III SA/Kr 1157/24

III SA/Kr 1157/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
Art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 maja 2024 r. nr SKO-NP-4115-17/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zaskarżoną do Sądu decyzją z 28.05.2024 r. (znak: SKO-NP-4115-17/24), po rozpatrzeniu odwołania P. S. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 27.12.2023 r. (znak: znak: DŚR.5231.267.SP.2023) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
1. Wójt Gminy G., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej spowodowaną opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną, A. S. – decyzją z 27.12.2023 r. odmówił skarżącemu przyznania oczekiwanego wsparcia. Motywując to rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad żoną, która choruje na stwardnienie rozsiane, a której stan zdrowia, ulega ciągłemu pogorszeniu. Organ wskazał, że niepełnosprawna porusza się za pomocą balkonika lub kul oraz jedynie w asyście męża i tylko w obrębie domu, a nadto czyni to bardzo powoli. Z uwagi na niepełnosprawność oraz zły stan zdrowia, żona skarżącego wymaga opieki i pomocy innej osoby w codziennym funkcjonowaniu. Wójt wskazał, że niepełnosprawna mieszka z mężem, który w ramach sprawowanej opieki codziennie wykonuje następujące czynności: realizuje wszelkie zabiegi pielęgnacyjne, pomaga w przemieszczaniu się, przygotowuje oraz podaje posiłki, dba o higienę osobistą, robi zakupy, sprząta, zapewnia leki, pomaga w ubieraniu, zawozi na wizyty lekarskie, w miarę możliwości zapewnia kontakt z otoczeniem, załatwia sprawy urzędowe, pomaga w domowej rehabilitacji. Organ I instancji podał, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca w sposób należyty i prawidłowy sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną żoną, która – co zostało ponownie podkreślone - wymaga wsparcia i pomocy drugiej osoby w w/w czynnościach opiekuńczych. Fakt ten potwierdził pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym. Organ wskazał, iż w związku z koniecznością sprawowania opieki skarżący oświadczył, że zaprzestał prowadzenia działalność gospodarczej z dniem 15.11.2023 r. W przedstawionym stanie faktycznym Wójt Gminy uznał, że jednak nie zachodzą określone ustawą o świadczeniach rodzinnych przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność jego żony nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b wskazanej ustawy. Jednocześnie wyjaśnił, że przywołany przepis, w świetle jednoznacznie wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny skutków wyroku z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) pozostaje obowiązującym przepisem prawa, które gminne organy mają obowiązek stosować.
2. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący wskazał na brak jej zgodności ze wskazanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
3. SKO w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zwróciło uwagę na brak konstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wójta przywołując wyżej już podany wyrok T.K. i akcentując, że w tym zakresie objęta odwołaniem decyzja nie była prawidłowa. Dalej wskazało, że w sprawie ustaleniu podlegało to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. W tym aspekcie zwróciło uwagę, iż organ l instancji przeprowadził 13.12.2023 r. wywiad środowiskowy, z którego wynika, że skarżący wraz z żoną (54 lata) prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe. Małżonkowie mają córkę, która od czterech lat z nimi nie mieszka. Żona skarżącego od czerwca 2022 r. do czerwca 2025 r. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z dokumentacji medycznej wynika, że choruje ona na stwardnienie rozsiane, a stan jej zdrowia ulega pogorszeniu. Kolegium Odwoławcze wskazało za organem I instancji, że osoba wymagająca opieki, ze względu na zaburzenie chodu porusza się jedynie w obrębie domu, bardzo powoli za pomocą balkonika lub kul oraz w asyście męża. Ze względu na stan jej zdrowia wymaga wsparcia i pomocy drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu. Pomocy tej i opieki udziela skarżący, który pomaga jej w przemieszczaniu się, utrzymaniu higieny osobistej, przygotowaniu i podaniu posiłki, organizuje wizyty lekarskie, robi zakupy, pranie, załatwia sprawy urzędowe, wykupuje i podaje leki, zapewnia kontakt z otoczeniem oraz pomaga w domowej rehabilitacji. Zakres pomocy ustalonej w wywiadzie środowiskowym jest tożsamy z zakresem czynności przedstawionym w oświadczeniu skarżącego z 13.12.2023 r. Organ odwoławczy przywołał oświadczenie skarżącego z 1.12.2023 r. z którego wynika, że zrezygnował on z prowadzenia działalności gospodarczej oraz zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 16.11.2023 r. na rzecz świadczenia niniejszej opieki nad niepełnosprawną żoną.
Dalej SKO zwróciło uwagę na istotę świadczenia pielęgnacyjnego, która polega na zapewnieniu dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim zakresie, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Wskazało Kolegium Odwoławcze, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W ocenie organu odwoławczego wykazany przez odwołującego zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał go do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też z pracy w gospodarstwie rolnym. Biorąc pod uwagę również to, że istnieje możliwość uzyskania wsparcia w opiece w ramach usług opiekuńczych. Podkreśliło SKO, że czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującego. Opisane wyżej czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Dalej argumentowało Kolegium Odwoławcze, że "wskazany wyżej zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującego nad niepełnosprawną żoną, która (jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego i oświadczeń strony) nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, niekomunikatywną". Niepełnosprawna przemieszcza się w obrębie mieszkania przy pomocy balkonika lub kuli oraz w asyście męża. Z akt sprawy wynika, że niepełnosprawna jest pampersowana z powodu nietrzymania moczu. W ocenie organu odwoławczego sytuacja zdrowotna żony skarżącego póki co nie wymaga ciągłego nadzoru, bowiem jest ona w stanie samodzielnie załatwić swoje potrzeby fizjologicznie, co pozwala przyjąć, iż jest w stanie samodzielnie funkcjonować przez część dnia, czy też przy wsparciu ze strony usług opiekuńczych można zorganizować opiekę tak, aby skarżący nie musiał rezygnować z zatrudnienia. Podsumowując Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie nie występuje związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją skarżącego z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad żoną.
4. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący podał, że żona jest całkowicie uzależniona od jego pomocy. Choruje ona na stwardnienie rozsiane. Występujące u żony objawy tej choroby polegają na: niedowładzie kończyn dolnych i górnych wraz ze wzrostem napięcia mięśniowego; zaburzeniem czucia powierzchniowego, a przede wszystkim osłabienie dotyku, występowaniem bólu i temperatury oraz zmienionym doznaniem czuciowym, np. nadmiernym odczuwaniem gorąca i zimna oraz przeczulicą. Nadto występuje taksja móżdżkowa, która utrudnia płynne wykonywanie ruchów i powoduje drżenie pojawiające się podczas zamierzonego wykonywania czynności, zaburzenia ruchomości gałek ocznych, np. oczopląs, zaburzenie kontroli zwieraczy, a zwłaszcza pęcherza moczowego w postaci częstomoczu, natychmiastowej potrzeby oddania moczu, zawrotami głowy; zaburzeniami równowagi; zaburzeniami poznawczymi, np. zaburzenia uwagi, pamięci i analizy informacji; zaburzenia nastroju, które spowodowały depresję.
Podał, że stan zdrowia żony ulega pogorszeniu od jesieni 2023 r., a zmiany stanu zdrowia były na tyle dotkliwe, iż był on zmuszony podjąć decyzję o zamknięciu prowadzonej działalności gospodarczej oraz rezygnacji z działalności rolniczej. Nie był w stanie pracować, ponieważ żona zaczęła potrzebować nieustannej pomocy, opuszczenie domu na więcej niż kilkanaście minut stało się praktycznie niemożliwe. Obecnie, gdy skarżący potrzebuję wyjść z domu na więcej niż kilkanaście minut zwraca się o pomoc do znajomych i rodziny, aby w tym czasie przyjechali do żony.
Skarżący akcentował, że przygotowuje i podaje posiłki, leki, myje żonę ją oraz jednocześnie dba o to, aby była ona spokojna i bezpieczna. Wskazał, że żona jest pampersowana, a mimo tego kilka razy w ciągu dnia wymaga pomocy w przebraniu. Porusza się ona przy pomocy kul lub balkonika, jednak z uwagi na zaburzenia równowagi oraz zawroty głowy nawet w taki sposób nie jest bezpieczna, gdy porusza się sama. Jedną z przyczyn rezygnacji z pracy był fakt, iż jesienią 2023 r., kilkukrotnie zdarzyło się, iż żona poruszając się przy pomocy balkoniku z uwagi na zawroty głowy, upadała. Gdy żona poruszała się o kulach wypadki zdarzały się jeszcze częściej, ponieważ kule wypadały z uwagi na częściowy paraliż i zdarzało się, że upadała na kule robiąc sobie jeszcze większą krzywdę. Żona mimo pampersowania i wbrew prośbom skarżącego stara się korzystać z toalety, a przez częstotliwość oddawania moczu, co kilkanaście minut podejmuje próbę dotarcia do łazienki. Podał, że nagminne są sytuacje, ilekroć żona próbuje korzystać sama z toalety - opada na nią z dużą siłą - niejednokrotnie z uwagi na intensywne opadanie na toaletę traciła równowagę i uderzała w grzejnik lub spadała na kolana. Żona często nie jest w stanie podnieść się sama z toalety. Nie jest w stanie podnieść się sama po upadkach dlatego leży tak długo, aż skarżący nie podejdzie, gdyż nie jest w stanie podnieść się nawet z pozycji siedzącej.
5. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że akty te naruszają prawo w sposób nakazujący pozbawienie ich mocy wiążącej.
Na wstępie należy podkreślić, że SKO w Nowym Sączu w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2023 r. Przepis ten mówił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest słuszny pogląd, że art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20) z uwagi na całkowitą zależność osoby niepełnosprawnej od opiekuna (WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. sygn. I SA/Wa 1265/11). Pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18.03.2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22).
Analiza zaskarżonych decyzji wskazuje, że żaden z orzekających organów administracji publicznej nie kwestionował stwierdzonego w postępowaniu stanu zdrowia żony skarżącego, jak też zakresu czynności opiekuńczych, której osoba ta potrzebuje. Z ustaleń pracownika socjalnego poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że stan zdrowia - chorującej na stwardnienie rozsiane żony skarżącego - ulega sukcesywnemu pogorszeniu, a choroba ta istotnie rzutuje na codzienne funkcjonowanie tej osoby. Jak ustaliły organy administracji, pomoc skarżącego w opiece nad żoną obejmuje - wielokrotne w ciągu dnia - zmiany pieluchomajtek, z uwagi na nietrzymanie moczu, asekurację w przemieszczaniu się po domu wobec postępującego upośledzenia narządu ruchu (paraliżu), jak również kąpanie, przebieranie, przygotowanie i podanie posiłków, leków oraz współudział w domowej rehabilitacji, a także wszystkie czynności związane z prowadzeniem domu (pranie, sprzątanie, zakupy, itp.). Organ odwoławczy odmownie oceniając żądanie skarżącego obejmujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego sformułował pogląd, że przywołany wyżej zakres opieki koniecznej niepełnosprawnej, nie zmusza skarżącego do rezygnacji z aktywności zawodowej, albowiem wykonywana opieka obejmuje typowe czynności dnia codziennego, a nadto, żona skarżącego nie jest osobą obłożnie chorą, jak też leżącą, czy niekomunikatywną, a nadto potrafi samodzielnie załatwiać potrzeby fizjologiczne, dzięki czemu może też sama funkcjonować przez część dnia.
W ocenie Sądu, stanowisko to, w realiach kontrolowanej sprawy, nie było uprawnione. W szczególności podkreślić należy, że zakres koniecznej opieki potrzebnej osobie niepełnosprawnej każdorazowo zależy od stanu zdrowia tej osoby. SKO stwierdzając, iż żona skarżącego nie jest obłożnie chora, czy leżącą – nie uwzględniło tego, że ustalona w postępowaniu mobilność żony skarżącego, ograniczona jest – co należy podkreślić – wyłącznie do lokalu w którym mieszka, a nadto, przemieszczanie to warunkowane jest jedynie udzielaną przez skarżącego asystą. Jak wynika bowiem z akt, to dzięki wsparciu męża, może niepełnosprawna pokonać drogę do łazienki. Skarżący wyjaśniał również, że brak asekuracji żony podczas przemieszczania, częstokroć kończył się jej upadkiem, którego konsekwencją, poza ogólnym potłuczeniem, była też niemożliwość samodzielnego podniesienia się niepełnosprawnej z podłogi. Jak akcentował skarżący, jego żona wymaga również pomocy w podniesieniu z toalety, gdyż upośledzenie mięśni wyklucza samodzielność niepełnosprawnej także i w tym względzie. Ogólnie dostępna wiedza medyczna odnośnie specyfiki objawów stwardnienia rozsianego, przy jednoczesnym uwzględnieniu treści dokumentacji lekarskiej niepełnosprawnej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (por. np. karta informacyjna leczenia szpitalnego z 24.03.2023 r. – k. 2) nie pozwalała zakwestionować akcentowanych przez skarżącego aktualnych uwarunkowań zdrowotnych jego żony i czyniło całkowicie nietrafnym stanowisko Kolegium Odwoławczego, iż "póki co niepełnosprawna nie wymaga ciągłego nadzoru". Analiza akt sprawy wskazuje zarazem na to, że skarżący z należytą starannością wykonuje wszelkie czynności opiekuńcze przy żonie i czyni to codziennie i regularnie w takim wymiarze, który obejmuje wsparcie w różnych porach, w ciągu całego dnia. Jak już wyżej wskazano, wsparcie to odnosi się do wszelkich elementarnych czynności życiowych (tj. higienicznych, pomocy w korzystaniu z toalety, kąpieli, pomocy przy ubieraniu się, jak też częstej zmiany pampersów) - których niepełnosprawna, z uwagi na dowiedziony w postępowaniu stan zdrowia, nie może sama wykonać. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymienione wyżej czynności są tego rodzaju, że nie sposób ich zaplanować i znaleźć rozwiązania na czas ewentualnego przebywania skarżącego w pracy. Ogół zatem przedstawionych ocen wskazuje na to, iż w sprawie występuje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad żoną, a rezygnacją z prowadzonej działalności gospodarczej. Związek ten ma także wymiar czasowy, skoro z akt wynika, iż zaprzestanie przez skarżącego aktywności zawodowej (15.11.2023 r.) pokrywa się z pogorszeniem stanu zdrowia jego żony (por. np. szpitalna karta informacyjna j.w.). Nie ulegało więc wątpliwości, że nieodzowność sprawowania tej opieki, z uwagi na jej zakres i specyfikę, uniemożliwia skarżącemu kontynuowanie aktywności zawodowej.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oraz okoliczność, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając naruszenie prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935).