III SA/KR 1194/24

III SA/Kr 1194/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 87
Art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 147  par. 1  i 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] w D. z dnia 20 maja 2024 r. nr 15/2024 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] w B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz skarżącej M. B. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 20 maja 2024 r. Zarząd Powiatu [...] w D., działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107), art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, zwanej dalej ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), art. 70 § 1 i § 3 w związku z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1465, zwanej dalej Kodeksem pracy) oraz § 4 ust. 2 Statutu Centrum [...] w B. stanowiącego załącznik do uchwały Nr XVII/165/08 Rady Powiatu D. z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie utworzenia "Centrum [...] w B." (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2008 r. Nr 611, poz. 4067, z 2017 r. poz. 2613, z 2024 r. poz. 1083), podjął uchwałę nr 15/24 w sprawie odwołania Dyrektora Centrum [...] w B.
Ww. uchwałą w § 1. pkt 1. odwołano M. B., zwaną dalej skarżącą, ze stanowiska Dyrektora Centrum [...] w B. ze skutkiem natychmiastowym z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w tym ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, wskazanych w uzasadnieniu stanowiącym integralną część uchwały.
W pkt 2. wskazano, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.
W pkt 3. pouczono, że w przypadku uznania, że niniejsze odwołanie narusza prawo, w terminie 21 dni od dnia doręczenia uchwały pracownikowi przysługuje prawo wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego w T. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, [...] T., ul. D. [...].
W § 2 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu D.
W § 3 pouczono, że chwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora Centrum [...] w B. z dniem 8 stycznia 2018 r. na czas określony do dnia 7 stycznia 2025 r.
Na podstawie informacji przekazanych przez pracowników Centrum [...] w B.: K. C., A. K., D. W., M. P., A. M., podczas spotkania w Starostwie Powiatowym w D. w dniu 13 maja 2024 r. ze Starostą D. ustalono, że Dyrektor Centrum [...] w B. dopuściła się szeregu naruszeń prawa, szczegółowo opisanych w dalszej części uzasadnienia. Okoliczności te zostały potwierdzone w protokole spisanym w dniu "17 maja 20" (prawdopodobnie 2024 r.), który został podpisany przez pracowników uczestniczących w spotkaniu. Pracownicy dołączyli również zdjęcie i film na okoliczność pracy osób nieuprawnionych przy czynnościach przygotowania i wydawania posiłków.
Zarząd Powiatu oparł się również na protokole z kontroli przeprowadzonej w Centrum [...] w B., w okresie od dnia 30 listopada 2023 r. do dnia 22 grudnia 2023 r., podpisanym obustronnie w dniu 19 lutego 2024 r. oraz na wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12 marca 2024 r.
Stwierdzono następujące naruszenia prawa przez Dyrektora Centrum [...] w B.:
1) art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 1448), cyt. "Osoba pracująca w styczności z żywnością powinna uzyskać określone przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi orzeczenie lekarskie dla celów sanitarno -epidemiologicznych o braku przeciwwskazań do wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby." oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1284), tj.:
- dopuszczenie do pracy przy przygotowywaniu posiłków i ich wydawaniu gościom podczas imprez obywających się w Centrum [...], osoby (R. B.), nie będącej pracownikiem Centrum [...] w B. i nie posiadającej orzeczenia lekarskiego dla celów sanitarno-epidemiologicznych o braku przeciwwskazań do wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby. Przedmiotowe zdarzenie miało miejsce w dniach 13 -14 kwietnia 2024 r. oraz w innych nie ustalonych terminach.
- dopuszczenie do pracy przy przygotowywaniu posiłków i ich wydawaniu gościom podczas imprez obywających się w Centrum [...] pracownika G. S. zatrudnionego w Centrum [...] w B., nie posiadającego orzeczenia lekarskiego dla celów sanitarno-epidemiologicznych o braku przeciwwskazań do wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby.
2) art. 2 Kodeksu pracy, cyt. "Pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę" oraz art. 22 § 1 Kodeksu pracy "Przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem", tj. dopuszczenie do pracy R. B. nie będącego pracownikiem do obsługi imprez organizowanych w Centrum [....] w B.,
3) art. 229 § 4 Kodeksu pracy "Pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku w warunkach pracy opisanych w skierowaniu na badania lekarskie". Jeżeli pracodawca zamierza powierzać pracownikowi (nawet incydentalnie) pojazd służbowy, powinien niezwłocznie skierować go na badania profilaktyczne, a w skierowaniu zawrzeć informację o powyższym fakcie. Dopiero wydane przez lekarza medycyny pracy orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do pracy na zajmowanym stanowisku w warunkach pracy opisanych w skierowaniu na badania lekarskie, będzie stanowiło podstawę do umożliwienia pracownikowi korzystania z pojazdu prywatnego do celów służbowych. Ustalono, że pracownicy: K. C., T. C., M. P. w okresie zatrudnienia korzystali z pojazdów służbowych w celu wykonywania obowiązków służbowych bez wymaganych badań lekarskich.
4) podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od 30 listopada 2023 r. do dnia 22 grudnia 2023 r. sprawdzającej m.in. zalecenia pokontrolne z kontroli z roku 2019 (protokół z kontroli podpisany obustronnie w dniu 19 lutego 2024 r.; wystąpienie pokontrolne z dnia 12 marca 2024 r.) stwierdzono w dalszym ciągu nieprawidłowości:
a) nie przestrzeganie przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2369 ze zm.) poprzez:
- zakładanie kilku akt osobowych dla jednego pracownika, co jest niezgodne z zapisami § 2 ww. rozporządzenia "Pracodawca prowadzi oddzielne dla każdego pracownika akta osobowe",
- niewłaściwe umieszczanie dokumentacji pracowniczej w aktach osobowych pracownika w poszczególnych częściach, tj. części A, części B oraz części C - § 3 pkt 1-3 ww. rozporządzenia,
- brak prowadzenia tzw. dodatkowej dokumentacji pracowniczej - § 6 ww. rozporządzenia "Pracodawca prowadzi oddzielnie dla każdego pracownika dokumentację w sprawach związanych ze stosunkiem pracy obejmującą dokumenty szczegółowo określone w § 6 pkt 1 - 4 ww. rozporządzenia,
- brak prowadzenia ewidencji czasu pracy dla pracowników - § 6 pkt 1 lit a ww. rozporządzenia.
b) nie przestrzeganie znowelizowanego od dnia 26 kwietnia 2023 r. przepisu art. 29 § 3 Kodeksu pracy, tj. pracownicy zatrudnieni po 26 kwietnia 2023 r. nie zostali poinformowani ani w postaci papierowej ani w postaci elektronicznej o informacjach szczegółowo określonych w ww. przepisie,
c) nieprzestrzeganie znowelizowanego od dnia 1 stycznia 2017 r. przepisu art. 97 § 11 Kodeksu pracy, tj. w dalszym ciągu wydawanie świadectw pracy po każdym zakończonym stosunku pracy, pomimo nawiązania z tym samym pracownikiem kolejnego stosunku pracy w ciągu 7 dni od dnia rozwiązania poprzedniego, bez wniosku pracownika,
d) nieprzestrzeganie przepisów art. 149 § 1 Kodeksu pracy, cyt. "Pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy pracownika do celów prawidłowego ustalenia jego wynagrodzenia i innych świadczeń związanych z pracą. Pracodawca udostępnia tę ewidencję pracownikowi, na jego żądanie". W wyniku kontroli ustalono nie prowadzenie ewidencji czasu pracy pracowników".
5) naruszenie zapisów § 14 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Centrum [...] w B., stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia Nr 4/2020 Dyrektora Centrum [...] w B. z dnia 20 kwietnia 2020 r., cyt. "Każdy Pracownik otrzymuje zakres obowiązków, za wykonanie których jest odpowiedzialny przed Dyrektorem", tj. wykonywanie przez pracowników czynności nie wskazanych w ich zakresach czynności, tj. przygotowywanie i wydawanie posiłków podczas imprez organizowanych w Centrum [...],
6) zgodnie z § 15 Regulaminu pracy pracowników Centrum [...] w B., stanowiącego załącznik do zarządzeniem Nr 1/2020 Dyrektora Centrum [...] w B. z dnia 1 kwietnia 2020 r. "Przebywanie w pomieszczeniach służbowych poza godzinami pracy może mieć miejsce tylko w uzasadnionych przypadkach, po uzyskaniu zgody Dyrektora.".
Zgodnie z § 19 ust. 4 Regulaminu pracy pracowników Centrum [...] w B., stanowiącego załącznik do zarządzeniem Nr 1/2020 Dyrektora [...] w B. z dnia 1 kwietnia 2020 r. - godziny rozpoczęcia i kończenia pracy od poniedziałku do piątku to od 8°° do 16°°.
Zgodnie z § 22 ust. 3 Regulaminu pracy pracowników Centrum [...] w B., stanowiącego załącznik do zarządzeniem Nr 1/2020 Dyrektora Centrum [...] w B. z dnia 1 kwietnia 2020 r. - praca w niedziele i święta jest dozwolona na polecenie Dyrektora. Pracownicy świadczą pracę poza ww. godzinami oraz w niedziele i święta bez pisemnego polecenia Dyrektora oraz brak na piśmie odbierania ww. pracy - brak prowadzenia ewidencji czasu pracy.
7) za wiedzą i zgodą Dyrektora pracownik G. S. poświadczył swoją obecność w pracy w dniach, w których faktycznie nie pracował,
8) miało miejsce zdarzenie przesłuchiwania pracowników Centrum: D. W. i A. K. Centrum w godzinach pracy przez osobę przedstawiającą się jako prywatny detektyw, działający na zlecenie Dyrektor. Przesłuchania przeprowadzone zostały na okoliczność anonimowego utworu dotyczącego osoby Dyrektor.
Niezależnie od powyższego pracownicy Centrum [...] wskazali na następujące zachowania Dyrektora:
1) używanie obraźliwych słów wobec pracowników cyt. "matoł", "patologia",
2) kwestionowanie kompetencji pracowników wobec osób trzecich cyt. "do niczego się nie nadają",
3) kontakt z pracownikami odbywa się drogą e-mail, pomimo ich obecności w Jednostce,
4) przypisywanie określonych zamiarów i zachowań pracownikom cyt. "pochowaj zabawki bo A. ma dużo wnuków to może zabrać", "podjeżdżasz z tyłu samochodem, żeby coś ukraść", "podsłuchujecie mnie",
5) zakłócanie czasu wolnego od pracy poprzez wysyłanie do pracowników wiadomości tekstowych (sms) typu cyt. "źle doręczyłaś zaproszenie księdzu".
W myśl art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.
Z uwagi na opisane wyżej przyczyny, tj.
1) naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem,
2) ciężkie naruszenie przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych, Zarząd Powiatu [...] w D. postanowił odwołać skarżącą z zajmowanego stanowiska i rozwiązać stosunek pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.
Niniejsza uchwała została podjęta po wysłuchaniu skarżącej na okoliczność przedstawionych powyżej naruszeń prawa.
Zarząd Powiatu D. uzyskał opinię Stowarzyszenia [...] P. (pismo z dnia 17 maja 2024 r.) w przedmiocie odwołania skarżącej.
Na powyższa uchwałę skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:
- art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie konsultacji ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Centrum [...] w B., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały z przekroczeniem prawa;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia bez przeprowadzonego pełnego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w sposób dowolny,
- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu dowodowym i możliwości przygotowana się do złożenia wyjaśnień oraz wypowiedzenia co do stawianych jej zarzutów i zebranych dowodów i złożenia wniosków dowodowych.
Na okoliczność wykazania, że organ wbrew treści art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zasięgnął opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Centrum, a jedynie jednego wybranego z nich oraz że Starosta Powiatu wiedział, iż działają także inne stowarzyszenia na terenie powiatu ponieważ uczestniczył w uroczystości przyznania im środków finansowych skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu z:
1. wydruku ze strony Powiatu D. z informacją o przyznaniu organizacjom pozarządowym z powiatu [...] dofinansowania na działalność kulturalną.
2. odpisu KRS Stowarzyszenia Z. [...]
3. odpisu KRS Stowarzyszenie "W."
4. odpisu KRS Stowarzyszenia P.
5. odpis KRS Stowarzyszenie Samorządów Powiatu D.
6. odpis KRS Stowarzyszenia Uniwersytetu Trzeciego Wieku przy D. Domu
Kultury
7. odpis KRS Stowarzyszenia P.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przedstawione przez pracowników informacje powinny być rozpoznane zgodnie z przepisami prawa jako skargi w trybie postępowania administracyjnego uwzględniającego możliwość obrony. Skarżąca nie miała możliwości obrony przed stawianymi jej zarzutami przed podjęciem uchwały o jej odwołaniu. Nie wyznaczono jej 7 dniowego terminu na przedstawienie dowodów i twierdzeń na swoją obronę. Nie umożliwiono jej zapoznania się z treścią zebranych dokumentów obejmujących stawiane jej zarzuty. Skarżąca nie mogła skorzystać z pomocy prawnej. Nie udzielono jej czasu na przygotowanie się i przemyślenie odpowiedzi na stawiane jej zarzuty. W trakcie spotkania nie sporządzono także z jej wypowiedzi żadnej notatki. Jej tłumaczeń nie uwzględniono w sporządzonym uzasadnieniu uchwały. Po wypowiedzi skarżącej podjęto uchwałę o jej odwołaniu. Zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały przed jej podjęciem uzyskano w dniu 17 maja 2024 r. zgodę Stowarzyszenia [...] P. - co oznacza, że decyzja o odwołaniu skarżącej została podjęta przed wysłuchaniem jej w dniu 20 maja 2024 r. Co więcej w treści uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały jest jej uzasadnienie. Uzasadnienie to jest bardzo obszerne, co wskazuje jednoznacznie na to, że zostało ono napisane jeszcze przed podjęciem uchwały oraz przed złożeniem przez skarżącą wyjaśnień. Uzasadnienie to nie odnosi się do treści wyjaśnień złożonych przez skarżącą. Skarżąca nie miała realnej możliwości obrony swoich praw.
Skarżąca wskazała, że uchwała o odwołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Dopuszczalna jest zatem kontrola sądowoadministracyjna tych aktów (postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 363/17). Skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącej, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska dyrektora Centrum [...].
Skarżąca podała, że przesłanki nieważności uchwały organu powiatu zostały określone w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Za takie istotne naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex 25639).
Jak podała skarżąca w niniejszym sprawie do podjęcia uchwały doszło w trybie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z tym przepisem dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora bez konkursu. Poza tym, jak przyjął NSA w wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 278/16, prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prowadzi do wniosku, iż w przypadku odwołania przez organ dyrektora, bez względu na sposób jego powołania, ustawa wymaga każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe, o ile działają na terenie instytucji, oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze.
W niniejszej sprawie Zarząd Powiatu nie zwracał się o podanie listy podmiotów o których mowa w art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W niniejszej sprawie nie zasięgnięto opinii stowarzyszeń zrzeszających twórców takich jak Stowarzyszenie [...] Z. co świadczy o tym, że osoby sprawujące ważne funkcje nie wiedzą o znanych nie tylko w Polsce ale i w Europie pracach Twórców z Z. działających w tej samej gminie co Centrum [...]. W tej samej gminie działa również Stowarzyszenie "W.". Nie zasięgnięto także opinii podmiotów, które inspirują działalność kulturalną takich jak: Stowarzyszenie P., czy Stowarzyszenie Samorządów Powiatu D. Okoliczność ta wynika choćby z tego, że podmiotom tym przyznano fundusze na inspirowanie zadań z dziedziny kultury. Fundusze te odbierał min. Starosta D. Tymczasem ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami, bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy w zakresie obowiązku konsultacji w procedurze odwołania dyrektora instytucji kultury, dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma charakter restrykcyjny. Naruszenie tego obowiązku stwierdzano nie tylko w sytuacjach braku takiej konsultacji w ogóle, ale także w przypadkach, gdy organ takiej konsultacji dokonał, ale pominął przy tym podmioty, których opinii należało zasięgnąć, bądź też gdy jego ustalenia co do kręgu tych podmiotów były niewystarczające (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1904/13, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 565/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 513/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 440/18).
Zaskarżona uchwała została więc wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że skarżąca miała możliwość obrony przed stawianymi zarzutami przed podjęcie uchwały o jej odwołaniu z zajmowanego stanowiska, a podczas wysłuchania na posiedzeniu Zarządu Powiatu D. w dniu 20 maja 2024 r. potwierdziła zaistnienie niektórych naruszeń. Były one wystarczające do odwołania jej z zajmowanego stanowiska. Nadto wbrew ocenie skarżącej zarząd Powiatu D. dopełnił obowiązku zasięgnięcia opinii, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Błędna jest bowiem wykładnia tego przepisu, zaprezentowana w uzasadnieniu skargi, zgodnie z którą podmiotami opiniującymi winny być również stowarzyszenia, które jedynie inspirują działalność kulturalną. Przywołany przepis wyraźnie stanowi, że chodzi tutaj o stowarzyszenia twórcze i tyko te właściwe ze względu na rodzaj działalności. Z uwagi na jego jednoznaczne brzmienie brak jest podstaw do sięgania do wykładni pozajęzykowej. Jakkolwiek art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie określa tego wprost to należy przyjąć, iż opinia dotyczy osoby odwoływanego dyrektora nie zaś oceny zasadności jego odwołania. Oczywistym jest że opinię dotyczącą osoby dyrektora instytucji kultury może sformułować wyłącznie stowarzyszenie twórcze, które współpracowało z daną instytucją. W konsekwencji wymóg uzyskania opinii dotyczył będzie nie wszystkich stowarzyszeń twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności, lecz jedynie tych, które współpracowały z instytucją kultury. Prawidłowość zaprezentowanej powyżej wykładni znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2022 r, sygn. akt III SA/Kr 379/22.
Zarząd Powiatu D. ustalił, że jedynym stowarzyszeniem twórczym z terenu powiatu [...], współpracującym z Centrum [...] w B. jest Stowarzyszenie [...] P., stąd też zapytanie o opinię skierowano wyłącznie do tego stowarzyszenia. Ustalono również, że w Centrum [...] w B. nie działają żadne związki zawodowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest akt Zarządu Powiatu [...] w D. z dnia 20 maja 2024 r., o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora Centrum [...] w B. ze skutkiem natychmiastowym z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem i rozwiązaniu z nią stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika.
W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu przed rozpoznaniem skargi, jest stwierdzenie dopuszczalności drogi postępowania przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach.
W kontekście powyższego wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza zaś przede wszystkim ww. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również należy, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 P.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 P.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.
Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Rozważając w przedmiotowej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowany nią akt należało uwzględnić okoliczność, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest stricte prywatnoprawny. Obsada bowiem, stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie wskazać należy, że akt ten wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że dyrektor może kwestionować sam akt odwołania, powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora i powołania go na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy.
Uwzględniając powyższe brak zatem powodów, dla których można byłoby przyjąć, że kontrolowany akt jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno bowiem akt stwierdzający wygaśnięcie stosunku pracy z powołania i odwołanie z funkcji dyrektora gminnej instytucji kultury - ma charakter publicznoprawny, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, podejmowany jest na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem ich zgodności z prawem.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15; z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 459/17). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (por. wyroki z 4 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2251/11 i 2250/11), należy stanowisko to uznać za wiodące w orzecznictwie przyjmując, że ostatecznie ugruntowane zostało stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy.
Pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektorów samorządowych jednostek kultury przemawia nadto utrwalona i niebudząca aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę 7 sędziów NSA dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1814/09), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 428/09).
Reasumując kontrola zaskarżonego aktu należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem badania Sądu nie są bowiem roszczenia pracownicze skarżącej będącej Dyrektorem Centrum [...] w B., do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania ze stanowiska dyrektora, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 548/03; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1342/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 655/15, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16).
Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością takiego aktu zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (vide: wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 - Lex nr 2036630, 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16 - Lex nr 2168693).
Skarżąca została powołana na stanowisko dyrektora z dniem 8 stycznia 2018 r. na czas określony do 7 stycznia 2025 r.
Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, zwanej dalej ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia. Przepis ten wskazuje, że odwołanie może nastąpić:
1) na własną prośbę;
2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;
3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;
5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.
Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/16).
Patrząc przez ten pryzmat na spełnienie wymogów należytego uzasadnienia podstaw wydania kontrolowanego aktu stwierdzić należy, że istotnie w jego uzasadnieniu wskazano naruszenia przepisów przez skarżącą, jako dyrektora, które powinny prowadzić do odwołania jej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, zdaniem organu.
Kwestii z tym związanych Sąd nie oceniał w rozpoznawanej sprawie, albowiem w ocenie składu orzekającego Sądu organ naruszył prawo w zakresie trybu odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora wynikającego z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu. Odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora nie zostało bowiem poprzedzone zasięgnięciem opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Sąd nie miał zatem obowiązku odnoszenia się do tych kwestii i pozostałych zarzutów skargi z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Już samo naruszenie procedury uchwalania powodowało nieważność uchwały, zatem dalsza wykładnia i zastosowanie prawa materialnego winna być uzależniona od wcześniejszego prawidłowego zastosowania procedury związanej z odwołaniem skarżącej z funkcji dyrektora.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym na tle art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ugruntował się pogląd, podzielany przez Sąd, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni ww. przepisu poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (vide: wyroki z dnia: 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12 - Lex nr 1251786, 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11, 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10 - Lex nr 597716).
Podkreśla się, że obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Zatem przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w instytucji oraz generalnie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Przy czym podkreślić należy, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", należy rozumieć szeroko, jako obejmujące swoim zakresem wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą.
O ile nie budzi wątpliwości ustalenie braku związków zawodowych w przedmiotowej instytucji, to zastrzeżenia budzi kwestia ustaleń dotyczących stowarzyszeń.
Podkreślić również należy, że przedmiotowa placówka jest jednostką odrębną, zatem wiedza organizatora w przedmiocie stowarzyszeń współpracujących z tą instytucją zawsze będzie bardziej precyzyjna. Należy zauważyć, że nic nie stało na przeszkodzie, aby organ zwrócił się do kontrolowanej placówki o wskazanie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury, a następnie wystąpił do nich o uzyskanie określonej prawem opinii.
W ocenie Sądu analiza przedłożonych akt oraz argumentacji i skarżącej i organu zawartej w pismach procesowych oraz podniesionej na rozprawie, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia jakie stowarzyszenia twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez przedmiotową placówkę działają na terenie powiatu. Skarżąca w skardze wskazała, że: "...nie zasięgnięto opinii stowarzyszeń zrzeszających twórców takich jak: Stowarzyszenie [...] Z. co świadczy o tym, że osoby sprawujące ważne funkcje nie wiedzą o znanych nie tylko w Polsce ale i w Europie pracach Twórców z Z. działających w tej samej gminie co Centrum [...]. W tej samej gminie działa również Stowarzyszenie "W.". Nie zasięgnięto także opinii podmiotów, które inspirują działalność kulturalną takich jak: Stowarzyszenie P., czy Stowarzyszenie Samorządów Powiatu D. Okoliczność ta wynika choćby z tego, że podmiotom tym przyznano fundusze na inspirowanie zadań z dziedziny kultury. Fundusze te odbierał min. Starosta D."
Zamiast tego za wystarczające organ uznał zwrócenie się do wybranego stowarzyszenia. Zarząd Powiatu D., jak podkreślono, ustalił bowiem, że jedynym stowarzyszeniem twórczym z terenu powiatu [...], współpracującym z placówką, jest Stowarzyszenie [...] P., do którego zwrócono się o opinię.
Ani akta przedłożone Sądowi, ani wyjaśnienia pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę i na rozprawie w tym zakresie, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że rzeczywiście organ wypełnił spoczywające na nim zobowiązanie w tym zakresie i tylko wskazane stowarzyszenie spełniało wymogi wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zwłaszcza w kontekście argumentacji skarżącej, popartej dokumentami, z których wynika, iż co najmniej jeszcze jedno ze stowarzyszeń – Stowarzyszenie Z. – spełniało wymogi art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wynika to wprost z celu działania tej organizacji, opisanego w dołączonym do skargi odpisie z KRS tego stowarzyszenia. O tym, że organ nie wypełnił ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku potwierdzają nawet same słowa pełnomocnika organu, wypowiedziane na rozprawie, iż: "z uwagi na fakt, że powiat jest niewielki organ nie musiał ustalać stowarzyszeń." Świadczy to o przyjętym a priori założeniu, że ten obowiązek nie spoczywa na organie (vide: protokół z rozprawy).
Już choćby z tego powodu działanie organu spowodowało faktyczne ograniczenie obowiązków organizatora zamierzającego odwołać dyrektora instytucji kultury wyraźnie przewidzianych w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i jemu przypisanych. Obrazuje to również pozorność podejmowanych przez organ działań w celu spełnienia obowiązku konsultacyjnego.
Obowiązkiem organu, jako organizatora kultury, jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy, powiatu. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 724/19, LEX nr 3333546).
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (taki pogląd zaprezentował między innymi NSA w wyroku: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 314/13, publ. LEX nr 1436229).
Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie,
że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Wprawdzie opinie stowarzyszeń twórczych nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), ale nie oznacza to, że proces konsultacji można całkowicie zbagatelizować. Proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny, zapytania o opinie powinny być skierowane wprawdzie nie do wszystkich stowarzyszeń twórczych działających na danym terenie, ale do powiązanych z tą instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane przypadkowo, czy też losowo, bez jednoczesnego wskazania kryteriów ich wyboru.
Sąd w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedziany w wyroku z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1904/13; LEX nr 1610687, wraz z przywołanym tam stanowiskiem NSA, zawartym z kolei w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że obowiązek zasięgnięcia opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i twórczych funkcjonujących na terenie działania tej instytucji kultury, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też winny współpracować z daną instytucją kultury oraz, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Także w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestia jakie stowarzyszenia powinny wyrazić opinię w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury została potraktowana przez ustawodawcę bardzo szeroko i trudno te kwestie ograniczać, a tym bardziej stawiać jakieś generalne zasady odnośnie liczby i rodzaju stowarzyszeń, które mają wyrazić swoją opinię; kwestie te należy rozwiązywać indywidualnie w każdej sprawie ze zwróceniem szczególnej uwagi na zmianę przepisu art. 15 ust. 1 jaka została wprowadzona przez ustawodawcę z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230), a mianowicie dodanie na końcu zdania 1-go następującej treści: "właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 440/18; LEX nr 2557593.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ zignorował wymagania dotyczące procesu konsultacyjnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie podając kryteriów wyboru stowarzyszeń, które nie mogą być wybrane przypadkowo, losowo, czym naruszył ten przepis w istotnym stopniu. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.
Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, że zaskarżone zarządzenie istotnie narusza prawo w postaci art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), , jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), jak w punkcie II sentencji wyroku, a koszty te obejmowały wpis od skargi w wysokości 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, łącznie 797 zł.