III SA/KR 1234/23

III SA/Kr 1234/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 138 par. 1 pkt 1, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
Art. 40e  i art. 40 ust. 2  pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Jakub Makuch Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Burmistrza Gminy Krzeszowice z dnia 20 marca 2023 r., znak: WIT.7230.4.21.2023.AK, w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji zezwalającej na umieszczenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Burmistrza Gminy Krzeszowice na rzecz strony skarżącej W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 marca 2023 r. znak: WIT. 7230.4.21.2023.AK Burmistrz Gminy Krzeszowice orzekł o przeniesieniu na rzecz W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (dalej: skarżąca) praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: WIT.7230.55.2020.AK w sprawie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z przyłączami i ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: WIT.7230.55.2020.AK Burmistrz Gminy Krzeszowice zezwolił Ł. H. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (ul. P.) biegnącej po działce nr [...] obręb W. poprzez umieszczenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami, ustalając jednocześnie roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nakładając obowiązek uiszczenia ustalonych opłat.
Wnioskiem z dnia 6 marca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy Krzeszowice o przeniesienie w drodze decyzji, na podstawie art. 40e ust. 1 u.d.p. praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: WIT.7230.55.2020.AK.
Po rozpoznaniu wniosku, Burmistrz Gminy Krzeszowice, decyzją z dnia 20 marca 2023 r. przeniósł na rzecz skarżącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o zmianę treści zaskarżonej decyzji, poprzez wskazanie, że na rzecz spółki przenosi się prawa i obowiązki wyłącznie w zakresie zgody na umieszczenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej lub o zmianę treści decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: WIT.7230.55.2020.AK zezwalającej Ł. H. na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Wnioskiem z dnia 4 lipca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy Krzeszowice o zmianę treści decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: WIT.7230.55.2020.AK w następujący sposób: pkt 1 przedmiotowej decyzji miałby otrzymać następującą treść: "Zezwala się Wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej gminnej ul. P. (droga nr 64 "22 lipca" zaliczona do dróg publicznych gminnych na podstawie Uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. oraz na podstawie nr LIV/483/2010 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 28 października "2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych na terenie Gminy Krzeszowice) biegnącej po działce nr [...] obręb W. w celu umieszczenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej o powierzchni rzutu poziomego: 13,54 m (zgodnie z załącznikiem graficznym) na okres od 27 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2045 r."; zmiana w zakresie pkt 3 przedmiotowej decyzji — poprzez ustalenie opłaty w odniesieniu do powierzchni zajęcia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, bez przyłączy.
Po rozpoznaniu wniosku z dnia 4 lipca 2023 r., Burmistrza Gminy Krzeszowice, decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. znak: WIT.7230.4.21-5.2023.AK, orzekł o odmowie zmiany treści decyzji z dnia 20 marca 2023 r. znak: WIT. 7230.4.21.2023.AK o przeniesieniu na rzecz skarżącej praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: WIT.7230.55.2020.AK w zakresie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wyłącznie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (bez przyłączy) i ustalenie nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego.
W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia 20 marca 2023 r., przeniósł na rzecz skarżącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. Decyzja ta została wydana na wniosek spółki, która wyraziła zgodę na przejęcie wszystkich warunków określonych w pierwotnej decyzji, nie informując jednak organu, że nie jest właścicielem ani posiadaczem elementów określonych w decyzji jako przyłącza.
Organ I instancji, powołując się na art. 155 k.p.a., zwrócił uwagę na wątpliwości dotyczące zakwalifikowania wniosku spółki, które zostały przedstawione w żądaniu sprecyzowania wniosku. Ostatecznie, zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy, żądanie dotyczyło zmiany treści decyzji z dnia 20 marca 2023 r., przenoszącej na rzecz skarżącej uprawnienia z decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r.
Następnie powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych m.in. art. 40e ust. 1 i art. 40 ust. 15a, uznał, że nie przewidują przeniesienia decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w części odpowiadającej części urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, a przyłącza nadal stanowią własność poprzedniego adresata decyzji t.j. Ł. H.
Organ I instancji stwierdził, że zmiana decyzji w zakresie wnioskowanym przez skarżącą, tj. zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym sieci wodociągowej i kanalizacyjnej bez przyłączy (które miałyby nadal pozostawać w pasie drogowym), doprowadziłaby do sytuacji, w której właściciel przyłączy Ł. H., nie posiadałby stosownego zezwolenia na ich umieszczenie. Taka zmiana skutkowałaby powstaniem zupełnie nowej decyzji administracyjnej skierowanej jedynie do skarżącej lub koniecznością wydania dwóch różnych decyzji: jednej dla skarżącej na sieć wodociągową i kanalizacyjną, a drugiej dla Ł. H. na przyłącza, co w istotny sposób naruszałoby art. 40e ust. 1 u.d.p.
Zaznaczył również, że art. 155 k.p.a. nie dopuszcza możliwości zmiany decyzji ostatecznej i wydania dwóch decyzji skierowanych do różnych podmiotów, które przejęłyby w częściach pierwotnie przyznane jednemu podmiotowi uprawnienia i nałożone obowiązki. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, wykluczając zmianę adresata czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o zmianę pkt 3 decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. w zakresie ustalenia opłaty w odniesieniu do powierzchni zajęcia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, bez przyłączy, organ I instancji uznał, że nie ma możliwości merytorycznej oceny żądanej zmiany. Podkreślił, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, a jego zastosowanie do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Ponieważ decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, zastosowanie do niej trybu z art. 155 k.p.a. stanowiłoby rażące naruszenie tego przepisu.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżąca podkreśliła, że w swoich wcześniejszych wyjaśnieniach wskazała, iż w przypadku konieczności zmiany lub uchylenia decyzji WIT.7230.4.21.2023.AK, a także, jeśli zajdzie potrzeba zmiany treści decyzji WIT.7230.55.2020.AK, wnioskowała o wystąpienie do adresata decyzji o wyrażenie zgody i dokonanie odpowiedniej zmiany. Zaznaczyła również, że jeżeli dla prawidłowego uregulowania sytuacji prawnej (wyłączenie przyłączy z decyzji dotyczącej W.) nie będzie konieczna zmiana lub częściowe uchylenie decyzji WIT.7230.55.2020.AK, to wnioskowała o zmianę samej treści decyzji WIT.7230.4.21.2023.AK w sposób wskazany w piśmie.
Skarżąca zwróciła również uwagę, że organ I instancji nie rozpoznał wniosku w tym zakresie, co powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z prawem i naruszałaby art. 40e ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej, organ w oparciu o art. 155 k.p.a., może działać z urzędu, a fakt, iż skarżąca nie była stroną pierwotnej decyzji, nie uniemożliwia procedowania w tej sprawie.
W ocenie skarżącej za zmianą decyzji przemawia słuszny interes, ponieważ nieuzasadnione jest obciążanie spółki opłatą za zajęcie pasa drogowego w zakresie elementów, które nie stanowią jej własności (przyłącza). Regulacja art. 40e ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie elementów, których podmiot uprawniony do przeniesienia jest nabywcą. W zakresie przyłączy nie doszło do nabycia tych elementów przez skarżącą, co oznacza, że przeniesienie w tym zakresie praw i obowiązków z decyzji pierwotnej stanowi naruszenie art. 40e ustawy o drogach, w odniesieniu do elementów nienabytych przez skarżącą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i decyzją z dnia 18 lutego 2025 r. nr SKO.Dr/4122/222/2023, na podstawie art. 155, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 40e i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, z późn. zm., dalej: u.d.p.)., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Krzeszowice z dnia 15 listopada 2023 r. znak: WIT.7230.4.21-5.2023.AK o odmowie zmiany treści decyzji z dnia 20 marca 2023 r. znak: WIT.7230.4.21.2023.AK o przeniesieniu na rzecz skarżącej praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: WIT.7230.55.2020.AK w zakresie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wyłącznie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (bez przyłączy) i ustalenie nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
W motywach rozstrzygnięcia, Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że decyzja z dnia 20 marca 2023 r. została wydana zgodnie z wnioskiem skarżącej, która wyraziła zgodę na przejęcie wszystkich warunków określonych w decyzji.
SKO powołując się na treść art. 40e ustawy o drogach publicznych wyjaśnił, że organ, który udzielił zezwolenia na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń, przenosi na wniosek nabywcy tych elementów prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia. Podkreślił, że art. 40e dotyczy wyłącznie przeniesienia całości praw i obowiązków, co oznacza zmianę strony podmiotowej, a nie zmian w zakresie opłat czy powierzchni zajęcia pasa drogowego, gdyż takie zmiany są równoznaczne ze zmianą praw i obowiązków wynikających z zezwolenia.
Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że określony w art. 40e u.d.p. tryb służy jedynie zmianie adresata decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji oznacza to, że w drodze decyzji, o której mowa w art. 40e ust. 1 u.d.p., niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek zmian w zakresie praw i obowiązków przewidzianych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Decyzję o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydaje w trybie art. 40e ust. 1 u.d.p. zarządca drogi (jako organ, który uprzednio wydał decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego), na wniosek nabywcy przedmiotowego urządzenia. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości wydania decyzji, o której mowa art. 40e ust. 1 u.d.p., na wniosek pierwotnego adresata przenoszonej decyzji, czyli - dotychczasowego właściciela urządzenia umieszczonego w pasie drogowym.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżąca pismem z dnia 4 lipca 2023 r., sprecyzowanym w dniu 7 września 2023 r., na podstawie art. 155 k.p.a., wniosła o zmianę treści decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. w punkcie 1, aby zezwolenie dotyczyło zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. P. wyłącznie w celu umieszczenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej o powierzchni 13,54 m² na okres od dnia 27 kwietnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2045 r., oraz w punkcie 3, aby opłata była ustalona w odniesieniu do powierzchni zajęcia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, bez przyłączy.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a., ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: decyzja musi być decyzją, na mocy której strona nabyła prawo; strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie; przepisy szczególne nie mogą się sprzeciwiać; za uchyleniem lub zmianą musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to ma charakter nadzwyczajny i służy weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem wymienionych przesłanek. Podkreślił, że art. 155 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, a jego przesłanki muszą być rozumiane ściśle, co oznacza, że wzruszenie decyzji ostatecznych jest możliwe tylko w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy ustawowe przesłanki mają charakter bezsporny i oczywisty.
W ocenie Kolegium, art. 40e ustawy o drogach publicznych nie dopuszcza częściowego przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a uwzględnienie wniosku skarżącej doprowadziłoby do takiej właśnie sytuacji. W związku z tym brak jest podstaw do zmiany decyzji wydanej w trybie art. 40e u.d.p. w taki sposób, aby nastąpiło częściowe przeniesienie praw i obowiązków.
Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, że jeśli zmiana lub uchylenie decyzji WIT.7230.4.21.2023.AK wymagałoby także zmiany decyzji WIT.7230.55.2020.AK, organ powinien wystąpić do adresata o zgodę i dokonać odpowiedniej zmiany.
Kolegium powołując się na rzecznictwo sądowe stwierdziło, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (podobnie jak art. 154 k.p.a.) nie jest możliwa w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach uznania administracyjnego. Art. 155 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych, w których organ ma swobodę decyzyjną i może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie można go stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał luzu decyzyjnego, ponieważ bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go do wydania konkretnej decyzji po ustaleniu określonych przesłanek. Natomiast decyzja wydawana w trybie art. 40e ustawy o drogach publicznych jest decyzją związaną, co oznacza, że organ nie ma w tym przypadku swobody decyzyjnej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. Wskazała, że wskutek zaskarżonej decyzji przeniesiono całość praw i obowiązków wynikających z tej decyzji. Podkreśliła, że problem polega na tym, że skarżąca nie jest właścicielem ani posiadaczem przyłączy, które zostały uwzględnione w decyzji.
W związku z tym doszło do przeniesienia praw i obowiązków w zakresie przekraczającym uprawnienia skarżącej, gdyż dotyczyło to zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń, które nie stanowią jej własności. W tym zakresie prawa i obowiązki wynikające z pierwotnej decyzji powinny nadal należeć do pierwotnego wnioskodawcy, czyli Ł. H.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 40e ustawy o drogach publicznych, organ, który udzielił zezwolenia na umieszczenie infrastruktury technicznej (w tym ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń), przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia. Zdaniem skarżącej regulacja z art. 40e ustawy o drogach dotyczy wyłącznie elementów, których podmiot uprawniony do przeniesienia jest nabywcą. W zakresie przyłączy nie doszło do nabycia tych elementów przez skarżącą, co powoduje, że przeniesienie w tym zakresie praw i obowiązków z decyzji pierwotnej stanowi naruszenie art. 40e ustawy o drogach, ponieważ dotyczyło to elementów nienabytych przez Spółkę.
Ponadto skarżąca wskazała, że nabyła jedynie sieć wodociągową i kanalizacyjną o powierzchni rzutu poziomego 13,54 m². Biorąc pod uwagę powyższe, w opinii skarżącego decyzja powinna zostać uchylona jako przenosząca uprawnienia nienależne skarżącemu.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że decyzją z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: WIT.7230.55.2020.AK Burmistrz Gminy Krzeszowice zezwolił Ł. H. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (ul. P.) biegnącej po działce nr [...] obręb W. poprzez 1 umieszczenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wraz z przyłączami, ustalając jednocześnie roczną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nakładając obowiązek uiszczenia ustalonych opłat.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 7571, dalej: u.z.z.w.) osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Zgodnie z art. 2 pkt 14 i 16 u.z.z.w.: urządzenia kanalizacyjne to sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków; natomiast urządzenia wodociągowe to ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody. "Przedmiotem żądania określonego w art. 31 ust. 1 u.z.z.w. są wyłącznie urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne zdefiniowane w art. 2 pkt 14 i 16 u.z.z.w. Uprawnieniem nie są natomiast objęte przyłącza wodociągowe i przyłącza kanalizacyjne, które, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w., powinny zostać wybudowane i sfinansowane przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci (zob. wyrok SN z dnia 13 maja 2004 r., III SK 39/04, OSNP 2005, nr 6, poz. 89 oraz wyrok SN z dnia 2 lipca 2004 r., II CK 420/03, M. Prawn. 2005, nr 14, poz. 709)" (B. Brynczak [w:] K. Ubysz, B. Brynczak, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2015, komentarz do art. 31).
Wnioskiem z dnia 6 marca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy Krzeszowice o przeniesienie w drodze decyzji, na podstawie art. 40e ust. 1 u.d.p. praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: WIT.7230.55.2020.AK. Do wniosku nie została załączona umowa przekazania urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.
Po rozpoznaniu wniosku, Burmistrz Gminy Krzeszowice, decyzją z dnia 20 marca 2023 r. znak: WIT.7230.4.21.2023.AK przeniósł na rzecz skarżącej prawa i obowiązki wynikające z decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r. Wydanie tej decyzji nie zostało poprzedzone ustaleniem czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie, skarżąca nabyła przedmiot decyzji z dnia 20 kwietnia 2020 r.
Zgodnie bowiem z art. 40e u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 20 marca 2023 r.), organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, a także ciągami drenażowymi, przewodami i urządzeniami służącymi do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innymi podziemnymi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń lub na potrzeby wykonywania koncesji, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą infrastruktury telekomunikacyjnej, a także ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń lub na potrzeby wykonywania koncesji, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. Organ zatem zobowiązany jest do ustalenia, że wnioskodawca jest nabywcą przedmiotu decyzji, z której prawa i obowiązki mają zostać na niego przeniesione.
Jak wskazał Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. II GSK 1276/18 (opubl. w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych), przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego związanego z infrastrukturą na nabywcę tej infrastruktury reguluje art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który nie przewiduje ani możliwości wyliczenia kwoty należnych opłat, ani też możliwości wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku.
Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Lublinie z dnia 8 marca 2018 r., sygn. III SA/Lu 500/17 i w Warszawie z dnia 20 maja 2024 r., sygn. VI SA/Wa 6405/23 (opubl. w CBOSA), zgodnie z którym treść art. 40e u.d.p. wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis art. 40e wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu, zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu. Z uwagi na powyższe, art. 40e u.d.p. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji przeniesienia całości praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na inny podmiot. Zatem nie można go zastosować w przypadku, gdy niezbędna jest zmiana wysokości opłaty (w tym jej podział na więcej podmiotów) lub zmiana powierzchni zajęcia pasa drogowego, gdyż jest to równoznaczne ze zmianą praw i obowiązków wynikających z zezwolenia. W ocenie Sądu art. 40e u.d.p. dotyczy jedynie zmiany strony podmiotowej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a nie zmiany praw i obowiązków z niej wynikających.
Zmiana praw i obowiązków może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z treści art. 155 wynikają następujące przesłanki zmiany decyzji: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową, i to bez względu na to, że rozstrzygnięcie to w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie ma charakter związany (z przepisów wynika konieczność jego zawarcia w decyzji wraz z rozstrzygnięciem co do zezwolenia, treść jest zaś w tym zakresie determinowana przepisami prawa miejscowego). Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z konstrukcji przywołanych przepisów, w tym przede wszystkim art. 40 ust. 11 u.d.p., wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być samodzielnym przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. II GSK 180/21, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 21 października 2021 r., sygn. III SA/Gd 323/21 i w Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1124/21, opubl. w CBOSA). Możliwa jest zatem zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, również w tym zakresie, w jakim dotyczy opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej.
Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Kwota zasądzona na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 206 p.p.s.a., została miarkowana przy uwzględnieniu braku wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. Uwzględnienie skargi w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu jest tylko jednym uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym takie rozstrzygnięcie, wskazanym przez ustawodawcę. Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OZ 646/21, analogicznie postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OZ 515/21, opubl. w CBOSA.