III SA/Kr 1174/25

III SA/Kr 1174/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Burmistrz Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
Art. 18 ust. 1  i ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
Art. 1, art. 13 ust. 3 pkt 1  lit. e
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Marta Kisielowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. A. na uchwałę nr VI/35/2024 Rady Miasta Jordanowa z dnia 23 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z miejsc postojowych na parkingach płatnych niestrzeżonych nie będących drogami publicznymi na terenie Miasta Jordanowa I. stwierdza nieważność Rozdziału 2 pkt 5; Rozdziału 2 pkt 12; Rozdziału 3 pkt 1; Rozdziału 3 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Miasta Jordanowa na rzecz skarżącego K. A. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta Jordanowa (dalej; Rada Miasta), działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) – dalej "u.s.g." podjęła w dniu 23 września 2024 r. uchwałę Nr VI/35/2024 w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z miejsc postojowych na parkingach płatnych niestrzeżonych nie będących drogami publicznymi na terenie Miasta Jordanowa.
Załącznik do tej uchwały stanowił "Regulamin płatnych parkingów niestrzeżonych" (dalej: Regulamin).
Skargę na powyższą uchwałę wniósł K. A.n (skarżący), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.
Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego:
1. art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2a ust, 2 w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. 2025, poz.889) – dalej jako: "u.d.p.", przez sztuczne przekwalifikowanie parkingów zlokalizowanych na działkach nr 5876/1 5875/1, 5874, 5769/2 5878, na Rynku w Jordanowie, z terenów będących drogami publicznymi, na drogi niebędące drogami publicznymi, w celu obejścia ustawowego zwolnienia pojazdów elektrycznych z opłat za korzystanie z parkingów na drogach publicznych (art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. e u.d.p.), podczas gdy drogi zlokalizowane przy tych parkingach spełniają wszystkie ustawowe kryteria drogi publicznej (są ogólnodostępne, pełnią funkcję ciągu komunikacyjnego, ich właścicielem jest Gmina Miasta Jordanowa), stąd powinny zostać zakwalifikowane jako drogi publiczne (drogi gminne), tak jak miało to miejsce w uchwałach Rady Miasta Jordanowa obowiązujących we wcześniejszych latach;
2. art. 18 ust. 1 i ust 2 pkt 15 u.s.g. przez przyjęcie uchwał sprzecznych z obowiązującym prawem, a tym samym przekroczenie zakresu właściwości należącego do Rady Miasta Jordanowa;
3. art. 2 oraz 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez sztuczne przekwalifikowanie drogi publicznej na drogę niebędącą drogą publiczną, bez rzeczywistej zmiany jej charakteru i funkcji, w celu obejścia ustawowych przepisów o zwolnieniu pojazdów elektrycznych z opłat za postój na drogach publicznych, co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa i stanowi nadużycie prawa oraz narusza zasadę zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej, która powinna działać na podstawie i w granicach prawa.
W uzasadnieniu skarżący podał, że 14 kwietnia 2025 r. zaparkował w centrum Jordanowa samochód elektryczny marki [...], nr rej. [...]. Korzystając z przysługującego zwolnienia pojazdów elektrycznych z opłat parkingowych (art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. e u.d.p.), nie uiścił opłaty za postój. Po kilku godzinach na szybie pojazdu znalazł zawiadomienie o nałożeniu opłaty dodatkowej w wysokości 100 zł, z tytułu braku uiszczenie opłaty parkingowej. Jako podstawę prawną nałożenia opłaty wskazano zaskarżoną uchwałę oraz dwie inne uchwały Rady Miasta Jordanowa z dnia 23 września 2024 r., tj. NR VI/33/2024 w sprawie określenia płatnych niestrzeżonych parkingów zlokalizowanych na terenach niebędących drogami publicznymi i Nr VI/34/2024 w sprawie określenia stawek opłat za korzystanie z parkingów płatnych niestrzeżonych.
Skarżący podał, że wymienione uchwały kwalifikowały miejsce, w którym zaparkował jako drogę niebędącą drogą publiczną, w związku z czym organ uznał, że nie ma obowiązku stosowania ustawowego zwolnienia z opłat dla pojazdów elektrycznych, gdyż dotyczy ono wyłącznie dróg publicznych.
Podał też, że w dniu 15 kwietnia 2025 r. złożył reklamację, w której powołał się zarówno na uzasadnienie projektu nowelizacji wprowadzającej zwolnienie od opłat parkingowych dla pojazdów elektrycznych korzystających z ustawowego zwolnienia, jak również wcześniejsze uchwały Rady Miasta Jordanowa (Nr XXV/233/2021), które te same miejsca parkingowe kwalifikowały jako drogi publiczne wchodzące w skład strefy płatnego parkowania. Oznaczało to, że wcześniej na tym samym miejscu parkingowym obowiązywało ustawowe zwolnienie z opłat dla pojazdów elektrycznych; wynikające z art. 13 ust 3 pkt 1 lit. e u.p.d. W odpowiedzi na reklamację organ wyjaśnił, że ustawowe zwolnienie z opłat dla samochodów elektrycznych dotyczyło jedynie stref płatnego parkowania, a nie parkingu płatnego niestrzeżonego utworzonego na mieniu komunalnym, ale poza drogami publicznymi.
Jednakże, zdaniem skarżącego droga przy parkingu w centrum Jordanowa spełniała definicję drogi publicznej z art. 1 u.d.p. Skarżący powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 8 marca 2013 r. I SA/Wa 1731/12; z 25 lutego 2013 r, I SA/Wa 2350/12. Jego zdaniem, przekwalifikowanie tego samego terenu z drogi publicznej na drogę niebędącą publiczną, bez faktycznej zmiany jego charakteru i funkcji, nastąpiło wyłącznie w celu obejścia ustawowego zwolnienia z opłat dla pojazdów elektrycznych, co naruszało nie tylko konkretne przepisy materialne, ale także fundamentalne zasady konstytucyjne: zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności.
W odpowiedzi, Burmistrz Jordanowa wniósł o oddalenie skargi. Organ potwierdził, że skarżący posiada wymagalną należność cywilnoprawną za nieopłacony postój na terenie płatnego parkingu niestrzeżonego. Zaznaczył też, że jednostka samorządu terytorialnego może prowadzić na mieniu komunalnym działalność polegającą na tworzeniu wydzielonych płatnych miejsc parkingowych, które nie są utworzone na drodze publicznej, a zatem nie stanowią strefy płatnego parkowania, a w konsekwencji nie znajduje zastosowania zwolnienie z art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. e u.d.p., na które powołuje się skarżący. Ponadto utworzenie spornych miejsc parkingowych nastąpiło po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Starosty Suskiego oraz z poszanowaniem przepisów prawa w trybie ustawy o drogach publicznych. Organ przyznał, że wolą ustawodawcy była ochrona środowiska i promowanie elektromobilności i pojazdów elektrycznych, przy czym obowiązek zwolnienia od opłat dotyczy wyłącznie dróg publicznych, a teren na którym został zlokalizowany Płatny Parking Niestrzeżony nie jest drogą publiczną. Parking ten jest wyłączony z ogólnej dostępności, gdyż zgodnie z Regulaminem można tam parkować wyłącznie za wniesieniem opłaty, co już stanowi ograniczenie dostępności i możliwości korzystania wyłącznie dla osób, które wniosą opłatę parkingową. Żaden przepis ustawy nie nakładał też obowiązku ogrodzenia terenu. Zdaniem organu, aby parking nie miał charakteru ogólnodostępnego wystarczyło aby stosowna informacja znajdowała się na wjeździe na taki teren, a teren "Płatny Parking Niestrzeżony w Jordanowie" takie oznaczenia posiadał. Zatem skoro zmiana kwalifikacji drogi z publicznej na niepubliczną została dokonana zgodnie z przepisami i za zgodą starosty, należało uznać, że uchwała nie została podjęta w sprzeczności z obowiązującym prawem.
W piśmie procesowym z dnia 5 września 2025 r. skarżący, ustosunkowując się do stanowiska organu podał, że organ mylnie utożsamia "ogólnodostępność" z "bezpłatnością". Parking można uznać za ogólnodostępny, jeśli każdy może z niego korzystać na równych, przejrzystych zasadach, nawet jeśli trzeba za to zapłacić. Opłata parkingowa ma charakter powszechny, transparentny i proporcjonalny, nie stanowi zatem wykluczenia z ogólnej dostępności, lecz jedynie reguluje sposób korzystania. To, że korzystanie z drogi czy parkingu jest odpłatne, nie przekreśla ich statusu jako dróg publicznych. Przykładami są płatne autostrady, które mimo opłat pozostają drogami publicznymi. Również strefy płatnego parkowania w miastach są uznawane za drogi publiczne. Opłata nie eliminuje charakteru publicznego infrastruktury. Co istotne, sam organ w poprzednich latach uznawał ten parking za publiczny, mimo że pobierano za niego opłaty“ (uchwała Nr XXV/233/2021). Opłaty nie stanowiły więc wcześniej dla organu przeszkody, aby uznać ww. drogę za publiczną. Gdyby jednak przyjąć logikę organu za słuszną, doszłoby do absurdalnej sytuacji, w której wszystkie płatne autostrady przestałyby być drogami publicznymi (straciłyby status dróg publicznych z powodu pobierania opłat), centra miast stałyby się obszarami "niepublicznymi", całe strefy płatnego parkowania (jak Śródmieście Warszawy czy Krakowa) przestałyby być drogami publicznymi. Ponadto bez przedstawienia konkretnych dowodów i wyjaśnień dlaczego zdecydowano się na przekwalifikowanie tej samej drogi z publicznej na niepubliczną, takie stwierdzenia organu pozostają czysto deklaratywne i nie mogą stanowić podstawy do obiektywnej oceny legalności działania. Spełnienie formalnych wymogów, takich jak uzyskanie pozytywnych opinii czy podjęcie odpowiednich uchwał, nie wyklucza możliwości nadużycia prawa. Istotne jest to, że przekwalifikowanie nastąpiło w czasie obowiązywania przepisów o zwolnieniach z opłat parkingowych dla pojazdów elektrycznych. Gmina ponosiła wtedy koszty tych zwolnień, a zmiana statusu parkingu z publicznego na niepubliczny pozwoliła wyeliminować obowiązek stosowania zwolnień dla aut elektrycznych.
Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2025 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. przez bezprawne pozbawienie parkingu przy Rynku 1 w Jordanowie, stanowiącego własność Gminy Miasta Jordanowa i zarządzanego przez tę Gminę, dotychczasowej kategorii drogi gminnej i przekwalifikowanie go na drogę wewnętrzną, podczas, gdy jest to droga o istotnym znaczeniu lokalnym, tj.: zlokalizowana w centrum miasta; znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie kluczowych instytucji publicznych; droga wzdłuż parkingów pełni funkcję ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego, umożliwiającego dostęp do tych instytucji; parking przy tej drodze jest ogólnodostępny i umożliwia mieszkańcom i interesantom postój pojazdu w celu skorzystania z usług publicznych i komercyjnych. Skarżący podniósł, że zgodnie z przywołanymi przepisami pozbawienie drogi statusu publicznego jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy droga zostaje wyłączona z użytkowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na potwierdzenie podniesionych okoliczności skarżący powołał się na orzecznictwo NSA (wyroki z: 14 maja 2025 r. II GSK 16/22, 28 grudnia 2021 r. I OSK 3382/19, 16 września 2021 r., II GSK 539/21).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga została uwzględniona, aczkolwiek tylko w części.
Skarżący zaskarżył w całości uchwalę Nr VI/35/2024, przy czym zarzuty dotyczyły głównie, niezgodnego z prawem, określenia na działkach należących do Gminy Miasta Jordanów, parkingów niebędących drogami publicznymi.
Sąd przyjął skargę do rozpoznania, ponieważ skarżący uprawdopodobnił, że z chwilą wejścia w życie zaskarżonej uchwały, utracił ustawowe prawo zwolnienia z opłat za parkowanie należącego do niego samochodu osobowego o napędzie elektrycznym. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. e u.d.p. z opłat w płatnych strefach parkowania (a taki poprzednio miała charakter ulica Rynek w Jordanowie) zwolnione z opłaty były pojazdy elektryczne, o których mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych.
Sąd nie rozpatrywał natomiast w niniejszym postępowaniu zarzutów dotyczących zasadności i zgodności z prawem uchwały w przedmiocie określenia płatnych niestrzeżonych parkingów zlokalizowanych na terenach niebędących drogami publicznymi, ponieważ uchwała ta (Nr VI/33/2024 z dnia 23 września 2024 r.) była przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego (III SA/Kr 1042/25), w którym Sąd wyrokiem z 12 grudnia 2025 r. skargę oddalił (wyrok ten w dniu sporządzania niniejszego uzasadnienia jest nieprawomocny).
Podstawą zaskarżonej uchwały były: art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. Powołane przepisy stanowią, że organy gminy mogą wydawać akty w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 4); akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1). Niewątpliwie więc Regulamin, jako skierowany do wszystkich korzystających z gminnej własności – był aktem prawa miejscowego.
Zasadniczo, rada gminy jest uprawniona do wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej tj. m.in. określania zasad korzystania z gminnej własności. Jednakże nie jest to zakres nieograniczony. Ograniczeniem są bowiem m.in. ustawy, w tym ustawa o gospodarce komunalnej.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Prowadzenie gminnych parkingów na terenie należącym do jednostki samorządu terytorialnego jest rodzajem gospodarki komunalnej (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., I OSK 662/15, a także powołany tamże wyrok WSA we Wrocławiu z 2 czerwca 2011 r., II SA/Wr 245/11). Rację miał więc skarżący, że Burmistrz Miasta Jordanów mylnie utożsamił "ogólnodostępność" z "bezpłatnością".
W tym kontekście, wskazanie przez Radę Miasta w Rozdziale 2 pkt 5 Regulaminu, że: "Istnieje możliwość, w uzasadnionych przypadkach wykupienia u operatora zarządzającego parkingiem płatnym niestrzeżonym – zastrzeżonego miejsca parkingowego «koperty» która jest wyłączona z ogólnodostępnych miejsc parkingowych" w sposób sprzeczny z zasadą zaspokajania potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych ograniczała możliwość korzystania z usług komunalnych. Operatorem zarządzającym parkingiem jest zgodnie z Rozdziałem 4 pkt 6 Regulaminu – Miasto Jordanów. W praktyce więc nie wiadomo, kto będzie podejmował decyzję o możliwości wykupienia "koperty" i w jakich okolicznościach. Oczywistym jest bowiem, że w sprawie nie chodzi o obowiązkowe "koperty" przewidziane przez przepisy szczególne np. §18 i następne przepisów znajdujących się w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), a dotyczące zapewnienia przez zarządzającego parkingiem odpowiedniej ilości zastrzeżonych miejsc dla osób niepełnosprawnych.
Reasumując, wprowadzenie w Regulaminie zasady możliwości zezwalania nieoznaczonemu kręgu odbiorców i w nieoznaczanych sytuacjach, w sposób nie podlegający publicznej kontroli (właściwie nie wiadomo kto i w jaki formalnie sposób miałby o tym decydować) narusza w sposób istotny zasady zarządzania mieniem komunalnym, a wynikające z obowiązku zapewnienia wszystkim członkom wspólnoty samorządowej (mieszkańcom Miasta Jordanów) dostępu do usług komunalnych (tu; usług parkingowych) i dlatego Sąd w tym zakresie stwierdził nieważność Rozdziału 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.
W sposób istotny naruszona została również zasada dostępności do publicznych usług komunalnych poprzez zapis, że "Kartę abonamentową uznaje się za nieważną z chwilą zmiany danych, na podstawie których była wydana". W ocenie Sądu, skoro na karcie abonamentowej należało wpisać dane rejestrowe pojazdu (Rozdział 2 pkt 8 Regulaminu), to zmiana samochodu w okresie wynikającym z wykupionego abonamentu, przy niezmienionych pozostałych danych (dane personalne mieszkańca Jordanowa) nie powinna powodować utraty ważności karty abonamentowej. Podobnie, zmiana nazwiska (np. przy zamążpójściu mieszkanki Jordanowa) nie powinna powodować utraty ważności abonamentu. Zasadniczo bowiem abonament z uwagi na charakter świadczonej usługi parkingowej (opłacona z góry cena za prawo parkowania na miejskim parkingu utworzonym na terenie nie mającym charakteru dróg publicznych) był rodzajem cywilnoprawnego wzajemnego zobowiązania (podlegającemu opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług).
Zapisy Regulaminu anulujące jednostronnie wykupione prawo do parkowania przez mieszkańca Miasta Jordanów (zgodnie z pkt 2 załącznika do uchwały NR VI/34/2024 z dnia 23 września 2024 r. roczny abonament kosztował 1 050 zł) bez szczegółowych rozwiązań dotyczących czy to zwrotu uiszczonej z góry opłaty, czy to jej przerachowania na abonament za nowy (inny) samochód - ani nie miały podstawy prawnej, a w sposób oczywisty sprzeczne były z art. 21 i art. 64 Konstytucji. Oba przepisy chronią prawo własności i prawa majątkowe, przy czym ograniczenie prawa własności (tu: nabyte prawo do parkowania w określonym czasie) muszą wynikać z ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji).
Wprowadzenie w Rozdziale 2 pkt 12 Regulaminu zapisu o "uznaniu za nieważną" karty abonamentowej naruszało w sposób istotny powyższe zasady konstytucyjne ochrony prawa własności.
W sposób istotny zostały również naruszone art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez wprowadzenie w Regulaminie zapisów dotyczących ustalania i obniżania opłaty dodatkowej (Rozdział 3 pkt 1 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały). Powołany wyżej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej literalnie pozwala na określenie tylko cen i opłat za korzystanie z mienia komunalnego (tu: płatnych parkingach niestrzeżonych nie będących drogami publicznymi, a będących własnością Miasta Jordanowa). Rzecz jednak w tym, że Rada Miasta określiła w Rozdziale 3 pkt 1 i pkt 5 sankcyjną opłatę za parkowanie (oraz zasady jej obniżania). Jak jednak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2025 r., II GSK 267/25: "W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi podstawę do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego czyli należności, które są proporcjonalne do wartości czy kosztów ponoszonych przez podmiot w związku ze świadczeniem tych usługi lub udostępnianiem do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie usprawiedliwia natomiast wprowadzenia zawyżonych opłat «dodatkowych» z tytułu korzystania ze świadczeń lub obiektów użyteczności publicznej bez uiszczenia wymaganej z tego tytułu opłaty, które w istocie mają charakter represyjny, stanowią sankcję za naruszenie obowiązku uiszczenia odpowiedniej opłaty. Za kryterium odróżnienia ceny lub opłaty, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. od ceny lub opłaty - sankcji nie znajdującej uzasadnienia na gruncie tego przepisu należałoby przyjmować zatem rozmiar dysproporcji pomiędzy wysokością opłaty za korzystanie z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a wysokością opłaty wymierzanej za korzystanie z tych usług lub obiektów i urządzeń bez uiszczenia wymaganej opłaty. Znacząca dysproporcja pomiędzy opłatami z tych dwóch różnych tytułów pozwala na stwierdzenie, że zawyżona opłata za korzystanie ze usług lub obiektów i urządzeń użyteczności publicznej bez wymaganej opłaty jest w istocie sankcją, represją, mającą na celu przymuszenie do uiszczania wymaganych opłat, nie zaś ekwiwalentem wartości świadczonych usług lub kosztów udostępniania urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Jeżeli zatem opłata parkingowa wynosi 5 zł. za pierwszą godzinę parkowania pojazdu, natomiast opłata za parkowanie z naruszeniem obowiązku uiszczenia tej opłaty «podstawowej» to 100 zł dziennie, niezależnie od rzeczywistego czasu parkowania w danym dniu, to nie budzi wątpliwości stwierdzenie o braku ekwiwalentności pomiędzy tą opłatą a wartością usługi świadczonej przez gminę, z której korzystała osoba, nie opłacając wymaganej opłaty.
Ceny i opłaty ustalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt u.g.k. mają charakter rynkowy, nie są należnościami urzędowymi albo regulowanymi. Na tej podstawie można powiedzieć, że jedynie w opłatach «podstawowych» np. abonamentowej i jednostkowej, pobieranej w parkometrze można dopatrzyć się świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do wartości (kosztów) tych usług, nie zaś w znacząco zwielokrotnionej co do wysokość opłacie «dodatkowej» za parkowanie z naruszeniem obowiązku opłacenia parkowania w parkometrze.
Podsumowując, zdaniem NSA przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie daje podstaw do wprowadzenia opłaty za korzystanie z usługi komunalnej lub obiektu albo urządzenia użyteczności publicznej bez uiszczenia opłaty «podstawowej», przewidzianej z tego tytułu, jeżeli ta opłata nie ma, ze względu na wysokość, cech świadczenia ekwiwalentnego w stosunku do wartości czy kosztów tych usług, pełni więc inną funkcję, jest rodzajem sankcji za niewykonanie określonego obowiązku publicznoprawnego. Takie rozumienie opłat przewidzianych w ustawie o g.k. znajduje potwierdzenie na gruncie językowym. Według słownika języka polskiego opłata to określona kwota pieniężna wypłacana za pewne świadczenia, czynności, usługi, za prawo do czegoś itp." (Słownik języka polskiego, redaktor naukowy prof. dr Mieczysław Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1988, wydanie piąte, s. 529), opłacenie czegoś, zwykle jakiejś usługi (Słownik języka polskiego, redaktor naczelny Mirosław Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, t. 3, s. 370). W tym pojęciu nie mieści się zatem «opłata»- kara pieniężna za nieopłacenie usługi, a nie za samą usługę.
W uzupełnieniu należałoby dodać, że istnieją przepisy prawne, które pozwalają gminie na wprowadzenie opłaty dodatkowej, sankcyjnej, znacząco wyżej od opłaty podstawowej, za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty podstawowej (art. 13f ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, t.j. Dz. U. z 2025, poz. 889). Dotyczą one jedynie parkowania na drogach publicznych. Taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie".
Powyżej przytoczony pogląd orzekający w niniejszej sprawie Sąd akceptuje i uznaje za adekwatny również i w sprawie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Skoro minimalna stawka za parkowanie w Jordanowie wynosiła 2 zł za pierwszą godzinę (załącznik do uchwały NR VI/34/2024 z dnia 23 września 2024 r. – pkt 1 tiret 1) to ustalona w zaskarżonym Regulaminie stawka opłaty dodatkowej 100 zł świadczyła o sankcyjnym charakterze opłaty, do czego Rada Miasta nie posiadała upoważnienia ustawowego.
Reasumując powyższe rozważania, Sąd nie neguje możliwości dokonania przez radę miasta wyboru, w jaki sposób regulować opłaty za parkowanie na terenach należących do miasta. Niemniej jednak każdy wybór (system opłat na drogach publicznych lub opłaty pobierane za parkowanie na drogach wewnętrznych) powoduje odmienne skutki, a to np. możliwość ustalenia opłaty dodatkowej i egzekwowanie tej opłaty w drodze egzekucji administracyjnej (drogi publiczne), opodatkowanie opłat podatkiem od towarów i usług i egzekucja na drodze cywilnoprawnej (opłaty za parkingi na drogach wewnętrznych).
Opisane powyżej naruszenia prawa Sąd uznał za istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności części zaskarżonych przepisów. Sprzeczność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi; wykroczenie przez Radę Miasta poza upoważnienie ustawowe, sprzeczność z wyraźnym przepisem ustawy – są tego typu naruszeniami.
Z tych to przyczyn Sąd uwzględniając skargę w części stwierdził nieważność wymienionych w pkt I wyroku jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.". W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonej opłaty od skargi (pkt III wyroku).