III SA/KR 1156/21

III SA/Kr 1156/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Ewa Michna
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1073/22 - Wyrok NSA z 2025-12-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 3  par. 2  pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Ewa Michna SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na akt Zarządu Dróg Miasta z dnia 30 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania abonamentu postojowego oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, tj. na odmowę wydania abonamentu postojowego z dnia 30 czerwca 2021 r. wydaną przez Zarząd Dróg Miasta – Dyrektora ZDM. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego aktu jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego, 2) uznanie przez Sąd na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia skarżącego do abonamentu postojowego typu K dla samochodu osobowego zarejestrowanego pod numerem rejestracyjnym [...] w podstrefie obejmującej miejsce zamieszkania skarżącego, tj. ul. K w K, za opłatą w wysokości 10,00 zł miesięcznie; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu aktowi: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to aktu prawa miejscowego tj. treści pkt 3.2.3.3. i 3.2.3.1. Załącznika nr 2 do Uchwały nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta z dnia 22 listopada 2017 r. poprzez niewłaściwą wykładnię zawartego w nim pojęcia "leasingobiorca", pomijającą (i) jeden z celów Uchwały, jakim jest zapewnienie miejsc parkingowych mieszkańcom K mieszkającym w obszarach objętych strefą płatnego parkowania oraz (ii) naturę spółki partnerskiej wynikającą m.in. z art. 86 § 1, art. 87 § 2, art. 95, art. 22 w zw. z art. 31 w zw. z art. 89 Kodeksu spółek handlowych, konsekwencją czego była odmowa wydania skarżącemu abonamentu postojowego; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 7a § 1 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela, zaniechanie załatwienia sprawy zgodnie z interesem stron postępowania, naruszenie zasady interpretowania wątpliwości co do treści normy na korzyść strony, jak również poprzez sformułowanie pisma w sposób niepozwalający na dokładne zidentyfikowanie organu, zrozumienie stanowiska organu i przyczyn stosowania nieprawidłowej wykładni, b) art. 6. k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, nie stosując odpowiednio norm zawartych w przepisach prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dnia 30 czerwca 2021 r. udał się do Biura Strefy Płatnego Parkowania przy ul. R w K, w celu wykupienia abonamentu typu "K" na okres roku. Abonament ten miał być wykupiony na konkretny pojazd, tj. samochód marki Volvo [...] (nr rejestracyjny: [...]). Z pojazdu tego korzysta wyłącznie skarżący, jako partner w spółce leasingującej ten pojazd, to jest w spółce pod firmą: Pracownia [...] D., S. – J. [...] sp.p. z siedzibą w K. Po przedłożeniu dowodu rejestracyjnego ww. pojazdu, umowy leasingu, informacji odpowiadającej odpisowi z KRS dotyczącej spółki partnerskiej, dowodu osobistego oraz dokumentów potwierdzających fakt zamieszkiwania przez skarżącego przy ul. K w K i innych dokumentów, na podstawie których skarżący uzyskał uprawnienie do abonamentu uprzednio, dla samochodu, z którego korzystał wcześniej najpierw jako leasingobiorca w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej, a potem bez związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą (po czym samochód tamten skarżący sprzedał), pracownik Biura Strefy Płatnego Parkowania stwierdził, że skarżący nie jest uprawniony do abonamentu K, ponieważ leasingobiorcą jest spółka partnerska. Pomiędzy skarżącym a obsługującym skarżącego pracownikiem Biura Strefy Płatnego Parkowania wywiązała się wymiana zdań. Po wyrażeniu przez skarżącego sprzeciwu co do takiego załatwienia sprawy i próbie przedstawienia argumentów świadczących o błędności takiego rozstrzygnięcia (pracownik nie był zainteresowany ich wysłuchaniem), na żądanie skarżącego, pracownik sporządził na piśmie odmowę i wydał ją skarżącemu. Od 2005 r. nieprzerwanie skarżący zamieszkuje w K, przy ul. K. Od 2018 r. skarżący jest wspólnikiem (partnerem) w spółce partnerskiej. Dalej skarżący przedstawił argumentację dla wykazania przedmiotowej i podmiotowej dopuszczalności skargi.
Uzasadniając zarzut naruszenia treści pkt 3.2.3.3. i 3.2.3.1. Załącznika nr 2 do Uchwały nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta z dnia 22 listopada 2017 r., skarżący wskazał, że zgodnie z treścią wskazanego przepisu, podstawą do nabycia abonamentu postojowego "Mieszkańca" jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego "z tytułu umowy leasingu przez leasingobiorcę". Jak wskazano w pkt 2.3.4.1 Załącznika nr 2 "Abonament postojowy wydawany jest osobie fizycznej, zameldowanej na obszarze określonym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały, posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.3. (...)". Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stronami umowy leasingu są "finansujący" i "korzystający". Mając na uwadze praktykę obrotu, pojęcie "leasingobiorca" należy rozumieć w taki sposób, jakie znaczenie nadał ustawodawca pojęciu "korzystający" w art. 7091 i nast. k.c. Korzystającym zgodnie z k.c. może być co do zasady każdy podmiot – nie są wymagane bowiem żadne specjalne kwalifikacje od strony umowy. W takim stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że wydając zaskarżony akt organ zastosował zawężającą interpretację pojęcia "leasingobiorcy", dyskryminując niektóre osoby fizyczne zamieszkałe w K, wyłączając z zakresu znaczeniowego takie osoby fizyczne – mieszkańców K, którzy prowadzą działalność gospodarczą w ramach spółek partnerskich. Jak wynikało z rozmowy skarżącego z pracownikiem organu przy okazji uzyskania zaskarżonego aktu, organ dyskryminuje zresztą w taki sposób wspólników także innych rodzajów spółek osobowych, podczas gdy nie ma obiekcji do wydawania uprawnienia do nabycia abonamentu typu K takim przedsiębiorcom, którzy leasingują swoje samochody w ramach spółki cywilnej. Takie stosowanie prawa przez organ administracji prowadzi do działania sprzecznego z celem, w którym została uchwalona Uchwała. Nie ulega wątpliwości, że jednym z głównych jej celów jest ułatwienie życia mieszkańcom centrum K, którzy ze względów oczywistych mają problem z zaparkowaniem swojego samochodu w pobliżu miejsca zamieszkania. Strefy płatnego parkowania z jednej strony są narzędziem mającym powodować mniejsze zainteresowanie parkowaniem w centrum miasta osobom niemieszkającym tam, z drugiej strony nakładają obowiązek uiszczania opłaty, która dla osoby parkującej samochód w danej okolicy na co dzień jest nieracjonalnie wysoka. Stąd też Rada Miasta – jak i właściwe władze samorządowe miast na całym świecie – wprowadzają systemy abonamentowe, dzięki którym mieszkańcy miast mogą parkować swoje samochody w miejscu zamieszkania za znacząco niższą opłatą. Dyskryminacja niektórych mieszkańców ze względu na to, że prowadzą taką, a nie inną formę działalności gospodarczej, jest więc naruszeniem pkt 3.2.3.3. i 3.2.4.1. Załącznika nr 2 poprzez ich oczywiście błędną interpretację, polegającą na zupełnym pominięciu wykładni teleologicznej.
Przytoczywszy poglądy wskazujące na potrzebę stosowania także wykładni celowościowej, skarżący wskazał, że pominięcie wykładni celowościowej przy czynnościach związanych z odmową, jest następstwem niezrozumienia przez pracownika organu wydającego odmowę istoty spółki partnerskiej (czy – szerzej – spółek osobowych) w polskim systemie prawa. Jak wynika już z samego systemowego rozróżnienia rodzajów spółek, głównym substratem spółki osobowej jest czynnik ludzki, natomiast spółki kapitałowej kapitał. Co więcej, w spółce partnerskiej, w przeciwieństwie do innych rodzajów spółek, wspólnikami (partnerami) mogą być wyłącznie osoby fizyczne, których cechą jest uprawnienie do wykonywania tzw. wolnych zawodów (art. 87 § 1 k.s.h.), co powoduje jeszcze większy nacisk w tej formie działalności gospodarczej na aspekt osobistego wykonywania działalności gospodarczej w ramach spółki. Ustawowym celem takiej spółki jest wykonywanie wolnego zawodu przez więcej niż jedną osobę w ramach jednego przedsiębiorstwa (art. 87 § 1 k.s.h.). Powiązanie z wykonywaniem wolnego zawodu jest tak ścisłe, że ustawodawca zdecydował się nawet na wyłom od ogólnej zasady określonej odpowiedzialności wspólników spółki jawnej (której przepisy stosuje się odpowiednio) w zakresie, w którym zobowiązania te dotyczą zobowiązań powstałych w związku z wykonywaniem wolnego zawodu (art. 95 § 1 k.s.h.). Co do innych zobowiązań związanych z działalnością przedsiębiorstwa – w tym np. do zobowiązań z tytułu umowy leasingu – stosuje się przepisy dotyczące spółki jawnej, z których wynika odpowiedzialność subsydiarna wspólników z całego ich majątku (art. 22 k.s.h. w zw. z art. 31 k.s.h. w zw. z art. 89 k.s.h.). Dochody uzyskiwane w ramach spółki partnerskiej są rozliczane przez wspólników indywidualnie, w ramach podatku dochodowego od osób fizycznych. Powyższe cechy spółki partnerskiej przesądzają o tym, że jest ona bezpośrednią emanacją jej wspólników. Przekłada się to na stan niniejszy sprawy w taki sposób, że pominięcie natury spółki partnerskiej spowodowało niejako jej "oderwanie" od skarżącego jako osoby fizycznej – mieszkańca centrum miasta K, prawdopodobnie powodując błędne wyobrażenie o spółce partnerskiej jako zbiorze majątku związanego z anonimowymi lub przypadkowymi ludźmi. Doprowadziło to do takiej interpretacji fragmentów pkt 3.2.3.3. i 3.2.4.1. Załącznika nr 2 odnoszących się do pojęcia "leasingobiorca" i "osoba fizyczna", która nie pozwala skarżącemu na korzystanie z praw mieszkańca w takim stopniu, jaki przysługuje innym mieszkańcom prowadzącym działalność gospodarczą w innej formie niż skarżący. W ocenie skarżącego, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżący jako osoba fizyczna jest w praktyce jedynym posiadaczem wskazanego powyżej samochodu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 336 k.c., posiadanie jest stanem faktycznym, w którym podmiot prawa cywilnego sprawuje we własnym interesie względnie trwałe, faktyczne władztwo nad rzeczą w zakresie prawa własności. Wymagana jest tutaj wola sprawowania faktycznego władztwa we własnym interesie (animus), którą z pewnością można wyszczególnić w zaistniałej sytuacji. Z tego więc względu fakt posiadania przejawia się poprzez wyłącznie korzystanie przez skarżącego z samochodu o nr rejestracyjnym [...]. Skarżący ocenił, że z odnośnych przepisów wynika paradoks polegający na tym, że jednym z tytułów posiadania pojazdu uprawniających do abonamentu K jest "umowa z pracodawcą wnioskodawcy o korzystanie z samochodu służbowego do celów prywatnych, z której wynika fakt zatrudnienia na umowę o pracę lub oświadczenie pracodawcy wnioskodawcy o korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych i zatrudnienia na umowę o pracę". Z powyższego wynika, że gdyby skarżący przekazał ten leasingowany przez spółkę partnerską samochód pracownikowi spółki mieszkającemu w centrum K, osoba ta otrzymałaby abonament. Skarżący natomiast nie może sam siebie zatrudnić w swojej spółce – pomimo tego, że wykonuje w jej ramach to, co w potocznym języku nazywamy pracą. Jest to niemożliwe w polskim systemie prawa, co jest logiczne, ponieważ łączy skarżącego z tą spółką o wiele bardziej trwały, powodujący więcej zobowiązań i innych relacji stosunek niż stosunek pracy: skarżący jest partnerem w tej spółce.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7., 77, 107, § 3 w zw. z art. 11. k.p.a. i art. 7a k.p.a., i art. 9 k.p.a., skarżący wskazał, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ nie zastosował się do następujących zasad ogólnych wynikających z k.p.a.: (i) zasady prawdy obiektywnej, (ii) zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, (iii) zasady udzielania informacji. Zgodnie z orzecznictwem przyjmuje się, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że celem postępowania jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien tutaj podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem pracownik organu, z którym skarżący rozmawiał przy próbie uzyskania abonamentu, nie był nawet zainteresowany argumentami skarżącego, przerywał skarżącemu gdy próbował tłumaczyć kwestie dotyczące relacji prawnej, która wiąże skarżącego z samochodem, z którego korzysta. W niniejszej sprawie została też naruszona zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, ujęta w art. 7a. k.p.a. Istotą tej regulacji jest "przyjazna interpretacja przepisów" – in dubio pro libertate. Konsekwencją tego naruszenia przepisów postępowania jest naruszenie przepisów materialnych poprzez ich błędną interpretację. Wbrew obowiązującym zasadom informowania w przedmiotowej sprawie organ nie pouczył skarżącego o możliwości trybu odwoławczego, jak również nie wykazał, aktem jakiego organu administracji publicznej skarżący został pozbawiony możliwości ubiegania się o abonament w strefie płatnego parkowania. W ocenie skarżącego, ten wątek sprawy trudno określić innym przymiotnikiem niż "skandaliczny". Z dokumentu odmowy wynika jedynie, że została ona wydana przez "specjalistę", ale nie wykazano w imieniu kogo osoba ta działała, jak również, czy podstawą jej działań było upoważnienie jakiegokolwiek organu. To, jaki organ wydał odmowę, można zrekonstruować dopiero z Uchwały oraz z dostępnych w Internecie regulacji wewnętrznych ZDM. Dopiero po lekturze tych dokumentów można dość do wniosku, że organem odpowiedzialnym za zaskarżony akt jest Zarząd Dróg Miasta, w imieniu którego działa Dyrektor ZDM. Jedynym odniesieniem wprost do Zarządu Dróg Miasta zawartym w odmowie jest natomiast napisana przysłowiowym "małym druczkiem" klauzula informacyjna dotycząca przetwarzania danych osobowych, z której w żaden sposób nie można jednak wywnioskować upoważnienia podpisanego – do tego nieczytelnie – specjalisty do działania w imieniu ZDM. W świetle również art. 6. k.p.a. uznać należy takie postępowanie za nielegalne i skutkujące utrudnieniem jednostce możliwości ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Zasada udzielania informacji ulegała naruszaniu także dlatego, że organ poinformował skarżącego o swoim stanowisku w sposób powierzchowny i niewyczerpujący. Skarżący nie został przy tym poinformowany o ewentualnych dalszych możliwościach podjęcia czynności prawnych w celu dochodzenia swoich roszczeń. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Zatem nie można traktować tej zasady zawężająco, tylko jako mającą wspomóc stronę w nierównorzędnych relacjach stosunku administracyjnego. Prawo do informacji to także obowiązek wskazanie konkretnego przepisu stanowiącego podstawę odmowy. Ostatecznie w odmowie powołano jedynie Uchwałę, bez konkretnych jednostek redakcyjnych odwołujących się do (pobieżnie) ustalonego stanu faktycznego. Wskazanie jedynie aktu prawa miejscowego, jakim jest Uchwała, bez wyszczególnienia podstawy prawnej, jest niewystarczające dla wydania odmowy. Co do zasady podmiot, do którego adresowane jest to pismo, nie ma możliwości pojąć w pełni rozumowania organu i odnieść się do jego stanowiska. Próba wskazania w niniejszej skardze zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów wnika jedynie z faktu wykonywania przez skarżącego zawodu radcy prawnego, co w kontekście stanu faktycznego jest okolicznością przypadkową i nie mającą znaczenia. Lapidarne powołanie się na przepisy prawa (tytuł aktu prawnego) nie stanowi więc wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i umiejscowienia go w ramach obowiązującego prawa.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., skarżący wskazał, że zasada praworządności ujęta w przytoczonym przepisie jest jedną z najważniejszych zasad kształtujących działanie organów administracji publicznej. Zgodnie z jej treścią organy te powinny działać na podstawie przepisów prawa, a więc nie wykraczać poza jego wyraźnie zaznaczone ramy. O jej wadze świadczy też fakt, że została bezpośrednio ujęta w treści Konstytucji RP, stając się tym samym jedną z istotniejszych zasad stosowania prawa. Działanie na podstawie prawa, będące egzemplifikacją zastosowania w praktyce zasady praworządności, wymaga spełnienia konkretnych przesłanek, a to: (i) działania na podstawie obowiązującej normy prawnej; (ii) prawidłowego ustalenia znaczenia normy prawnej; (iii) niewadliwego dokonania subsumcji oraz (iv) prawidłowego ustalenia następstw prawnych. Dopiero po spełnieniu powyższych wymagań działanie organu administracji jest zgodne z obowiązującymi normami prawnymi i nie narusza zasady z art. 6. k.p.a. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ w istocie zastosował się do zawężonej interpretacji pojęcia "leasingobiorcy" ("korzystającego") w stosunku do art. 7091. k.c. oraz przepisów k.s.h. stanowiących o naturze spółki partnerskiej, co oznacza, że nie ustalił prawidłowo znaczenia normy prawnej. Oparł przez to swoje stanowisko na odbiegającej od obowiązującego stanu prawnego podstawie i w sposób dowolny zinterpretował wskazane powyżej pojęcie. W efekcie jedna z przesłanek zasady praworządności nie została spełniona, gdyż organ administracji wykroczył poza wyznaczone prawem ramy, naruszając tym samym interes strony. Nie ulega więc wątpliwości, że takie działanie organu przyczyniło się do pozbawienia jednostki zagwarantowanych jej praw i ochrony zarówno w k.p.a., jak i w Konstytucji RP.
W konkluzji skarżący stwierdził, że strona została pozbawiona uprawnienia, jakim jest wydanie abonamentu postojowego. Wydana odmowa narusza prawo materialne – akt prawa miejscowego przez jego błędną wykładnię, nie została wystarczająco uzasadniona, a także nie zostały powołane konkretne przepisy jako podstawa prawna takiego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego, jako "skandaliczne" należy określić sformułowanie odmowy w taki sposób, że niemożliwym jest ustalenie wprost, w imieniu jakiego organu działa podpisana pod nim osoba.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że podstawą uzyskania abonamentu typu "K" jest uchwała Rady Miasta NR LXXXIX/2177/17 Rady Miasta z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Zgodnie z tą uchwałą podstawą do nabycia abonamentu postojowego jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu: 3.2.3.1. własności; 3.2.3.2. współwłasności; 3.2.3.3. umowy leasingu przez leasingobiorcę; 3.2.3.4. umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu; 3.2.3.5. umowy z pracodawcą wnioskodawcy o korzystanie z samochodu służbowego do celów prywatnych, z której wynika fakt zatrudnienia na umowę o pracę lub oświadczenie pracodawcy wnioskodawcy o korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych i zatrudnienia na umowę o pracę; 3.2.3.6. umowy najmu długoterminowego z firmą prowadzącą działalność gospodarczą z oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z. Abonament postojowy wydawany jest: 3.2.4.1. osobie fizycznej, zameldowanej na obszarze określonym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały, posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.3. – a w przypadku posiadania pojazdu samochodowego z tytułu własności lub współwłasności, okazującej dowód rejestracyjny pojazdu z widniejącym adresem zamieszkania właściciela / współwłaściciela (wnioskodawcy) zgodny z adresem zameldowania w sektorze na którą wnioskodawca ubiega się o abonament – stanowiący dowód wniesienia opłaty za postój wyłącznie w sektorze miejsca zameldowania. 3.2.4.2; w przypadku zameldowania na okres tymczasowy – na czas nie dłuższy niż okres tymczasowego meldunku; 3.2.4.3. abonament, przestaje być dowodem wniesienia opłaty z chwilą wymeldowania z adresu, jaki został podany przy wniesieniu opłaty, zwrot abonamentu postojowego i opłaty abonamentowej następuje zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej uchwale; 3.2.5. Osoba fizyczna, uprawniona jest do posiadania jednego abonamentu postojowego typu “K" albo do posiadania jednego abonamentu Mieszkańca wydanego na podstawie ppkt 3.2.2 Uchwały.
Wobec takiego sfomułowania zapisów uchwały abonament może otrzymać osoba fizyczna, która posiada pojazd z tytułu własności, współwłasności; umowy leasingu przez leasingobiorcę; umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, (...) umowy z pracodawcą wnioskodawcy o korzystanie z samochodu służbowego do celów prywatnych, z której wynika fakt zatrudnienia na umowę o pracę lub oświadczenie pracodawcy wnioskodawcy o korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych i zatrudnienia na umowę o pracę, umowy najmu długoterminowego z firmą prowadzącą działalność gospodarczą z oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji. Skarżący nie jest właścicielem pojazdu ani nie jest leasingobiorcą chociaż pojazd jest leasingowany (przez inny podmiot). Leasingobiorca nie jest stroną niniejszego postępowania, bo stroną umowy leasingu jest Pracownia [...] D, S - J [...] spółka partnerska z siedzibą w K. Uchwała nie przewiduje możliwości wydania abonamentu typu K osobie fizycznej w sytuacji kiedy nie jest ona stroną umowy leasingu. Z tego powodu, ZDM odmówił wydania wnioskowanego abonamentu. Działanie ZDM w tym zakresie jest prawidłowe i pozostaje w zgodzie z przepisem uchwały Rady Miasta.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia punktu 3.2.3.3 i 3.2.4.1. Załącznika nr 2 do uchwały, organ wskazał, że działaniem całkowicie celowym i przemyślanym było wprowadzenie do uchwały zapisu, że możliwe jest wydanie abonamentu typu K jedynie osobie, która jest leasingobiorcą. Celem doprecyzowania tego zapisu funkcjonującego uprzednio, niezależnie od twierdzeń skarżącego w tym zakresie, było właśnie wyeliminowanie wszystkich innych sytuacji, a dopuszczenie jedynie wydania abonamentu osobie fizycznej, która jest stroną umowy leasingu. Możliwość odejścia od rezultatów wykładni językowej powstaje zasadniczo w przypadkach, w których poprzestanie na takiej interpretacji pozostawałoby w sprzeczności z założeniami systemowymi oraz z celami wprowadzenia danej regulacji – choć i wówczas konkluzje interpretatora powinny być bardzo ostrożne i wyważone. Interpretacja przepisów nie powinna oczywiście ograniczać się do odczytania literalnego. Nie przekonuje jednak daleko idące odstąpienie od wyników wykładni językowej, motywowane względami funkcjonalnymi. W modelu wykładni realizującej założenia koncepcji derywacyjnej nawet w razie jednoznacznych rezultatów odczytania treści przepisu interpretator nie jest zwolniony z dokonania również jego systemowej i funkcjonalnej wykładni. Nie budzi wątpliwości możliwość korygowania w ten sposób wyników interpretacji językowej. Jednak tylko wyjątkowo, jeżeli w ogóle, możliwe jest zaaprobowanie sformułowania normy, która przeczyłaby wnioskom wynikającym wprost z treści przepisu. Treść ta pozostaje bowiem dla wszystkich adresatów prawa podstawowym źródłem informacji o zawartości, tzn. istocie i sensie, normy "zakodowanej" w tekście aktu prawnego. W przedmiotowej sprawie uchwała mówi, że pojazd musi być własnością strony, jeżeli chce ona nabyć abonament, lub strona ta ma być także stroną umowy leasingu. W tym konkretnym przypadku jeżeli strona postępowania nie jest stroną umowy leasingu – nie jest, bo stroną jest spółka partnerska – to bez znaczenia pozostaje relacja majątkowa wspólnika spółki, skoro nie spełnia on warunku nabycia abonamentu. Stan prawny zachodzący po stronie skarżącego nie jest nawet podobny do tego przewidzianego uchwałą, lecz jest sprzeczny z treścią normy uchwały. Niedopuszczalnym jest więc dokonanie interpretacji ww. przepisu w ten sposób, że choć norma prawna wyrażona w uchwale mówi, że wnioskodawca ubiegający się o wydanie abonamentu musi być stroną umowy leasingu (leasingobiorcą) i norma uchwały wyraża to wprost ("umowy leasingu przez leasingobiorcę"), to sens tego zapisu jest taki, że strona ubiegająca się o wydanie abonamentu stroną umowy leasingu nie musi być. Takiej interpretacji powyższego zapisu nie sposób zaakceptować.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. w związku z art. 11, 7a i 9 k.p.a., organ wskazał, że wobec niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie, nie prowadzi się w postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Do ustalenia w przedmiotowej sprawie pozostawało jedynie sprawdzenie czy strona spełnia warunki formalne uzyskania abonamentu. W związku z okolicznością, że skarżący nie jest stroną umowy leasingu, co jest warunkiem nabycia abonamenty typu "K" abonament nie został wydany. Dodatkowe kwestie w tej sprawie, jak chęć przedstawienia swojej argumentacji pracownikom Biura Strefy Płatnego Parkowania, pozostają dla możliwości uzyskania abonamentu całkiem nieistotne. Organ nie pouczył strony o możliwości odwołania w przedmiotowej sprawie, bo takowe nie przysługuje na dokonanie odmowy wydania abonamentu. Odmowa jest jedynie czynnością materialno-techniczną, nie stanowi wydania decyzji, nie jest władczym rozstrzygnięciem organu. De facto, jest to informacja sporządzona przez pracownika ZDM odręcznie na druku wniosku i jest to jedynie potwierdzenie odmowy wydania dokumentu. Działania zarówno strony jak i organu w tym zakresie nie korzystają także z powagi rzeczy osądzonej. Uchwała Rady Miasta nie określa zasad odmowy wydania abonamentu i wskazuje jedynie na pozytywne przesłanki jego uzyskania. Stąd też nie ma przepisu, który bezpośrednio byłby podstawą odmowy wydania abonamentu. Natomiast w treści odmowy przytoczono w sposób wyczerpujący i szczegółowy, że strona nie spełnia warunków uzyskania abonamentu, ponieważ "przedstawiono dokumentację dotyczącą tytułu do pojazdu: umowę leasingu dla spółki partnerskiej. Abonament mieszkańca jest wydawany dla osoby fizycznej, a zatem stroną umowy leasingu powinna być osoba fizyczna". Jest to szczegółowe i precyzyjne wyjaśnienie przyczyn, dla których nie wydano abonamentu. Jest to także jedyne z punktu widzenia uchwały istotne ustalenie dla możliwości wydania abonamentu. Nawet wydające się stronie ważne jej argumenty, przy przedstawieniu dokumentacji niespełniającej wymagań uchwały, pozostają bez znaczenia dla zasadności wydania lub niewydania abonamentu. Dlatego też organ uważa, że nie naruszył żadnego z przytoczonych przez skarżącego przepisów, wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, wykonał właściwie przepis uchwały oraz obowiązujące w tym zakresie procedury. Odmienne zachowanie organu byłoby działaniem nieprawidłowym. Organ nie mógł poinformować o dalszych czynnościach związanych z dochodzeniem roszczeń, ponieważ takie nie istnieją. Roszczenie ma charakter cywilistyczny, przedmiotowa zaś sprawa ma publicznoprawny charakter i jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do uchylenia aktu konieczne jest uznanie przez sąd, że akt ten narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, zaskarżony akt w przedmiocie odmowy wydania abonamentu postojowego ma znamiona aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten jest zatem objęty zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem skargi. W ocenie Sądu, legitymacja skargowa skarżącego również nie budzi wątpliwości.
Determinantą prawną zaskarżonego aktu jest uchwała Nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat – która – w załączniku nr 2 – określa m.in. warunki wydawania abonamentów postojowych, w tym abonamentu postojowego typu K. Zgodnie z pkt 3.2.3. załącznika nr 2 do uchwały: "Podstawą do nabycia abonamentu postojowego jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu: 3.2.3.1. własności; 3.2.3.2. współwłasności; 3.2.3.3. umowy leasingu przez leasingobiorcę; 3.2.3.4. umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu; 3.2.3.5. umowy z pracodawcą wnioskodawcy o korzystanie z samochodu służbowego do celów prywatnych, z której wynika fakt zatrudnienia na umowę o pracę lub oświadczenie pracodawcy wnioskodawcy o korzystaniu z samochodu służbowego do celów prywatnych i zatrudnienia na umowę o pracę; 3.2.3.6. umowy najmu długoterminowego z firmą prowadzącą działalność gospodarczą z oznaczonym według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) kodem 77.11.Z".
Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma przesłanka nabycia abonamentu postojowego opisana przez prawodawcę lokalnego jako posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu "umowy leasingu przez leasingobiorcę". Zdaniem skarżącego, przesłanka ta jest spełniona także wtedy, gdy stroną umowy leasingu jest spółka partnerska, a o abonament ubiega się jej wspólnik (partner). Sąd tego stanowiska nie podziela. Powołany przepis aktu prawa miejscowego jest jednoznaczny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych – mowa w nim nader wyraźnie o leasingobiorcy. Skarżący leasingobiorcą nie jest; leasingobiorcą jest spółka partnerska, która ma zdolność prawną i może nabywać prawa i obowiązki we własnym imieniu. Uwagi poczynione przez skarżącego o charakterze tej spółki jako spółki osobowej – zdaniem Sądu – nie przekonują o możliwości jej utożsamienia ze wspólnikiem, zwłaszcza w sferze prawa publicznego. W odpowiedzi na skargę organ trafnie argumentuje, że: "Niedopuszczalnym jest więc dokonanie interpretacji ww. przepisu w ten sposób, że choć norma prawna wyrażona w uchwale mówi, że wnioskodawca ubiegający się o wydanie abonamentu musi być stroną umowy leasingu (leasingobiorcą) i norma uchwały wyraża to wprost ("umowy leasingu przez leasingobiorcę"), to sens tego zapisu jest taki, że strona ubiegająca się o wydanie abonamentu stroną umowy leasingu nie musi być. Takiej interpretacji powyższego zapisu nie sposób zaakceptować".
Warto w tym kontekście zauważyć, że w pierwotnym brzemieniu powołanej uchwały mowa była tylko o posiadaniu pojazdu samochodowego z tytułu "umowy leasingu", a później doprecyzowano przedmiotowe postanowienie posługując się formułą "umowy leasingu przez leasingobiorcę" – wola prawodawcy lokalnego została zatem wrażona w sposób jeszcze bardziej wyraźny i jednoznaczny (por. pierwotne brzmienie uchwały – Dziennik Urzędowy Województwa z 2017 r. poz. 8013 – oraz tekst jednolity uchwały – Dziennik Urzędowy Województwa z 2021 r. poz. 3515).
Podnoszone przez skarżącego argumenty natury teleologicznej mające przemawiać za umożliwieniem nabywania abonamentu postojowego także przez wspólników (partnerów) spółek osobowych w przypadku, gdy spółka jest leasingobiorcą – w ocenie Sądu, trudno uznać wykładnię celowościową; argumenty te naprowadzają raczej na formułowany przez skarżącego postulat pod adresem prawodawcy lokalnego. Postulat taki może przybrać formę wniosku, o którym mowa dziale VIII k.p.a. Skarżący może też kwestionować prawidłowość – ściśle biorąc, legalność – odnośnego postanowienia uchwały w stosownym trybie.
Sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego jawi się zatem jako niezasadny. W ocenie Sądu, niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zaskarżony akt, na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, nie stanowi decyzji i nie został wydany w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym – toteż powołane przez skarżącego przepisy kodeksowe nie znajdują w odniesieniu do niego bezpośredniego zastosowania. Owszem, można tu mówić o odpowiednim zastosowaniu niektórych z tych przepisów, zwłaszcza statuujących zasady ogólne – ale w ograniczonym zakresie, z uwzględnieniem charakteru podejmowanej czynności. Zdaniem Sądu, przepisy te nie zostały naruszone, w szczególności nie zostały naruszone w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sporu sprowadza się przecież tak naprawdę do wykładni określonego przepisu aktu prawa miejscowego. Stan faktyczny jest w całości bezsporny – skarżący nie wskazuje żadnej relewantnej okoliczności faktycznej, która wymagałyby wyjaśnienia. Podmiot, któremu zaskarżony akt należy przypisać, a także podstawa prawna rozstrzygnięcia i jego motywy – są w sposób niebudzący wątpliwości zidentyfikowane, o czym dobitnie świadczy sama treść skargi. Nie doszło również do naruszenia obowiązków informacyjnych organu, zwłaszcza zaś nie doszło do naruszenia tych obowiązków o charakterze istotnym – tym bardziej, że skarżący skorzystał z możliwości zaskarżenia przedmiotowego aktu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.