IV SA/WR 706/23

IV SA/Wr 706/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska
Gabriel Węgrzyn
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2178/24 - Wyrok NSA z 2025-11-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 24 ust. 2, ust. 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 sierpnia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/373/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Chojnowa z dnia 7 lipca 2023r. nr ŚR. 4380.205.2023 ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz skarżącego L. K. kwotę 480 ( słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 marca 2021 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chojnowie (dalej: MOPS) L. K. (dalej : strona, skarżący) zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – jego matką M. K. ur. [...] r. (dalej: matka strony , skarżącego) .
Decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r., nr ŚR-433-000002/21 działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Chojnowa, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chojnowie (dalej: organ pierwszej instancji) odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku złożonego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 17 września 2021 r., nr SKO/RŚ-423/239/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona.
Decyzją z dnia 25 listopada 2021 r., nr ŚR-433-000002/21/2 organ pierwszej instancji ponownie odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została przez SKO utrzymana w mocy decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., nr SKO/RŚ-423/526/2021. Organy obu instancji stwierdziły brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę a sprawowaniem opieki nad matką, warunkującego przyznanie świadczenia. Strona nie zaskarżyła decyzji ostatecznej .
W dniu 24 lutego 2022 r. do MOPS wpłynął kolejny wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad matką opieką.
Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., nr ŚR-433-000019/22 organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia z tym uzasadnieniem ,że brak związku rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.
Kolegium decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr SKO/RŚ-423/215/2022 uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło w całości postępowanie pierwszo-instancyjne, z tym uzasadnieniem , że pomiędzy sprawami nr SKO/RŚ-423/526/2021, a ŚR-433-000019/22 zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa oraz zostały one rozpoznane w takim samym stanie prawnym i faktycznym. Wobec tego kolejne postępowanie w tej samej sprawie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe.
W dniu 28 czerwca 2023 r. do MOPS wpłynął następny wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę , w którym wskazano, że orzeczeniem z dnia 18 stycznia 2010 r. matka strony została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Strona wywodziła ,że jej matka na co dzień potrzebuje pomocy innej osoby przy ubieraniu się, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, robieniu zakupów, czynnościach higienicznych oraz przygotowywaniu posiłków. W związku z tym strona nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej ani zatrudnienia, albowiem całodobowo zajmuje się matką. Według strony pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad matką zachodzi więc związek przyczynowy.
Postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r., nr ŚR.4380.205.2023 organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a. wniosek strony jest kolejnym w sprawie, która została ostatecznie zakończona i ze względu na jej tożsamość należało odmówić wszczęcia postępowania. We wszystkich bowiem postępowaniach występują te same podmioty, tj. strona) i jego matka (osoba wymagająca opieki) oraz identyczna jest treść żądania, tj. ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz matki strony . Ponadto przesłanką odmowy przyznania świadczenia w każdym przypadku było niespełnienie się warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm., dalej u.ś.r.) oraz brak wystąpienia przesłanki związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki.
Dodatkowo organ pierwszej instancji ustalił, że matka strony nadal legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 18 stycznia 2010 r. nr 541787), które było przedmiotem oceny w poprzednich postępowaniach. Także zakres sprawowanej opieki nad matką i stopień jej samodzielności nie uległ zmianie w porównaniu z poprzednimi postępowaniami.
W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem pomiędzy bieżącą sprawą, a sprawą zakończoną w 2022 r. nie zachodzi tożsamość podstawy faktycznej i treści żądania. Przede wszystkim nowy wniosek dotyczy innego okresu, a ponadto z uwagi na upływ czasu pewne schorzenia, na które cierpi matka, uległy pogłębieniu.
Kolegium postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2023 r., nr SKO/RŚ-423/373/2023, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 7 lipca 2023 r., podzielając stanowisko organu I instancji , że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. W motywach postanowienia organ II instancji stwierdził, że warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1) występują te same podmioty w sprawie, 2) dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3) tego samego stanu prawnego, 4) w niezmienionym stanie faktycznym. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
W ocenie SKO w sprawie nie zaszły okoliczności, które zmieniłyby stan faktyczny sprawy. Wniosek z dnia 28 czerwca 2023 r. jest bowiem podmiotowo i przedmiotowo tożsamy z wnioskiem strony złożonym w dniu 11 marca 2021 r., zakończonym decyzją ostateczną SKO z dnia 27 stycznia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 listopada 2021 r. Wnioskodawcą w obu sprawach była strona , która żądała przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad tą samą osobą niepełnosprawną, tj. matką strony. Nie ustała również przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Także stan faktyczny w porównaniu z poprzednim postępowaniem nie uległ zmianie. Strona nadal przygotowuje i podaje matce wszystkie posiłki, przygotowuje ubrania i zmienia bieliznę osobistą oraz ubiera matkę, robi zakupy, realizuje recepty oraz umawia wizyty lekarskie, ponadto pomaga przy czynnościach higienicznych, (tj. kąpieli, zmianie pampersów, podmywaniu, obcinaniu paznokci, smarowaniu ciała kremami). Również stopień samodzielności matki nie uległ zmianie. Nie zaszły więc tego rodzaju okoliczności (np. znaczne pogorszenie stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, czy też istotna zmiana zakresu sprawowanej opieki), które pozwoliłyby na ponowne rozpoznanie sprawy. Także stan prawny na dzień orzekania w sprawie z nowego wniosku strony nie zmienił się, bowiem art. 17 u.ś.r. nadal obowiązuje i zawiera te same przesłanki pozytywne oraz negatywne przyznania świadczenia.
Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na to , że co do zasady, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym ostatnim przypadku, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Skoro w sprawie, orzeczeniem z dnia 22 czerwca 2007 r. matka strony została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas nieokreślony, to również świadczenie pielęgnacyjne podlega ustaleniu na taki okres. W konsekwencji, odmowa przyznania prawa do tego świadczenia obejmuje cały wnioskowany okres. W odniesieniu do pierwszego z wniosków strony, odmowa dotyczy okresu od marca 2021 r. do czasu bliżej nieokreślonego. Oznacza to więc, że odmowa utrzymana decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., obejmuje także okres od czerwca 2023 r., którego dotyczył kolejny wniosek.
Kolegium wskazało dodatkowo, że strona nie skorzystała z prawa do odwołania się od decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r., pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości jej zaskarżenia, lecz zamiast tego złożyła kolejne wnioski o przyznanie świadczenia (z dnia: 24 lutego 2022 r. oraz 22 czerwca 2023 r.). W rezultacie ostateczna decyzja o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego uzyskała przymiot prawomocności (art. 16 § 3 k.p.a.), co czyni rozpoznanie kolejnego wniosku w tym samym przedmiocie niemożliwym.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący , wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:
- art.: 7, 8 § 1, 77, 78 § 1, 80, 107 § 3 i 108 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego oraz nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji;
- art.: 16, 61a § 1, 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie wystąpił stan res iudicata, bowiem zachodzi tożsamość sprawy, która wcześniejszą decyzją organu drugiej instancji została już ostatecznie rozstrzygnięta, a nie doszło do żadnej zmiany sytuacji faktycznej i prawnej strony, podczas gdy wcześniejsza decyzja organu drugiej instancji dotyczy innego okresu, a upływ czasu i pogłębienie schorzeń, na które cierpi osoba wymagająca opieki, przyczyniły się do zmiany okoliczności faktycznych sprawy;
- art. 10 § 1 i 2 w zw. z art 12 § 1 k.p.a., poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach.
W motywach skargi podniesiono, że w sprawie nie wystąpiła powaga rzeczy osądzonej, bowiem wobec zakończonej uprzednio sprawy nie zachodzi tożsamość podstawy faktycznej i treści żądania. Zmienione są bowiem okoliczności faktyczne oraz jest inna treść żądania. Obecnie złożony wniosek dotyczy okresu od czerwca 2023 r., co nie było przedmiotem poprzednio rozstrzygniętej sprawy. Poprzednio złożone przez stronę wnioski datowane były na dzień 12 marca 2021 r. oraz 16 sierpnia 2022 r. Nie sposób też uznać, że w ciągu roku, w odniesieniu do osoby cierpiącej na szereg schorzeń, nie uległy zmianie okoliczności faktyczne. Ponadto wskazano, że organ odwoławczy przedwcześnie rozważył, czy w sprawie z wniosku z dnia 22 czerwca 2023 r. występuje tożsamość, podczas gdy powinien zbadać, czy w sprawie rzeczywiście ma miejsce tożsamość, w szczególności, czy zmianie nie uległy elementy pierwotnie decydujące o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując jednocześnie stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazało, że wniosek z dnia 28 czerwca 2023 r. został złożony w niezmienionym stanie faktycznym, licząc od dnia wydania ostatecznej decyzji w sprawie (tj. od dnia 27 stycznia 2022 r.). Ponadto nie zaszły takiego rodzaju okoliczności, które pozwoliłyby na ponowne rozpoznanie sprawy, (tj. nie uległ zmianie stopień samodzielności matki, nie wystąpiło pogorszenie jej stanu zdrowia, nie zmienił się też zakres sprawowanej opieki). Oceny tej nie zmienia w szczególności złożona do akt sprawy karta informacyjna leczenia szpitalnego zapalenia płuc u matki z dnia 9 maja 2023 r. Według Kolegium , w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym i w jego przypadku nie dochodzi do wszczęcia postępowania merytorycznego oraz wydania decyzji. Jednocześnie podkreślono, że na akta kontrolowanej sprawy składają się wyłącznie dokumenty przedłożone przez stronę, co oznacza, że miała ona pełną wiedzę o stanie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022, poz. 2492). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024, poz. 9345 dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
Dokonując zatem pod takim kątem kontroli zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji Sąd stwierdził, że naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem osądu jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) dalej : k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Jak wynika z treści cytowanego wyżej przepisu art. 61a § 1 k.p.a. określa on dwie samodzielne i niezależne przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym ta przesłanka nie została w żaden sposób dookreślona. Należy jednak przez nią rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, okoliczność taka będzie miała miejsce wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11 oraz w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Wobec tego uznać należy, że dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, stanowiąca uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/ Gd 1009/12, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie, podstawę odmowy wszczęcia postępowania organy obu instancji oparły na drugiej z wymienionych wyżej przesłanek, a mianowicie na "innych uzasadnionych przyczynach z powodu których postępowanie nie może być wszczęte". Zgodzić należy się z organami obu instancji ,że prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygniecie, niewątpliwie prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Wymaga jednak zaakcentowania ,że o naruszeniu zakazu res iudicata decyduje istnienie tożsamości obu spraw. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy ( por. wyroki NSA : z dnia 8 lutego 2023r. sygn. I OSK 1783/22 LEX nr 3517321 i z dnia 19 lipca 2023r. sygn. I OSK 1173/22 LEX nr 3607573 ; wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2022r. sygn. II SA /Lu 491/22 LEX nr 3512888 : M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969 – 970)
W konsekwencji stwierdzić należy ,że warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022r. sygn. akt IISA/Łd 39/22 LEX nr 3365508 ; zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r., str. 637).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie , nie zaaprobował stanowiska organów obu instancji w zakresie przedwcześnie przyjętego ustalenia co do tożsamości sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 22 czerwca 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką skarżącego ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 25 listopada 2021 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na matkę skarżącego . Powołaną powyżej decyzję z dnia 25 listopada 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. Powyższa decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna, gdyż nie została ona zaskarżona w trybie kontroli sądowo-administracyjnej.
Wprawdzie w analizowanej sprawie skarżący zwrócił się o przyznanie tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, lecz - co ma kluczowe znaczenie w sprawie - na inny okres świadczeniowy. Co prawda , skarżący swoje uprawnienie do uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wywodzi z takiej samej okoliczności faktycznej, co w pierwszym wniosku z dnia 12 marca 2021 r. (sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką), jednakże w ocenie Sądu o pełnej tożsamości przedmiotowej obu tych spraw nie może być mowy. Organy orzekające w sprawie nie uwzględniły bowiem okoliczności, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter okresowy, w związku z czym nie można stwierdzić tożsamości przedmiotowej sprawy ze sprawą już zakończoną, skoro obecny wniosek dotyczy innego okresu świadczeniowego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 947/17; w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 951/19 oraz z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 79/22, CBOSA) .
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako już ugruntowany prezentowany jest pogląd o braku całkowitej tożsamości przedmiotu sprawy w przypadku występowania z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmuje się, że przedmiot tych spraw w istocie różni się bowiem ze względu na odmienne okresy świadczeniowe, które zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. w odniesieniu właśnie do świadczeń pielęgnacyjnych, każdorazowo wyznacza data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 8 lutego 2023r. sygn. I OSK 1783/22 LEX nr 3517321 , z dnia 19 lipca 2023r. sygn. I OSK 1173/22 LEX nr 3607573 ; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 5 lutego 2024r. sygn. III SA/Kr 1639/23 LEX nr 3686454 ; w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Po 951/19 i z dnia 2 marca 2022 r sygn. IV SA/Po 79/22 LEX nr 3321050; w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022r. sygn. II SA/Łd 39/22 LEX nr 3365508 ; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 947/17 i z dnia 15 listopada 2022r. sygn. II SA/Lu 491/22 LEX nr 3512888). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni opowiada się za powyższym poglądem prawnym.
W tym miejscu wymaga przypomnienia , że jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym podstawowe znaczenie powinna mieć zasada związania organu administracji treścią podania złożonego przez stronę (zgłoszonym żądaniem). Jest ona wywodzona z art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli postępowanie może toczyć się na wniosek (a nie tylko z urzędu), to treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r. sygn. II OSK 870/19). Prawo oznaczenia zakresu przedmiotowego sprawy, należy zawsze do osoby inicjującej dane postępowanie. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Wa 2747/21).
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Data zgłoszenia żądania we wniosku przekłada się więc na konkretny okres świadczeniowy. Zasadnie też zauważa Kolegium, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Nie można jednak przyznać racji orzekającym w sprawie organom , według których data złożenia wniosku determinująca datę początkową, od której ustala się prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma znaczenia dla ustalenia tożsamości spraw. Przeciwnie, z istoty sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogą podlegać dynamicznym zmianom, co w rezultacie wymaga każdorazowego badania tych okoliczności w związku z wniesionym żądaniem. Zważywszy ,że w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stan faktyczny jest niejednokrotnie skomplikowany i wieloelementowy – obejmuje bowiem ustalenie stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, zakresu czynności opiekuńczych, kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania przez sprawującego opiekę z zatrudnienia. Nie jest zatem, zdaniem Sądu, możliwe stwierdzenie przez organ – wyłącznie w oparciu o treść wniosku, że dotyczy on sprawy tożsamej ze sprawą, która została uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ( zob. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 11 stycznia 2023r. sygn. III SA/Kr 1240/22 LEX nr 3476825 i z dnia 19 grudnia 2023r. sygn. III SA /Kr 1186/23 LEX nr 3650360)
W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie tożsamość podmiotowa obydwu spraw, jednakże – bez uprzedniego wyjaśnienia- brak jest podstaw do przesądzenia, że zachodzi w nich tożsamość podstawy faktycznej. W ocenie Sądu, organ nie mógł jednak ocenić, czy wniosek z dnia 22 czerwca 2023 r. dotyczył sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. (ostateczna decyzja organu odwoławczego) bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, a zatem nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem wszędzie tam, gdzie trzeba przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny przesłanek jego prowadzenia, brak jest podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest bowiem rozszerzająca wykładnia instytucji odmowy wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy w toku postępowania organ ustali, że sprawa (tożsama) została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, powinien wydać decyzję o jego umorzeniu.
W ocenie Sądu , w sprawie , w której organ wydał decyzję odmowną w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu brak spełnienia przesłanek faktycznych do jego przyznania, organ przed zamknięciem stronie drogi do ponownego rozpatrzenia jej wniosku powinien wnikliwie zbadać, czy w sprawie rzeczywiście ma miejsce tożsamość faktyczna sprawy, a w szczególności, czy nie uległy zmianie elementy pierwotnie decydujące o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym ocena spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana na moment złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o jego przyznanie, aczkolwiek w sytuacji, gdy w toku postępowania dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, organ ma obowiązek je również uwzględnić przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie.
Wobec tego - wbrew twierdzeniu Kolegium - data złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku w sprawie spowodowała ,że w przypadku spełnienia przez niego przesłanek ustawowych , ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej ostateczną odmowną decyzją Kolegium z 21 stycznia 2022 r. Odmienność wskazanych okresów nie pozwala przyjąć stanowiska organów obu instancji, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania rozstrzygniętego na skutek wniosku z 12 marca 2021 r. W konsekwencji nie można uznać, że rozpoznanie przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 22 czerwca 2023 r. doprowadziłoby do sytuacji załatwienia sprawy, która została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a co za tym idzie, że wydanie decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku naruszałoby powagę rzeczy osądzonej decyzją organu I instancji z 25 listopada 2021 r. Okoliczność, że wspomniana decyzja funkcjonuje nadal w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna, nie oznaczała, że wystąpiła ustawowa podstawa do odmowy wszczęcia postępowania wywołanego ponownym wnioskiem skarżącego.
Zdaniem Sądu , przepis art. 61a § 1 k.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają zakres sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Zatem data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia jest istotnym elementem mającym wpływ na załatwienie sprawy. Z tego też względu jako zasadny przedstawia się zarzut skargi dotyczący braku pełnej tożsamości przedmiotu sprawy załatwionej decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Powyższą decyzją załatwiono wniosek skarżącego z dnia 12 marca 2021 r. Kolejny wniosek datowany na dzień 22 czerwca 2023 r. wskazuje, że przedmiot obu tych spraw w istocie różni się ze względu na odmienne okresy świadczeniowe.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził ,że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego (art. 61a § 1 k.p.a.). Z tego względu Sąd uchylił je na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wadliwe postanowienie organu I instancji z dnia 7 lipca 2023 r. podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie przepisu art. 135 p.p.s.a. określającego, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (w kwocie 480 zł obejmującej należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie) Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie z art. 200 i art. 205 § 2p.p.s.a.,
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien rozpatrzeć merytorycznie ponowny wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (po uprzednim wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką) i ustalić wszystkie elementy decydujące o tożsamości sprawy – podmiotowe, jak i przedmiotowe , a następnie podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie przewidziane przepisami prawa.