III SA/GD 302/19

III SA/Gd 302/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 25/20 - Wyrok NSA z 2023-03-03
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2200
art. 55 ust. 1a i 1b, art. 70 ust. 4,  art. 92, art.  92 a -c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 79 par. 1 i 2, art. 76 par. 1 , art. 83 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 3 października 2018 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.t.d.") nałożył na A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (zwaną dalej też "Spółką", "stroną" lub "skarżącą") karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa (na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. ograniczoną z kwoty 27.700 zł).
W uzasadnieniu organ wskazał, że 19 lipca 2018 r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr [...] dokonano kontroli zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował M. S. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu A. sp. z o.o. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli z 19 lipca 2018 r. nr [...].
W trakcie kontroli stwierdzono następujące naruszenia przepisów o transporcie drogowym:
przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę;
przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut, za każde następne rozpoczęte 30 minut;,
skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę;
przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin;
5. używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców.
Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów transportowych wszczął postepowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Organ I instancji wyjaśnił, że dane z karty kierowcy oraz tachografu cyfrowego pobrano w obecności kontrolowanego kierowcy. Sformułowanie, iż szczegółowa analiza czasu pracy zostanie przeprowadzona w siedzibie WITD oznaczało, że treść raportu z programu [...] zostanie ubrana w formę literacką, zrozumiałą dla każdego podczas czasu pracy w biurze. Organ wyjaśnił, że jest to czynność czasochłonna i przeprowadzenie jej w biurze jest ukłonem w stronę przewoźnika, by nie przetrzymywać jego pojazdu wraz z kierowcą na punkcie kontroli zbyt długo.
Organ wskazał, że kierowca zapoznał się podczas kontroli ze stwierdzonymi naruszeniami i został przesłuchany w charakterze świadka. W treści protokołu przesłuchania, kierowca przyznał się do popełnienia stwierdzonych naruszeń oraz złożył wyjaśnienia posługując się datami dziennymi, by wyjaśnić przyczyny przekroczeń. W ocenie organu oznaczało to, że kierowca miał świadomość kiedy i jakie naruszenia popełnił i potrafił się do nich odnieść. Kierowca przyznał również, że cudzą kartę kierowcy wziął z biura firmy za przyzwoleniem szefa, a karta ta służyła mu w sytuacjach gdy kończył się mu czas prowadzenia pojazdu.
A. Sp. o. o. odwołała się od decyzji organu I instancji kwestionując sposób przeprowadzenia kontroli. Zarzuciła brak ustaleń stwierdzających jakie naruszenia zostały stwierdzone, tak aby kierowca przed podpisaniem mógł się do nich odnieść i wnieść zastrzeżenia. Ponadto zarzuciła brak opisu poszczególnych naruszeń czasu pracy w protokole kontroli. Zdaniem skarżącego, skoro w protokole nie ma opisanych szczegółowo naruszeń, a zostały one opisane dopiero podczas szczegółowej analizy w siedzibie organu oznacza to, że w dniu kontroli nie istniały żadne naruszenia. Skutkiem braku opisu naruszeń kierowca podpisując protokół kontroli nie wiedział co podpisuje.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 4 lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci: protokołu kontroli drogowej, danych cyfrowych pobranych z tachografu i karty kierowcy, protokołu przesłuchania świadka, że w dniach 28 i 29 czerwca 2018 r. oraz w dniach 2, 6, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18 lipca 2018 r. następowało wylogowanie karty kierowcy M. S. natychmiastowe zalogowanie karty W. M. i na odwrót. Ponieważ z danych cyfrowych zapisanych na karcie kierowcy M. S. wynika, że we wskazanych dniach kierowca nie wykonywał przewozu w załodze niemożliwe było, by tak szybko następowała zmiana kierowcy prowadzącego pojazd, tym bardziej, że zaraz po zmianie karty pojazd od razu ruszał w dalszą podróż. Sam kierowca jako świadek zeznał, że w dniu kontroli jak i w dniach 28 i 29 czerwca 2018 r. oraz w dniach 2, 6, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18 lipca 2018 r. używał karty kierowcy należącej do jego szefa W. M. Nadto dane cyfrowe z karty kierowcy i tachografu są sczytywane przez jego pracodawcę oraz, że przedsiębiorca nie ma zastrzeżeń do jego pracy.
W odniesieniu do zarzutu strony, co do braku w protokole szczegółowego opisu ujawnionych naruszeń, organ odwoławczy przyznał, że w przypadku szczegółowego opisu łatwiej można ustalić w jakim dokładnie czasie kierowca dopuścił się konkretnego naruszenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w opisie stwierdzonych naruszeń inspektorzy zawarli zwięzły opis ujawnionych naruszeń czasu pracy oraz faktu posługiwania się przez kierowcę cudzą kartą kierowcy.
Organ odwoławczy podkreślił, że podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowiło dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznaczyło granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. Protokół kontroli jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Także z danych cyfrowych wynika, że korzystanie przez M. S. z karty należącej do innego kierowcy było częstą praktyką, a nie jednorazowym incydentem. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że Spółka jest odpowiedzialna za to naruszenie. W tej sytuacji zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców.
Ponadto analiza czasu pracy kierowcy M. S. na podstawie danych pobranych z jego karty kierowcy i tachografu oraz przesłuchania świadka wskazuje, że kierowca ten w kontrolowanym okresie dopuścił się samych naruszeń czasu pracy podlegających karze w kwocie 24.900 złotych. Tak więc gdyby inspektorzy podczas kontroli skrupulatnie opisywali ujawnione naruszenia przedmiotowa kontrola trwałaby kilka godzin. Tymczasem materiał zebrany w trakcie kontroli mógł być przeanalizowany w siedzibie organu.
Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli strona miała wątpliwości co do ujawnionych naruszeń mogła pobrać dane z karty kierowcy i tachografu, przeanalizować je, a w przypadku stwierdzenia, że ujawnione naruszenia nie miały miejsca, podnieść to w trakcie prowadzonego postępowania, czego nie uczyniła.
A. Sp. z o. o. w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 138 k.p.a. oraz naruszenie m.in. art. 92, art. 92a, art. 92b i art. 92c u.t.d.
W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że protokół sporządzony w trakcie kontroli drogowej 19 lipca 2018 r., nie zawierał ustaleń stwierdzających naruszenia o których mowa w decyzji z wyłączeniem zapisu o używaniu przez kontrolowanego kierowcę karty W. M. Kierowca w protokole przesłuchania przyznał się, że pobrał kartę innego kierowcy z biura, przy czym jej właściciel o tym nie wiedział. Natomiast nie ma ani w treści protokołu ani w załączniku do sporządzonego protokołu z kontroli informacji o naruszeniach w zakresie czasu pracy. Z treści podpisanego przez kierowcę załącznika do protokołu z kontroli drogowej wynika, że kierowca kierował z zalogowaną w tachografie cudzą kartą kierowcy. Użycie przez kierowcę dwóch kart kierowcy doprowadziło do naruszeń czasu pracy, zostały one wymienione w protokole z kontroli, ale szczegółowa analiza nastąpiła w siedzicie ITD. W treści protokołu z kontroli i załączniku - bez numeru oraz bez wskazania w protokole, że taki załącznik jest, nie było ustaleń stwierdzających jakie naruszenia zostały stwierdzone tak, by kierowca przed podpisaniem mógł się do nich odnieść i wnieść zastrzeżenia.
Strona skarżąca wskazała, że w trakcie kontroli kierowca został przesłuchany w charakterze świadka, o czym nie powiadomiono spółki z wyprzedzeniem 7 - dniowym. Takie postępowanie organu kontrolnego naruszyło dyspozycję art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto kierowca występował w podwójnej, a nawet potrójnej roli w momencie kontroli - jako strona kontroli (podpisywał protokół z kontroli, nie mając w tym zakresie upoważnienia przewoźnika), jako świadek i jako podejrzany o popełnienie wykroczenia. Świadek przed przesłuchaniem nie został poinformowany, że może odmówić odpowiedzi na pytania, jeżeli mogą go one narazić na odpowiedzialność karną. Został w tym zakresie naruszony art. 83 § 2 k.p.a.
Skarżąca podkreśliła, że stwierdzone naruszenia, będące podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego zostały ustalone podczas analizy czasu pracy przeprowadzonej w siedzibie WITD już po zakończeniu kontroli drogowej. W treści protokołu jak również w załączniku nie ma zapisów o konkretnych stwierdzonych naruszeniach w zakresie czasu pracy. Natomiast w uzasadnieniu decyzji znajduje się stwierdzenie, że kierowca przyznał się do naruszeń przepisów o czasie pracy.
W ocenie skarżącej kontrola nie była prawidłowa. Zakwestionowano również rzetelność inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne. Późniejsza analiza czasu pracy została dokonana bez obecności kontrolowanego, co spowodowało brak możliwości stwierdzenia czy odczyt i jego przetworzenie w systemie komputerowym (nie mającym żadnego poświadczenia normalizacji i standaryzacji) zostały dokonane prawidłowo i czy były analizowane dane pobrane od kontrolowanego. Sporządzony i podpisany przez inspektora oraz kontrolowanego protokół z kontroli nie zawierał żadnych konkretnych nieprawidłowości i stanowił wobec tego dowód w sprawie, ale tylko w zakresie tego co jest w nim zawarte. Ustalenia dokonane po zakończeniu kontroli drogowej nie były częścią składową protokołu z kontroli i nie stanowiły dowodu tego co zostało w nich ustalone.
Zgodnie z art. 55 ust. 1a i 1b u.t.d. inspektor przeprowadza czynności kontrolne w obecności przedsiębiorcy albo osoby przez niego upoważnionej, zaś kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, inspektor dokonuje w obecności kierującego przemieszczającym się środkiem transportu. Powyższy obowiązek jest potwierdzony w art. 70 ust. 4 u.t.d., który stanowi, że inspektor wykonuje czynności kontrolne w obecności kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1a, w obecności kierującego. Strona skarżąca podniosła, że trudno uznać aby analiza czasu pracy dokonana w siedzibie ITD była wykonywana w obecności przedsiębiorcy lub kierowcy.
W ocenie strony skarżącej szybkość postępowania w niniejszej sprawie została przeciwstawiona podstawowej i konstytucyjnej zasadzie państwa prawa, tj. praworządności. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania kontrolnego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200). Zgodnie z wymienionym przepisem podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w tym przepisie, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (art. 92a ust. 3 u.t.d.). W art. 92a ust. 1 u.t.d. ustalono odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna winy podmiotu wykonującego transport drogowy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania wynikających z przepisów prawa nakazów i zakazów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewniania wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy (art. 92a ust.7 u.t.d.). Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów.
Strona skarżąca zarzuciła organowi złamanie procedury kontrolnej oraz zasady ustalania stanu faktycznego w treści protokołu z kontroli. W szczególności zarzucono, że podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego protokół z kontroli nie zawierał żadnych ustaleń faktycznych w zakresie czasu pracy a zostały one zawarte dopiero w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.
Zatem istota zarzutów podnoszonych w skardze sprowadzała się do kwestii proceduralnych.
Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 u.t.d. fakt przeprowadzenia kontroli inspektor Inspekcji Transportu Drogowego dokumentuje poprzez sporządzenie protokołu kontroli.
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie sporządzania protokołu z kontroli. Protokół ten został sporządzony według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie kontroli przewozu drogowego. Protokół sporządzony z przeprowadzonej kontroli został prawidłowo podpisany zarówno przez kontrolującego inspektora jak i kontrolowanego. Kierowca nie wniósł uwag do protokołu, podpisując go bez zastrzeżeń.
Fakt umieszczenia "listy naruszeń" w odrębnym dokumencie – doręczonym spółce wraz z protokołem przesłuchania kierowcy i zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nie budzi żadnych wątpliwości. Skala naruszeń, którą obrazuje lista jest tak znaczna, że przyjęta przez funkcjonariuszy metoda była w okolicznościach sprawy w pełni uzasadniona. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że strona skarżąca w toku postępowania mogła zwrócić się o umożliwienie dokonania odczytu i skopiowania zapisu z tachografu oraz podnieść ewentualne zastrzeżenia, co do wykazanych tam naruszeń. Skarżąca spółka nie uczyniła tego jednak, poprzestając na czysto formalnych zarzutach co do trybu sporządzenia protokołu kontroli.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d., w toku kontroli inspektor może m.in. przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych. Art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest regulacją szczególną wobec art. 79 k.p.a., której przyjęcie było uzasadnione wyjątkowym charakterem postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez inspektorów inspekcji transportu drogowego. Kontrola ta wymaga na ogół przesłuchania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007r. sygn.. akt I OSK 1617/06) . Sąd akceptuje taki sposób działania organu wskazując, że ocena zeznań, złożonych przez kierowcę w toku kontroli na drodze, po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań powinna uwzględniać ten szczególny tryb postępowania dowodowego. Skarżąca spółka nie kwestionowała treści przesłanego jej przez organ protokołu z zeznań świadka kierowcy – M. S. Strona skarżąca nie podniosła w szczególności żadnych argumentów pozwalających na ich podważenie. Sąd nie dopatrzył się zatem nieprawidłowości w działaniach organu, który dokonał oceny tych zeznań w kontekście całości okoliczności sprawy.
W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa w przepisach k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe a mianowicie art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. przy uwzględnieniu regulacji szczególnych zawartych w przepisach u.t.d.
Organ należycie zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Stronie zapewniono także w sposób zgodny z przepisami k.p.a. możliwość udziału w postępowaniu.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.