III SA/Kr 1172/24

III SA/Kr 1172/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Jakub Makuch /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1752
Art. 20 ust. 2 lit. b, art. 24 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 maja 2024 r., nr IG-II.7221.43.2024.PS w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 21 maja 2024 r., znak IG-II.7221.43.2024.PS uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Nowotarskiego z 28 lutego 2024 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA w całości i orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2022 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA.
W podstawie prawnej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2024 poz. 572 - dalej: k.p.a.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. 2023 poz. 1752 ze zmianami - dalej: ustawa Pgik).
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 4 listopada 2022 r. zostało zainicjowane wnioskiem M. K. z 4 lipca 2022 r., w którym wniósł o ujawnienie go jako posiadacza samoistnego w miejsce nieżyjącego W. K. M. K. wskazał, że jest użytkownikiem działki nr [...], objętej jednostką rejestrową [...], w której ujawniony był W. K. (s. A.).
Starosta Nowotarski decyzją z dnia 4 listopada 2022 r, znak: GK.6620.1.5864.2022.SA dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., jednostka ewidencyjna S., polegającej na ujawnieniu M. K. s. A. i H. jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania do działki ewid. nr [...] o pow. 0.5542 ha objętej jedn. rej. [...] w miejsce W. K. s. A.
Wnioskiem z 10 marca 2023 r. D. P. zwróciła się do Starosty Nowotarskiego o wpisanie jej jako władającego na zasadach samoistnego posiadania działką ewidencyjną nr [...]. W motywach swojego żądania wskazała m.in. (cyt.) jestem właścicielem działki [...] (również [...]) która bezpośrednio graniczy z przedmiotową działką [...] - grunt ten a stanowiący las zarówno ja jak i mój poprzednik prawny traktowałam jako jedną całość. (...)
W drugiej części wniosku D. P. wniosła o "wznowienie postępowania w sprawie zmiany władającego (wykreślenie W. K.) jako jeden ze spadkobierców o zaistniałej sytuacji dowiedziałam się w dniu 13.02.2023 r. wnioskując w tutejszym urzędzie o wydanie wypisu i wyrysu z tej działki [...]. I nie byłam stroną tego postępowania." Do wniosku skarżąca dołączyła wniosek z 13 lutego 2023 r. o wydanie wypisu z rejestru gruntów bez danych osobowych oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej nr [...]. W treści tego wniosku jako interes prawny skarżąca wskazała: konieczność uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości przed sądem albowiem posiadaczem był poprzednik prawny wnioskodawcy.
Postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA Starosta Nowotarski wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Nowotarskiego z 4 listopada 2022 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniesiony przez D. P. wniosek spełniał wszystkie przesłanki formalne podania o wznowienie postępowania. Z treści podania wynika, iż o wydaniu decyzji D. P. została poinformowana w dniu 13 lutego 2023 r. będąc w Starostwie Powiatowym w Nowym Targu, a więc wniosek o wznowienie postępowania, w ocenie organu, wpłynął w terminie wynikającym z art. 148 k.p.a.
Następnie Starosta Nowotarski przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie aktualnego stanu faktycznego w zakresie podmiotu władającego na zasadach samoistnego posiadania w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], przesłuchując na tę okoliczność świadków: B. C. oraz J. Ł., J. J., A. J. i W. J.
Decyzją z 28 lutego 2024 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA Starosta Nowotarski orzekł o: 1. uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2022 r. w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., jednostka ewidencyjna S., polegającej na ujawnieniu M. K. jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania do działki ewid. nr [...] o pow. 0.5542 ha objętej jedn. rej. [...] w miejsce W. K. s. A. 2. odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., jednostka ewidencyjna S., polegającej na ujawnieniu M. K. jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania do działki ewid. Nr [...] o pow. 0.5542 ha objętej jedn.rej. [...] w miejsce W. K. s. A. 3. aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., jednostka ewidencyjna S., polegającej na ujawnieniu D. P. jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania do działki ewid. nr [...] o pow. 0.5542 ha objętej jedn.rej. [...].
W odwołaniu od ww. decyzji M. K. zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę ww. decyzji oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2022 r. znak GK.6620.1.5864.2022.SA, a tym samym pozostawienie w ewidencji gruntów M. K.
Swoje stanowisko w sprawie zarzutów odwołania złożyła również D. P. (pismo z 13 maja 2024 r. wraz z załącznikami). W uzasadnieniu wskazała na okoliczności faktyczne sprawy, które jej zdaniem zostały przedstawione niezgodnie z prawdą przez M. K. w toku postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2022 r.
Organ II instancji w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji wskazał, że z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, wymaga podkreślenia, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. W ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyróżnia się dwa etapy, to jest etap wstępny, zainicjowany wnioskiem o wznowienie oraz etap właściwy, następujący po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. (...)
W ocenie organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem, dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2022 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przede wszystkim wskazano, iż podstawowymi przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy Pgik. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 tej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych (...). Ustęp drugi tego przepisu wymienia dalej także inne informacje wykazywane w ewidencji gruntów i budynków, w tym m.in. właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (pkt 1a). Natomiast w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, informacje gromadzone w ewidencji obejmują dane osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 1b). Wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1b, jak wskazuje art. 20 ust. 2b ustawy Pgik może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy Pgik aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej (m.in. na podstawie wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych) lub w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy Pgik).
Z uwagi na przedmiot tego postępowania (zmiana podmiotu władającego działką nr [...] po uchyleniu ostatecznej decyzji w zakresie ujawnienia podmiotu władającego) organ II instancji zaznaczył, iż ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego gruntem na zasadzie samoistnego posiadania jest instrumentem o charakterze wyjątkowym i znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy dotycząca gruntu dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela.
Organ ewidencyjny, stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 b ustawy Pgik, w postępowaniu wyjaśniającym jest zobowiązany zatem do zbadania stanu prawnego nieruchomości oraz stanu faktycznego polegającego na jej posiadaniu.
Wyjaśniono także, że pojęcie posiadania samoistnego nie jest zdefiniowane w przepisach materialnych regulujących kwestie ewidencji gruntów i budynków. Z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. 2023 poz. 1610 ze zmianami) wynika, że posiadanie jest określonym rodzajem władztwa nad rzeczą. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Posiadanie samoistne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Dlatego też to właśnie fakt, że jest ono stanem faktycznym, a nie ograniczonym prawem rzeczowym sprawia, że nie podlega ono dziedziczeniu. Z tego powodu ustalenie spadkobierców zmarłego władającego jak też powoływanie się na fakt spadkobrania nie przesądza automatycznie o tym, że to oni faktycznie danym gruntem władają. Możliwe jest co prawda kontynuowanie władania po swoim poprzedniku prawnym, jednak fakt ten powinien zostać każdorazowo zbadany przez organ ewidencyjny prowadzący postępowanie. W przypadku aktualizacji informacji podmiotowych w zakresie władania wszelkie zmiany dotyczące władającego muszą oznaczać zmiany faktycznego stanu władania. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że: Postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie można określić mianem tytułu prawnego pochodzącego od właściciela gruntu dającego prawo żądania zmian w ewidencji gruntów przez wpisanie w charakterze władającego (...) postanowienia te są bowiem wyłącznie dowodem sukcesji praw, nie zaś dowodem zaistnienia stanu faktycznego w postaci objęcia władania działką przez spadkobierców (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1927/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/05).
Wyżej wymienione cechy posiadania samoistnego, jak również postępowanie organu ewidencyjnego zmierzające do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów w tym zakresie, doprowadziły organ odwoławczy do konstatacji, że Starosta Nowotarski nieprawidłowo wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 4 listopada 2022 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA. Na dzień wydania ww. decyzji w ewidencji gruntów i budynków figurowała działka ewidencyjna nr [...] (jednostka rejestrowa [...]), a jako władający na zasadach samoistnego posiadania ujawniony był nieżyjący W. K. (s. A.). Postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 4 listopada 2022 r. zainicjowane zostało przez M. K., który był jego jedyną stroną. Natomiast wniosek D. P. z 10 marca 2023 r., zawierający m.in. żądanie wznowienia postępowania, oparty został o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie organu II instancji, w realiach tej sprawy D. P. nie miała interesu prawnego do występowania w charakterze strony w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 4 listopada 2022 r. ponieważ nie była ujawniona w jednostce rejestrowej [...] jako władający na zasadach samoistnego posiadania (ani w innym charakterze), ani też nie wnioskowała o ujawnienie jej w ewidencji gruntów i budynków, tak jak to uczynił M. K. w pierwotnym postępowaniu.
Wyjaśniono dalej, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania, decyduje interes prawny, który musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa materialnego.
W tym miejscu organ II instancji odniósł się do przepisów prawa materialnego normujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, w oparciu o które można ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu aktualizacyjnym, i co za tym idzie, uprawnienie do jego wszczynania.
W kwestii ustalenia legitymacji procesowej strony kluczowymi przepisami będą zatem wskazane wyżej przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1a i 1b ustawy Pgik oraz § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. 2024 poz. 219 - dalej: rozporządzenie). § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1 rozporządzenia daje podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących: użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych.
Aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków organ dokonuje z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wzajemna relacja powołanych wyżej przepisów wskazuje, iż interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu aktualizacyjnym będą posiadały podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty które wykażą, że w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania (której dane podlegają aktualizacji) przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w przypadku braku księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów, również podmiotom które wykażą, że władają gruntem będącym przedmiotem postępowania, na zasadzie samoistnego posiadania.
Zatem podmiot ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako władający będzie posiadał interes prawny do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego (w tym bycia jego stroną), dotyczącego wszelkich danych nieruchomości znajdującej się w jego samoistnym posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy podmiotem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków jako władający na zasadach samoistnego posiadania była osoba nieżyjąca (W. K.). Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik wprowadza rozróżnienie pomiędzy wnioskiem złożonym przez władającego ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, a wnioskiem podmiotu nieujawnionego w tej ewidencji. Również nieujawniony w ewidencji podmiot władający będzie posiadał interes prawny do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego – tak jak miało to miejsce w przypadku M. K., który wystąpił o aktualizację w zakresie ujawnienia jego osoby jako władającego na zasadach samoistnego posiadania działką ewidencyjną nr [...].
W reasumpcji powyższego, organ II instancji stwierdził zatem, że D. P. nie przysługiwał interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Nowotarskiego z 4 listopada 2022 r., a tym samym wskazana przez nią przesłanka niezawinionego braku udziału w postępowaniu nie potwierdziła się. Biorąc pod uwagę linię orzeczniczą, wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do braku możliwości odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wnioskodawca powołuje się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazano, iż po wydaniu rozstrzygnięcia wskazanego w art. 149 § 1 k.p.a. (postanowienia w sprawie wznowienia postępowania) Starosta Nowotarski powinien był na podstawie art. 154 § 1 pkt 1 k.p.a. wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia. Dlatego też organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt l OSK 2273/22). Orzeczenie organu odwoławczego powoduje ten skutek, że ostateczna decyzja Starosty Nowotarskiego z 4 listopada 2022 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] figurują dane wynikające z tego orzeczenia (tj. jako władający na zasadzie samoistnego posiadania ujawniony jest M. K.).
W odniesieniu do dokonanych w toku wznowionego postępowania ustaleń co do faktycznego stanu posiadania samoistnego działki ewidencyjnej nr [...], MWINGK wskazał, iż sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Dokonane zatem w toku tego postępowania ustalenia oraz przedstawiane przez strony wyjaśnienia w sprawie (w tym te wynikające z pisma D. P. z 13 maja 2024 r.) mogą posłużyć ewentualnie jako materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek D. P. w przedmiocie ujawnienia jej jako podmiotu władającego na zasadach samoistnego posiadania, co niewątpliwie umożliwia przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Pgik. Stroną takiego postępowania będzie podmiot już ujawniony jako władający na zasadach samoistnego posiadania jak również podmiot, który z określonego stanu faktycznego (posiadania samoistnego) wywodzi swój interes prawny do zainicjowania postępowania w przedmiocie aktualizacji podmiotowych danych ewidencyjnych.
W skardze od ww. decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła obrażę art. 7, art. 7a par. 1, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez błędną i nieczytelną interpretację przepisów prawa materialnego oraz nieprawdziwą wykładnię art. 28, art. 145, art. 148 i art. 149 k.p.a., co miało wpływ na sytuację skarżącej i skutkowało pokrzywdzeniem jej praw. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i pozostawienie w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie jej kosztów postępowania.
Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując zawartą w skardze argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Mając na względzie wskazany wyżej zakres kognicji sądów administracyjnych stwierdzić należy, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W kontrolowanej sprawie najistotniejszą kwestią jest, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie wznowieniowym, który należy do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Przesłanki zastosowania tego trybu, oraz rodzaje rozstrzygnięć mogących zapaść w wyniku jego zastosowania określił ustawodawca szczegółowo w przepisach art. 145 - 151 kpa. Wznowienie postępowania jest instytucja procesowa pozwalająca na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą (por. T. Kiełkowski [w:] KPA, Komentarz pod red. naukową H. Knysiak-Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, kom. do art. 145). Prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzja ostateczną, kpa uzależnia od wystąpienia dwóch przesłanek pozytywnych, oraz dwóch przesłanek negatywnych. Przesłanki pozytywne to rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1, art. 145 a § 1 i art. 145b § 1 kpa przyczyn. Przyczyny te są badane we wznowionym postępowaniu, a ich brak skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Jedną z przyczyn, od których zależy możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia przez te stronę lub jej następców prawnych niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić (tak WSA w Krakowie wyrok z dnia 6 lutego 2012 r, II SA/Kr 569/11, LEX nr 1109381).
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została na skutek weryfikacji twierdzeń skarżącej, iż przysługuje jej przymiot strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2022 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA. Postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. organ wznowił postępowanie zakończone w/w decyzją.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. O jego istnieniu decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i istnieje wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją tego podmiotu. Podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/2006, http://orzeczenia.nesa. gov.pl). Przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków mają podmioty, wskazane w art. 20 ust. 2 pkt. 1 lit. a i b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2023, poz. 1752 ze zm.), dalej pgik oraz § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. 2024 poz. 219 -dalej: rozporządzenie), - tj. podmioty, których prawa podlegają ujawnieniu w ewidencji. Niewątpliwie właściciel konkretnej działki ewidencyjnej i władający nią jest stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. l OSK 666/07, niepubl.).
Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2022 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA. była aktualizacja danych dotyczących działki nr [...], polegająca na ujawnieniu M. K. s. A. i H. jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania do ww. działki w miejsce W. K. s. A.
W istocie przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie było ustalenie, czy skarżąca posiadała interes prawny do żądania wznowienia postępowania tj. czy powinna być stroną decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2022 r. znak: GK.6620.1.5864.2022.SA, dotyczącej działki nr [...]. Zaznaczyć wymaga, że skarżąca w piśmie z dnia 10 marca 2023 r. wniosła o wpisanie jej jako samoistnego posiadacza działki nr [...], a także zawnioskowała o wznowienie postępowania w sprawie zmiany władającego (wykreślenie W. K.), czyli postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 4 listopada 2022 r.
Sąd podkreśla, że wniosek o wznowienie postępowania oparto o treść art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. W pierwszym więc rzędzie organ powinien ustalić po wznowieniu postępowania czy w ogóle skarżąca posiada interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Sąd zgadza się bowiem z poglądem cytowanym przez organ odwoławczy, że w przypadku ustalenia braku przymiotu strony postępowania – prawidłowo organ powinien po wznowieniu postępowania, odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r. II OSK 3438/19 Uznanie po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.
W ocenie Sądu, rację miał organ odwoławczy kwestionując co do zasady interes prawny skarżącej wywodzony przez skarżącą (załącznik do wniosku z 10 marca 2023 r., k. 17,18 a.a.) z następstwa prawnego po rzekomym posiadaczu działki nr [...] – W. K. (ww. nie był ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako władający na zasadach samoistnego posiadania do działki nr [...]). Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania wskazała na konieczność uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości przed sądem albowiem posiadaczem był poprzednik prawny wnioskodawcy, tj. W. K. (dowód – k. 18 a.a.).
Organ II instancji prawidłowo zaakcentował, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego gruntem na zasadzie samoistnego posiadania jest instrumentem o charakterze wyjątkowym i znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy dotycząca gruntu dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b pgik w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, informacje gromadzone w ewidencji obejmują dane osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 1b).
Organ ewidencyjny, stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 b pgik, w postępowaniu wyjaśniającym jest zobowiązany zatem do zbadania stanu prawnego nieruchomości oraz stanu faktycznego polegającego na jej posiadaniu. Słusznie zostało zaakcentowane, że posiadanie samoistne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym i nie podlega ono dziedziczeniu. Z tego powodu ustalenie spadkobierców zmarłego władającego jak też powoływanie się na fakt spadkobrania nie przesądza automatycznie o tym, że czy ktoś faktycznie danym gruntem włada.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy doszedł więc do prawidłowej konstatacji, że skarżąca nie miała interesu prawnego do występowania w charakterze strony w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 4 listopada 2022 r., ponieważ nie była ujawniona w jednostce rejestrowej [...] jako władający na zasadach samoistnego posiadania (ani w innym charakterze), ani też nie wnioskowała o ujawnienie jej w ewidencji gruntów i budynków, tak jak to uczynił M. K. Podmiot ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako władający będzie posiadał interes prawny do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego (w tym bycia jego stroną), dotyczącego wszelkich danych nieruchomości znajdującej się w jego samoistnym posiadaniu. W przedmiotowej sprawie podmiotem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków do działki nr [...] jako władający na zasadach samoistnego posiadania była osoba nieżyjąca (W. K.). Natomiast jak wynika z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy pgik – informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władającymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zatem również nieujawniony w ewidencji podmiot władający będzie posiadał interes prawny do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2018 r. sygn. akt l OSK 765/16). Takim podmiotem był M. K., który w pierwotnym postępowaniu wystąpił o aktualizację w zakresie ujawnienia go osoby jako władającego na zasadach samoistnego posiadania działką ewidencyjną nr [...].
Art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b.
Zaskarżone rozstrzygnięcie oraz wskazana podstawa są więc prawidłowe. Stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 kpa (T. Kiełkowski [w:] op. cit., kom. do art. 145). W tej sytuacji zarzuty postawione w skardze nie mogły odnieść skutku w postaci jej uwzględnienia.
Podsumowując, za organ odwoławczym należy powtórzyć, że w odniesieniu do dokonanych w toku wznowionego postępowania ustaleń co do faktycznego stanu posiadania samoistnego działki ewidencyjnej nr [...] należy wskazać, iż sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania.
Za organem odwoławczym można więc powtórzyć, że dokonane w toku tego postępowania ustalenia oraz przedstawiane przez strony wyjaśnienia w sprawie (w tym te wynikające z pisma D. P. z 13 maja 2024 r.) mogą posłużyć ewentualnie jako materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek D. P. z 10 marca 2023 r. w przedmiocie ujawnienia jej jako podmiotu władającego na zasadach samoistnego posiadania, co niewątpliwie umożliwia przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy pgik. Stroną takiego postępowania będzie podmiot już ujawniony jako władający na zasadach samoistnego posiadania jak również podmiot, który z określonego stanu faktycznego (posiadania samoistnego) wywodzi swój interes prawny do zainicjowania postępowania w przedmiocie aktualizacji podmiotowych danych ewidencyjnych.
W sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.