III SA/KR 1206/22

III SA/Kr 1206/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Jakub Makuch
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 3  par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
Art. 23  i art. 24
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 1971 nr 27 poz 250
Art. 12  ust. 7
Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
Art. 63  ust. 2
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
| | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Jakub Makuch WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 czerwca 2022 r. znak: IG-II.7221.60.2022.TT w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. znak: IG-II.7221.60.2022.TT, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: p.g.k.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 8 lipca 2020 r. znak: GKiK.I.6620.756. 2019.Ju orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr 1/1, nr 1/3 i nr 1/4 obręb B. jednostka ewidencyjna I., poprzez ich wykreślenie z operatu ewidencji gruntów i budynków i wpisania w ich miejsce działki nr 1.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 21 listopada 2019 r., A. K. (dalej: skarżący) zwrócił się do Starosty Krakowskiego z wnioskiem o aktualizację danych ewidencyjnych w zakresie działki numer 1 położonej w miejscowości B. gmina I., poprzez ujawnienie tej działki w operacie ewidencyjnym w miejsce działek nr 1/1 i nr 1/2.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że "działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem 1 nigdy formalnie nie uległa podziałowi i nigdy taki podział działki nie nastąpił. Wobec powyższego wprowadzenie do ewidencji gruntów działek nr 1/1 i nr 1/2 jest całkowicie błędne i nieprawidłowe".
Do wniosku skarżący dołączył: mapę - szkic polowy z dnia 28 września 1931 r. nr [...]; obwieszczenie publiczne od administracji dziennika urzędowego Ministerstwa Sprawiedliwości nr 77 z dnia 26 września 1934 r., wskazujące osoby, na rzecz których z tytułu posiadania zapisane zostały nowoutworzone działki (wykazane na planie i w dowodach pomiarowych sporządzonych w 1931 r., przez mierniczego), powstałe w wyniku przeprowadzenia scalenia gruntów wsi B. gmina I., powiat M.; wykaz synchronizacyjny dla działki nr 1 obręb B., jednostka ewidencyjna I., sporządzony przez geodetę uprawnionego E. Ś. 3 marca 2008 r., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 28 marca 2008 r., pod numerem [...], z którego wynika, iż dawna działka nr 2 odpowiada działce ewidencyjnej nr 1. Następnie w 1978 r., operatem uwłaszczenia działka nr 1 podzieliła się na działki nr 1/1 i nr 1/2; wykaz zmian gruntowych - odpis z operatu uwłaszczenia z 1978 r., z którego wynika, iż operatem założenia ewidencji gruntów, działka nr 2 zmieniła oznaczenia na działkę nr 1. Następnie operatem uwłaszczenia z 1978 r. działka nr 1 podzieliła się na działki nr 1/1 nr 1/2; postanowienie Sądu Powiatowego w M. Wydział Cywilny z dnia 17 listopada 1964 r. sygn. akt [...], orzekające o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym A. K.
Starosta Krakowski decyzją z dnia 8 lipca 2020 r. znak: GKiK.I.6620.756.2019.Ju orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr 1/1, nr 1/3 i nr 1/4 obręb B. jednostka ewidencyjna I., poprzez ich wykreślenie z operatu ewidencji gruntów i budynków i wpisania w ich miejsce działki nr 1.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 16 listopada 2020 r. znak: IG-II.7221.101. 2020.TT orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z 8 lipca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 59/21 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 listopada 2020 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z powodu podniesionych w niej zarzutów. Sąd wskazał, że organ odwoławczy naruszył art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 49 § 2 k.p.a., gdyż rozpatrzył odwołanie, pomimo że decyzja organu l instancji nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Doręczenie decyzji organu l instancji skarżącemu było zatem bezskuteczne, gdyż pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne w skutkach prawnych z pominięciem strony. Rozpatrzenie odwołania od niedoręczonej decyzji stanowi natomiast naruszenie przepisów postępowania skutkujące uchyleniem zaskarżonego aktu.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpatrując sprawę ponownie, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. znak: IG-II.7221.101.2020.TT stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał na fakt bezskuteczności doręczenia decyzji organu l instancji skarżącemu w związku z pominięciem jego pełnomocnika. Organ odwoławczy wskazał, iż skuteczne doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony i wniesienie odwołania z zachowaniem terminu pozwoli na ponowne rozpoznanie sprawy przez organ.
Mając na uwadze powyższe uwagi, Starosta Krakowski dopełnił obowiązku doręczenia przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi przesyłając mu ją przy piśmie z dnia 8 marca 2022 r. znak: GKiK.I.6620.2.756. 2019.Ju. Decyzja została doręczona 14 marca 2022 r.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ rozpatrujący sprawę jako dowodu: a) postanowienia Sądu Powiatowego Wydział Cywilny w M. z dnia 17.11.1964 r. sygn. akt [...]; b) obwieszczenia Publicznego Dodatek do Dziennika Urzędowego Ministerstwa Sprawiedliwości No 77 z dnia 26.09.1934 r. Rok XVIII w którym w pozycji 6 jako właściciel widnieje nazwisko K. A. (ojciec J. K.) i wymienione są numery działek: 4 i 2; c) wykazu zmian gruntowych z dnia 3.03.2008 r. nr ks.rob. 6/2008 sporządzonego przez geodetę uprawnionego i wykazu synchronizacyjnego z których wynika, że działka numer 2 zmieniła oznaczenie na działkę nr 1.
Skarżący zarzucił także błędną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ poprzez pominięcie faktu bezwzględnej nieważności Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 30 grudnia 1978 r.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał wniesione odwołanie za bezzasadne i opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Na wstępie organ wyjaśnił, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez Starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Natomiast aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego o przywrócenie w ewidencji działki nr 1 stanowi w istocie wniosek o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych mającej charakter przedmiotowo-podmiotowy, polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków nowej działki ewidencyjnej, obejmującej swoimi granicami aktualnie istniejące działki nr 1/1, nr 1/3 i nr 1/4 (powstałe na skutek podziału działki nr 1) i ujawnieniu jako jej właściciela skarżącego.
W ocenie organu odwoławczego, zasadnie organ I instancji wskazał w treści wydanego rozstrzygnięcia, że dokonanie aktualizacji we wnioskowanym zakresie nie było dopuszczalne zarówno w aspekcie przedmiotowym jak i podmiotowym. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.
Realizacja żądania skarżącego skutkowałaby utworzeniem działki, w granicach której znajdowałyby się obszary gruntu stanowiące odrębne przedmioty własności przysługujące różnym podmiotom. Utworzenie takiej działki byłoby zatem niezgodne z prawem, co z kolei wynika bezpośrednio z niedopuszczalności realizacji podmiotowego zakresu wniosku.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka ewidencyjna nr 1 została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków dla miejscowości B., gmina I. podczas jej zakładania w latach 1961-1962 na podstawie sporządzonej wówczas dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Podstawę do założenia ewidencji gruntów stanowił wówczas faktyczny stan władania gruntem, zgodnie z którym przyjmowany był przebieg granic działek ewidencyjnych. Zgodnie z protokołem ustalenia stanu władania sporządzonym w 1962 r., F. Z. c. M., zamieszkała w B. nr [...], oświadczyła i potwierdziła podpisem w kolumnie nr 9 protokołu, iż działka nr 1 stanowi jej własność. Oświadczenie o stanie władania złożył również J. K. s. A. zamieszkały w B. nr [...], który wskazał i potwierdził podpisem w kolumnie nr 9 protokołu, iż jest właścicielem działki nr 3. W rejestrze ewidencji gruntów dla miejscowości B. założonym w 1974 r., w jednostce rejestrowej nr 79 figurowała działka nr 3 o powierzchni 3,4040 ha, a jako właściciel ujawniony był J. K. s. A., natomiast w jednostce rejestrowej nr [...] figurowała działka nr 1 o powierzchni 1,7090 ha, a jako właścicielka ujawniona była F. Z. c. M.
Następnie w latach siedemdziesiątych w miejscowości B. gmina I. na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. nr 27 poz. 250) zostało przeprowadzone uwłaszczenie gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Wówczas z działki nr 1 o pow. 1,7090 ha powstały: działka nr 1/1 o pow. 0,8001 ha dla której Naczelnik Gminy I. wydał 30 grudnia 1978 r. Akt Własności Ziemi nr [...] na rzecz J. K. oraz działka nr 1/2 o pow. 0,9089 ha, dla której organ wydał Akt Własności Ziemi nr [...] na rzecz S. Z. Przedmiotowe dokumenty ujawniono w operacie ewidencji gruntów i budynków w części opisowej oraz graficznej w 1979 r. (zmiana nr [...]).
Utworzona w toku uwłaszczenia działka nr 1/1 stała się przedmiotem aktu notarialnego z dnia 22 maja 1990 r. repertorium A nr [...], na podstawie którego J. K. i Z. K. nieodpłatnie przenieśli na rzecz A. K. własność gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr 3 i nr 1/1 położonych w B. gmina I. Jak wynika z treści aktu J. K. oświadczył, że właścicielem działki nr 1/1 stał się na podstawie ostatecznego Aktu Własności Ziemi z dnia 30 grudnia 1978 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy I. Dla działki tej nie była do dnia sporządzenia aktu prowadzona księga wieczysta ani urządzony zbiór dokumentów. Przedmiotowy akt notarialny stanowił podstawę wpisu działki nr 1/1 do księgi wieczystej [...] (prowadzonej dotychczas dla działki nr 3) i ujawnienia prawa własności na rzecz A. K.
Utworzona na skutek uwłaszczenia działka nr 1/2, dla której prowadzona była księga wieczysta [...], operatem podziałowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 7 lutego 2013 r. pod nr [...] podzieliła się na działki nr 1/3 o pow. 0,0021 ha oraz 1/4 o pow. 0,9068 ha. Następnie 13 września 2013 r. Wojewoda Małopolski wydał decyzję znak: WS-IV.7533.1.667.2013.GM orzekającą (na podstawie art. 73 ust. 1, 3 oraz 3a ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną), iż 1.01.1999 r. Powiat Krakowski nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie B. jednostka ewidencyjna I. oznaczonej jako działka nr 1/3 o pow. 0,0021 ha objętej księga wieczystą [...] stanowiącej własność S. Z. s. S. i F. oraz A. Z. c. M. i K. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, zajętej na 31.12.1998 r. pod drogę powiatową nr [...] ([...]) relacji I. - Z. Przedmiotowy operat oraz decyzja, stanowiły podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej [...] działek nr 1/3 i nr 1/4 w miejsce działki nr 1/2, a następnie do odłączenia działki nr 1/3 i wpisania jej do księgi wieczystej nr [...].
Stan prawny przedmiotowych działek, wynikający z wymienionych wyżej dokumentów, jest aktualnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków.
Organ zauważył, że skarżący oparł swoje żądanie na twierdzeniu, zgodnie z którym nigdy nie doszło do prawnie skutecznego podziału działki nr 1 na działki nr 1/1 i nr 1/2, jak również na zarzucie bezwzględnej nieważności aktu własności ziemi z dnia 30 grudnia 1978 r. nr [...], wydanego na rzecz S. Z. W opinii wnioskodawcy, okoliczności te podważają zarówno sam fakt skuteczności uwłaszczenia działki nr 1/2, jak i dalsze związane z nią przekształcenia przedmiotowe i zmiany stosunków własnościowych.
Odnosząc się do powyższych zarzutów, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił uwagę, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, jak słusznie wskazał organ l instancji, a nie konstytutywny, a więc wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w operacie ewidencyjnym, powinno dojść najpierw do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie rozstrzygnięcia w operacie ewidencyjnym. Z sytuacją wystąpienia tego rodzaju sporu mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Organ ewidencyjny nie może wiążąco przesądzić o zaistnieniu zarzucanej przesłanki nieważności aktu własności ziemi wydanego na rzecz S. Z. Organ podniósł, że wnioskodawca niezasadnie rozróżnia okoliczność dokonania podziału działki nr 1, od okoliczności wydania aktów własności ziemi mających za przedmiot działki powstałe na skutek tego podziału. Działania te stanowiły bowiem element jednej procedury uwłaszczeniowej, dlatego wszelkie zarzuty dotyczące podziału są zarzutami dotyczącymi aktu własności ziemi stanowiącego akt administracyjny wydany na skutek jej przeprowadzenia.
Procedura ta została ustanowiona na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Jej przeprowadzenie skutkowało pierwotnym nabyciem własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, w granicach określonych według stanu ich faktycznego użytkowania na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 4 listopada 1971 r. Nabycie danej nieruchomości z mocy samego prawa, stwierdzał stanowiący decyzję administracyjną akt własności ziemi.
Decyzje te mogły być podważane na drodze postępowania administracyjnego, w postępowaniu odwoławczym lub w trybach nadzwyczajnych aż do wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1991 nr 107 poz. 464 z późn. zm.). W art. 63 ust. 2 ustawa ta stanowiła, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia bądź zmiany decyzji.
Powyższe oznacza, że w przypadku ostatecznych aktów własności ziemi, aktualnie brak jest możliwości weryfikacji zaistnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej wskazanych w art. 156 k.p.a. Przedstawione przez wnioskodawcę argumenty przemawiające za ich zaistnieniem, nie mogą być badane przez organ ewidencyjny. Nawet jednak w przypadku gdyby taka możliwość istniała, organ nie mógłby przesądzić o nieważności aktu własności ziemi w postępowaniu ewidencyjnym, bez wcześniejszego stwierdzenia tego faktu przez właściwy organ w odrębnym postępowaniu nieważnościowym.
Ponieważ zarzut nieważności aktu własności ziemi wydanego na rzecz S. Z. stanowił podstawę, na której wnioskodawca oparł twierdzenie o przysługiwaniu mu prawa własności do będącej jego przedmiotem działki nr 1/2 (obecnie nr 1/3 i nr 1/4), organ l instancji nie był uprawniony do rozstrzygnięcia zaistniałego na tym tle sporu.
Organ wskazał, że w celu realizacji wniesionego żądania, konieczne jest ustalenie na drodze postępowania cywilnego przysługiwania prawa własności do objętych wnioskiem działek na rzecz A. K., a następnie doprowadzenie do zmiany wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla działek nr 1/3 i nr 1/4 (z czym wiązałaby się również konieczność podważenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2013 r.). Dopiero spełnienie powyższych warunków umożliwiłoby zarejestrowanie w ewidencji gruntów i budynków zmian podmiotowych i przedmiotowych żądanych przez skarżącego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:
- naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niewprowadzenie zmiany danych ewidencyjnych zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr 1/1, 1/3, 1/4 obręb B., jednostka ewidencyjna I., a mianowicie odmowę ich wykreślenia z operatu ewidencji gruntów i budynków i wpisanie w ich miejsce całej, jednej działki nr 1;
- naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organy rozpatrujące sprawę jako dowodu: a) postanowienia Sądu Powiatowego Wydział Cywilny w M. z dnia 17 listopada 1964 r. sygn. akt [...] stwierdzającego, że spadek po A. K. nabył J. K. (ojciec skarżącego); b) Obwieszczenia Publicznego Dodatek do Dziennika Urzędowego Ministerstwa Sprawiedliwości No 77 z dnia 26 września 1934 r. Rok XVIII w którym w pozycji 6 jako właściciel widnieje nazwisko K. A. i wymienione są numery działek: 4 i 2 o pow. działek 3.4270 oraz 1.8067; c) wykazu zmian gruntowych z dnia 3 marca 2008 r. nr ks. rob. [...] sporządzony przez geodetę uprawnionego i wykazu synchronizacyjnego z których wynika, że działka numer 2 zmieniła oznaczenie na działkę nr 1;
- błędną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ poprzez pominięcie faktu bezwzględnej nieważności Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 30 grudnia 1978 r. wydanego przez Naczelnika Gminy I. w stosunku do działki numer 1/2 położonej w miejscowości B. na rzecz S. Z., gdyż nie nastąpił podział działki nr 1 (brak operatu podziałowego).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zapisy w zakresie dotyczącym działki nr 1 położonej w miejscowości B., dokonane w ewidencji gruntów, są nieprawidłowe i całkowicie błędne. Organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę całkowicie pominęły fakt, że działa nr 1 nigdy nie została podzielona, lecz występuje jako jedna działka nr 1. Nigdy nie było bowiem podziału geodezyjnego tej działki. Skoro nie było podziału działki, to nie można mówić o nowych numerach działek i nowych wydzielonych działkach. Wprowadzenie do ewidencji gruntów działek nr 1/1 i 1/2 jest zatem nieprawidłowe. Nie ma bowiem żadnego dokumentu, który by w sposób formalny i prawny dokonywał podziału działki nr 1.
Skarżący podniósł, że dokumenty, które przedstawił, a w szczególności postanowienie Sądu Rejonowego w M. z 1964 r., mają podstawowe znaczenie w sprawie. To ww. postanowienie jest dokumentem własnościowym pierwotnym i najważniejszym ponieważ wskazuje, że to ojciec skarżącego był jedynym właścicielem działki nr 1 położonej w miejscowości B.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje m.in. sprawy ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Do zadań starosty należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków (art. 7d pkt 1 ustawy).
Zgodnie z art. 20 ustawy:
1. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;
2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1.
Organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, m.in. w sprawie nabycia, zmiany lub utraty prawa własności nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także nabycia, zmiany lub utraty prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy). Starosta niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 1-3, wpisuje dane z nich wynikające do ewidencji gruntów i budynków oraz do rejestru cen nieruchomości w zakresie wynikającym z tej ewidencji lub rejestru (art. 23 ust. 7 ustawy).
Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a ustawy).
Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że "zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające" (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1231/97, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ustawie p.g.k. zawarto normy określające zakres działania organów administracyjnych. Realizacja kompetencji przez organy ewidencyjne nie może wykraczać poza ten ustalony zakres.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiących przedmiot prawa własności tej samej osoby (współwłasności tych samych osób)" (wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. I OSK 2404/14, opubl. w CBOSA).
Z treści skargi wniesionej do sądu administracyjnego wynika, że skarżący obowiązku organów do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków upatruje m.in. w tym, że akt własności ziemi nr [...] wydany dla działki ewidencyjnej nr 1/2 jest bezwzględnie nieważny, gdyż nie miał miejsca podział działki nr 1, a także w tym, że wstępni skarżącego byli właścicielami gruntu objętego treścią decyzji AWZ.
Zarzuty skarżącego okazały się niezasadne. Z twierdzeń skarżącego wynika, że okolicznościami, które w jego ocenie uzasadniają aktualizację ewidencji, są różnego rodzaju zdarzenia prawne, które miały miejsce przed wydaniem ostatecznej decyzji AWZ. Skarżący powołał się na stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji AWZ, a w szczególności jak kształtował się stan prawny w zakresie działki ewidencyjnej nr 1 tj. kto był właścicielem tego gruntu. Równocześnie z niebudzących wątpliwości ustaleń organu odwoławczego wynika, że w/w decyzja AWZ nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Słusznie organy administracyjne przyjęły, że decyzja AWZ nr [...] wydana w zakresie działki ewidencyjnej nr 1/2, w tym konkretnym przypadku określiła obszar, który odpowiada definicji działki ewidencyjnej, a także jej moc wiążącą w tej sprawie administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Organy administracyjne zasadnie ustaliły, że są związane decyzjami AWZ i nie jest możliwe wzruszenie tych decyzji z uwagi na treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2243), zgodnie z którym, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Wobec tego zarzuty skarżącego, kwestionujące moc wiążącą ostatecznej decyzji AWZ, muszą zostać uznane za wadliwe.
Nie mogły odnieść także skutku zarzuty skarżącego podważające moc wiążącą ostatecznej decyzji AWZ opierające się na twierdzeniu, że w tym przypadku nie nastąpił podział działki nr 1 (brak operatu podziałowego). Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych:
1. Właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdza nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzeka o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego w drodze wydania aktu własności ziemi, zwanego dalej "decyzją".
2. W decyzji tej ustala się zarazem obszar nieruchomości, wysokość, sposób i terminy spłat albo orzeka się o zwolnieniu od obowiązku spłaty należności, a w wypadku przewidzianym w art. 8 stwierdza się powstanie prawa dożywocia.
(...)
7. Stan posiadania rolników oraz powierzchnię nieruchomości określa się według danych zawartych w ewidencji gruntów z uwzględnieniem zmian w stanie samoistnego posiadania, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
W kwestionowanej przez skarżącego decyzji AWZ został określony obszar nieruchomości wg zasad wynikających z ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Wskazać należy, że skutkiem uzyskania przez decyzję administracyjną AWZ cechy ostateczności było pierwotne nabycie prawa przez adresata decyzji. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 listopada 1987 r., sygn. III CZP 64/87 wskazał, że "nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanej normy prawnej jest tzw. nabyciem pierwotnym prawa podmiotowego, tj. takim, przy którym nabyte prawo podmiotowe nie jest uzależnione od jakiegokolwiek z już istniejących praw podmiotowych. Przemawia za tym wykładnia werbalna tej normy (nabycie własności z mocy samego prawa)" (opubl. OSNC 1989/4/62).
Organ administracyjny winien dokonywać ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). W sytuacji związania organów administracyjnych treścią decyzji AWZ, bezcelowym byłoby ustalanie, kto utracił prawo własności na skutek ich wydania, co czyni zarzuty skarżącego bezpodstawnymi skoro celem ewidencji jest odzwierciedlanie danych aktualnych. Wbrew zarzutom skarżącego organy nie były uprawnione do dokonywania ustaleń na podstawie dokumentów wskazanych przez skarżącego, w tym w zarzutach skargi tj. postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, obwieszczenia publicznego. Równocześnie w ocenie Sądu organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy, także w zakresie tego, jakim zmianom w ewidencji gruntów i budynków podlegał obszar objęty pierwotnie działką ewidencyjną nr 1.
Organy administracyjne nie były uprawnione i zobowiązane do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania weryfikującego zasadność wydania decyzji AWZ lub też zmierzającego do ustalenia, że prawo własności powinno przysługiwać innym osobom.
Dodatkowo wskazać należy, że "ewidencja gruntów pełniąc funkcje informatyczno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1128/06, opubl. w CBOSA). Skarżący nie wykazał aby stan prawny właściwy dla działek ewidencyjnych nr 1/1, nr 1/3 oraz 1/4 uległ zmianie, co uzasadniałoby dokonanie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Za nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty skarżącego, w których powołano się na bezwzględną nieważność w/w aktu własności ziemi. Kwestionowana przez skarżącego decyzja została wydana przez właściwy organ administracji i uzyskała cechę ostateczności. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia z tzw. aktem nieistniejącym. Na marginesie wskazać należy, że we właściwym czasie istniała możliwość kwestionowania zasadności wydania decyzji AWZ. Z ustaleń poczynionych przez organ, a także z całokształtu twierdzeń skarżącego wynika, że z tej możliwości nie skorzystano. Aktualnie zarzut skarżącego, że nie było podstaw prawnych do wydania aktu własności ziemi czy też, że osoba wskazana w treści decyzji nie spełniała przesłanek wskazanych w ustawie o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie może zostać uwzględniony. Analogiczne uwagi należy odnieść do zarzutów związanych z tym, kto zdaniem skarżącego miał być posiadaczem gruntu, czynności prawnych dokonywanych przed wydaniem decyzji AWZ. Zasadnie zatem organ odwoławczy nie uwzględnił tego rodzaju zarzutów, powołując się na fakt wydania decyzji AWZ i jej ostateczność. W konsekwencji nie mogło zostać uwzględnione żądanie skarżącego aby dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków m.in. w zakresie obszaru gruntu objętego aktualnie działkami ewidencyjnymi nr 1/3 i 1/4. Działki ewidencyjne objęte wnioskiem skarżącego tj. działka nr 1/1, 1/3 i 1/4 są własnością różnych podmiotów i objęte wpisami w różnych księgach wieczystych. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że działki te nie stanowią gruntu jednorodnego pod względem prawnym, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.