III SA/Kr 1131/19

III SA/Kr 1131/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Bociąga /zdanie odrebne/
Maria Zawadzka
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
III OSK 3328/21 - Wyrok NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 3, art. 134, art. 145, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 330
Art. 68
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 1131/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 stycznia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Sędziowie: WSA Maria Zawadzka, WSA Janusz Bociąga, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r., sprawy ze skargi D. Ś. na decyzję Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów codziennych dojazdów skargę oddala
Uzasadnienie
Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) w związku z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 330) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 87, poz. 565 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego plut. D. Ś. od decyzji Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zaskarżoną decyzją Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] przyznał skarżącemu - plut. D. Ś. prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego, na trasie pomiędzy najbliższym miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego przystankiem kolejowym, a najbliższym miejscu pełnienia służby przystankiem kolejowym i z powrotem, tj. w wysokości 248,25 PLN - od dnia 1 lutego 2019 r. - na czas posiadanych uprawnień.
Organ l instancji podniósł co następuje: zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów przyjmuje się najkrótszą trasę kolejową lub autobusową. Na podstawie rozkładu jazdy Kolei [...] oraz Przewozów Regionalnych organ ustalił, że odległość między miejscowością B, a miejscowością K wynosi łącznie 132 km. Cena biletu tam i z powrotem, zgodnie z tabelą opłat za bilety odcinkowe miesięczne imienne normalne, wynosi 331,00 zł. Na podstawie § 5 ust. 5 i § 6 przywołanego wyżej rozporządzenia organ przyznał stronie się prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych, tj. 331,00 zł x 75,00% = 248, 25 zł.
Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 1 marca 2019r. Skarżący wniósł od niej odwołanie, zarzucając błędną wykładnię przepisów obowiązującego prawa w zakresie wyliczenia zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oraz naruszenie zasad art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organ l instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń odnośnie stanu faktycznego sprawy, albowiem nie zebrał żadnych danych dotyczących najkrótszego czasu dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego z m. B do m. K. Ponadto organ nie porównał czasu przejazdu z rozkładami innych przewoźników realizujących publiczny transport drogowy, tym samym nie dokonał wyczerpujących ustaleń. Skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie organu l instancji mocno zaniża cenę biletu i jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto wskazał, że organ l powinien ustalić najkrótszy czasu dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego z miejscowości B do miejscowości K i z powrotem.
Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez skarżącego najkrótszym połączeniem na przedmiotowej trasie w godzinach porannych i popołudniowych jest połączenie kolejowo - autobusowe, a koszt imiennego biletu miesięcznego przewoźnika PKP Intercity w II klasie na trasie B – K wynosi 312 zł, natomiast cena biletu miesięcznego u przewoźnika autobusowego UniBus na trasie K – K wynosi 520 zł. Skarżący wskazał, że organ l instancji wydając decyzję powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na porównaniu wszystkich możliwych połączeń kolejowych, autobusowych lub łączonych, które by wyczerpało zapis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych.
Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych, decyzją z dnia [...] 2019 r. Nr [...] uchylił decyzję organu l instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
Organ odwoławczy, że organ l Instancji przyznając powyższe uprawnienie powołał się na archiwalną wersję aktu prawnego, tj. ustawę z 11 września 2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych, jak również błędnie powołał przepis § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych w brzmieniu: "w przypadku gdy na trasie, o której mowa w ust. 1, bądź na jej części nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, zwrot kosztów codziennych dojazdów ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km", który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zarzucił, że przy wydawaniu decyzji organ l instancji nie zastosował art. 10 k.p.a., czym organ naruszył zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Podkreślił również, że organ l instancji naruszył wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania strony. Wskazał, że organ l instancji podczas ponownego rozpoznania sprawy powinien zapewnić skarżącemu czynny udział w postępowaniu przez zapoznanie go z zebranymi dowodami i materiałami, umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań oraz wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy.
Nadto, po rozpoznaniu zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że się z nimi nie zgadza. Analizując bowiem obowiązujące przepisy właściwych ustaw i rozporządzeń stoi na stanowisku, że organ l instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz dokonał wyczerpujących ustaleń w toku postępowania.
W ocenie organu odwoławczego analiza prowadzonego postępowania wykazała, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Od decyzji Nr [...] z dnia [...] 2019 r. Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych D. Ś. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia 6 maja 2019 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 563/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych z dnia [...] 2019 r. Nr [...] z uwagi na fakt wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Po ponownym przeanalizowaniu akt postępowania, w szczególności biorąc pod uwagę wskazania i wnioski zawarte w zapadłym wyroku, organ II instancji wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ wskazał, że w myśl art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r, poz. 2356 ze zm.) przez pojęcie miejscowości pobliskiej należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W związku z powyższym w celu określenia, czy dana miejscowość, w której zamieszkuje strona, jest miejscowością pobliską, bierze się pod uwagę wszystkie możliwe połączenia lądowych środków zbiorowego transportu publicznego. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami miejscowość B nie jest miejscowością pobliską, bowiem czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem przekracza 2 godziny.
Ponadto na podstawie rozkładu jazdy Kolei [...] oraz Przewozów Regionalnych ustalono, że odległość między miejscowością B a miejscowością K wynosi łącznie 132 km.
Prawodawca w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych określił w § 5 ust. 1 i 2 zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
W świetle powołanych powyżej przepisów sytuacja, w której organ przyznałby stronie zwrot kosztów dojazdu na podstawie biletów przewoźnika kolejowego PKP Intercity na trasie B - K oraz przewoźnika autobusowego [...] na trasie K – K i z powrotem byłoby złamaniem obowiązujących przepisów prawa. Powołany powyżej § 5 rozporządzenia wprost wskazuje, że żołnierzowi przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów w klasie drugiej pociągu osobowego, a nie pociągów innego rodzaju oraz że przewoźnik autobusowy jest brany pod uwagę tylko w sytuacji, gdy brak jest połączenia kolejowego.
Ponieważ bezspornie ustalono, że na trasie B – K istnieje połączenie kolejowe z przesiadką w K, a B nie jest miejscowością pobliską, zatem skarżącemu przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów na przedmiotowej trasie, z przesiadką w K, obsługiwanej przez przewoźnika kolejowego w klasie drugiej pociągu osobowego. Biorąc pod uwagę, że żołnierz nie posiada uprawnienia do ulgowych przejazdów (oświadczenie złożone we wniosku o ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem) kwota zwrotu kosztów codziennych dojazdów przyznana z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby wynosi 248,25 zł.
Organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego zapoznał stronę ze zgromadzonym materiałem dowodowym w celu zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co też skarżący uczynił w dniu 29 kwietnia 2019 r. oraz kolejny raz w dniu 26 sierpnia 2019 r. Skarżący nie wniósł uwag ani nie zgłosił żądań.
Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego D. Ś. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niepoprawną wykładnię przepisów prawnych oraz niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330), art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 87 poz. 565, ze zm.), polegające na nieustaleniu najkrótszej trasy kolejowej lub autobusowej albo łącznie trasy kolejowej i autobusowej z miejscowości B do miejscowości K i z powrotem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jak i wszechstronnego jego zbadania, wbrew regułom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a także art 8, 9, 10 § 1 i 11 przedmiotowej ustawy.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Skarżący wskazał, że obecnie zamieszkuje w miejscowości B, a zawodową służbę wojskową pełni w JW [...] w K. Zatem, zgodnie z przepisami prawa, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, aby określić czy miejscowość jego zamieszkania nie jest miejscowością pobliską, należało ustalić najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, z m. B do m. K. Potwierdzenie tego faktu znajduje również zdaniem skarżącego odzwierciedlenie w ust. 2 § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno -bytowych dla żołnierzy zawodowych. Pomimo obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie w ocenie skarżącego organy zarówno l, jak II instancji, nie poczyniły takich ustaleń. Organ odwoławczy bowiem pozostaje w dalszym ciągu w przekonaniu, że najkrótszy czas dojazdu żołnierza do pracy (tj. wyznaczenie jego najkrótszej trasy) nie ma żadnego znaczenia wówczas, gdy dojazd ten wynosi ponad 2 godziny w obie strony. Organ ten jest bowiem zdania, że najkrótszy czas dojazdu żołnierza do pracy i z powrotem ma znaczenie jedynie w przypadku, gdy wynosi on do 2 godzin. Argumenty te należy uznać za chybione, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem należy przyjąć najkrótszą trasę kolejową lub autobusową albo łącznie trasę kolejową i autobusową. Dlatego też twierdzenia organu odwoławczego uważa skarżący za mylne i niezgodne zobowiązującymi przepisami prawa. Nieustalenie przez organ zarówno l, jak i II instancji najkrótszej trasy dojazdu z m. B do m. K i z powrotem miało w tym przypadku istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Skarżący zarzucił, że wbrew obowiązkom wynikającym z k.p.a., organy zarówno I jak i II instancji nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego, nie dokonały jego wszechstronnej oceny celem poczynienia ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nie zebrały żadnych danych dotyczących najkrótszego czasu dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego z m. B do m. K, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie porównał czasów przejazdu z rozkładami innych przewoźników realizujących publiczny transport drogowy, a tym samym nie dokonał wyczerpujących ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Powyższe zaniedbania organu II instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy fakt, że organ odwoławczy nie naprawił uchybień organu l instancji, lecz utrzymał jego decyzję w mocy, naruszając w ten sposób wspomniane wyżej zasady art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniu, że odległość na trasie między m. B a m. K wynosi łącznie 132 km. Skarżący podkreślił, iż organ II instancji wskazał, że ustalenia tego dokonał na podstawie rozkładu jazdy Kolei [...] oraz Przewozów Regionalnych. Jednak wyliczając wysokość zwrotu kosztów codziennych dojazdów, organy l i II instancji oparły swoje ustalenia tylko na podstawie tabeli opłat za bilety odcinkowe miesięczne imienne normalne tam i z powrotem według taryfy podstawowej pociągów REGIO. Organy wzięły pod uwagę jedynie przewoźnika REGIO przy wyliczeniu zwrotu kosztów codziennych dojazdów (na odległości 132 km), a przecież jak wynika z akt sprawy ustalony przejazd z. m. B do m. K nie odbywa się tylko i wyłącznie pociągiem REGIO, ale też z uwzględnieniem Kolei [...]. W związku z powyższym uważa skarżący, że tak obliczona cena biletu miesięcznego jest mocno zaniżona, albowiem została wyliczona w sposób nielogiczny i niesprawiedliwy.
W jego ocenie sprawiedliwym posunięciem byłoby w tej sytuacji dokonanie wyliczenia uwzględniając cenę biletu miesięcznego przewoźnika Kolei [...] na trasie o odległości 55 km oraz cenę biletu miesięcznego przewoźnika Przewozów Regionalnych na trasie o odległości 77 km, po czym ceny te należałoby podsumować i dopiero wtedy wyliczyć ryczałt w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego. Zdaniem skarżącego tak ustalone przez organ l i II instancji połączenie na trasie B – K nie wyczerpuje zapisu ust. 2 § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych.
Czas przejazdu ww. połączenia w jedną stronę (odjazd B 04:05, przyjazd K 07:44) wynosi 3 h 39 minut, natomiast w stronę powrotną (odjazd K 16:37, przyjazd B 20:34) 4 h 6 minut, co daje łączny czas przejazdu tam i z powrotem 7h 45 minut. Połączenie to zatem nie stanowi najkrótszego na trasie B - K. Skarżący podkreślił, że zgodnie z poczynionymi przez niego ustaleniami, ww. połączenie (znajdujące się w aktach sprawy) w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy (tj. na dzień 27 sierpnia br.) przestało obowiązywać w rozkładzie jazdy PKP (Załącznik nr 1 - wykaz połączeń z dnia 27 sierpnia 2019 r. realizowanych przez PKP w godzinach porannych).
W świetle powyższego należy uznać, że tak ustalona odległość na trasie B – K na podstawie połączenia Kolejami [...] i Przewozami Regionalnymi nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz ust. 2 § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych. Wszystkie ww. uchybienia organu II instancji miały w tym przypadku istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Skarżący zarzucił, że mimo widniejącego podpisu pod adnotacją, iż zapoznał się z aktami sprawy w dniu 26 sierpnia 2019 r., organ odwoławczy nie poinformował go przy tej okazji należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jego praw.
Skarżący nadmienił, że od 13 grudnia 2009 r. wagony 1 klasy obecne są tylko w pociągach wyższych kategorii (TLK - dawne pośpieszne, Intercity), natomiast w zwykłych pociągach osobowych - jedynie wagony 2 klasy. W jego ocenie, gdyby prawodawca miał na myśli dawniej obowiązujące pociągi osobowe nie musiałby podkreślać drugiej klasy pociągu, albowiem one od 13 grudnia 2009 r. zawierały jedynie wagony tej klasy.
Skarżący podkreślił, iż połączenie to (znajdujące się w aktach sprawy - trwające 7 h 45 min w obie strony) nie stanowi najkrótszego połączenia na tej trasie, a zatem nie wyczerpuje przesłanki ust. 2 § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych.
Skarżący wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów, głównie w myśl zapisu ust. 2 § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych, organ odwoławczy powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia najkrótszej trasy kolejowej lub autobusowej (w przypadku braku najkrótszej trasy kolejowej) albo łącznie trasy kolejowej i autobusowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżącemu przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, ponieważ skarżący zamieszkuje w miejscowości B, a zawodową służbę wojskową pełni w JW [...] w K. Sporna jest wysokość przyznanego miesięcznego ryczałtu.
Zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 330), żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.
Zgodnie z ust. 8 powyższego przepisu Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia:
1) wysokość dodatku za rozłąkę oraz zwrotu kosztów codziennych dojazdów, szczegółowe warunki ustalania wysokości należności, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz warunki korzystania z tych uprawnień;
2) rodzaj, wysokość i zakres świadczeń, o których mowa w ust. 6, a także warunki korzystania z tych świadczeń.
W myśl zaś art. 1a ust. 1 pkt 7 z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2356), mówiąc o miejscowości pobliskiej - należy przez to rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 87, poz. 565):
1. Zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników:
1) kolejowych - w klasie drugiej pociągu osobowego,
2) autobusowych, jeżeli brak jest połączenia kolejowego
- na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego stacją kolejową lub przystankiem autobusowym a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową lub przystankiem autobusowym i z powrotem.
2. Przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów przyjmuje się najkrótszą trasę kolejową lub autobusową albo łącznie trasę kolejową i autobusową.
3. W przypadku wykonywania usług transportu zbiorowego kolejowego lub autobusowego przez kilku przewoźników na danej trasie przyjmuje się najniższą cenę biletu.
4. Przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów uwzględnia się posiadane przez żołnierza zawodowego ulgi na dany środek transportu, bez względu na to, z jakiego tytułu przysługują, lub prawo do bezpłatnych przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby.
5. W przypadku gdy na trasie, o której mowa w ust. 1, bądź na jej części nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, zwrot kosztów codziennych dojazdów ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że miejscowość, w której mieszka skarżący nie jest miejscowością pobliską, przysługuje zatem zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.
Organ II instancji ustalił, że na trasie B – K istnieje połączenie kolejowe z przesiadką w K, a B nie jest miejscowością pobliską, zatem skarżącemu przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów na przedmiotowej trasie, z przesiadką w K, obsługiwanej przez przewoźnika kolejowego w klasie drugiej pociągu osobowego.
Biorąc pod uwagę, że żołnierz nie posiada uprawnienia do ulgowych przejazdów (oświadczenie złożone we wniosku o ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem) kwota zwrotu kosztów codziennych dojazdów przyznana z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby wynosi 248,25 zł.
Nie mogła zatem przynieść zamierzonego skutku argumentacja, że sprawiedliwym posunięciem byłoby w tej sytuacji dokonanie wyliczenia uwzględniając cenę biletu miesięcznego przewoźnika Kolei [...] na trasie o odległości 55 km oraz cenę biletu miesięcznego przewoźnika Przewozów Regionalnych na trasie o odległości 77 km, po czym ceny te należałoby podsumować i dopiero wtedy wyliczyć ryczałt w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego. Interpretacja przepisu powinna być uniwersalna i wykluczać sprzeczności. Natomiast w ujęciu prezentowanym przez skarżącego w każdym przypadku należałoby uwzględniać najkorzystniejszą pod względem czasu trwania trasę dla skarżącego, co byłoby sprzeczne z brzmieniem przepisów.
Skarżący oczekuje, że przy ustalaniu rodzaju połączenia organ weźmie pod uwagę czas dojazdu. Czas dojazdu ma znaczenie przy ustalaniu, czy żołnierz zamieszkuje w miejscowości pobliskiej, natomiast w niniejszej sprawie przy ustalaniu kosztów dojazdu organ ma wziąć pod uwagę trasę najkrótszą.
Organ wyliczając wysokość ryczałtu związany jest treścią przepisu § 5 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych i musi brać pod uwagę ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych - w klasie drugiej pociągu osobowego, gdyż na trasie B – K istnieje połączenie kolejowe z przesiadką w K. Raz jeszcze należy podkreślić, że zgodnie z obowiązującymi przepisami przy ustaleniu, czy skarżący zamieszkuje w miejscowości pobliskiej decydujący jest czas dojazdu, natomiast przy ustaleniu wysokości kosztów dojazdu – najkrótsza trasa.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zdanie odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Zdaniem składającego zdanie odrębne w pełni uzasadniony jest zarzut strony skarżącej, dotyczący naruszenia art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 330), żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Zgodnie z ust. 8 powyższego przepisu Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia:
1) wysokość dodatku za rozłąkę oraz zwrotu kosztów codziennych dojazdów, szczegółowe warunki ustalania wysokości należności, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz warunki korzystania z tych uprawnień;
2) rodzaj, wysokość i zakres świadczeń, o których mowa w ust. 6, a także warunki korzystania z tych świadczeń.
Zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 87, poz. 565):
1. Zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników:
1) kolejowych - w klasie drugiej pociągu osobowego,
2) autobusowych, jeżeli brak jest połączenia kolejowego
- na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego stacją kolejową lub przystankiem autobusowym a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową lub przystankiem autobusowym i z powrotem.
2. Przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów przyjmuje się najkrótszą trasę kolejową lub autobusową albo łącznie trasę kolejową i autobusową.
3. W przypadku wykonywania usług transportu zbiorowego kolejowego lub autobusowego przez kilku przewoźników na danej trasie przyjmuje się najniższą cenę biletu.
4. Przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów uwzględnia się posiadane przez żołnierza zawodowego ulgi na dany środek transportu, bez względu na to, z jakiego tytułu przysługują, lub prawo do bezpłatnych przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby.
5. W przypadku gdy na trasie, o której mowa w ust. 1, bądź na jej części nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, zwrot kosztów codziennych dojazdów ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że miejscowość, w której mieszka skarżący nie jest miejscowością pobliską, przysługuje zatem zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Natomiast kwestią sporną jest wysokość tych kosztów.
W tym miejscu zdaniem składającego zdanie odrębne uwzględnić trzeba, że Sąd administracyjny będąc zatem związany ustawami może ocenić akt podustawowy w świetle jego prawidłowości i możliwości powoływania go jako prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd - odnosząc się do zaskarżonego aktu - może dokonać wykładni prawa w oparciu o inne determinanty niż organ i wskazać, że interpretacja organu powinna oprzeć się o przepisy ustawy, z niestosowaniem przepisów podustawowych, których mankamenty nie pozwalają uznać ich za prawną podstawę orzekania. W zakresie kognicji Sądu leży uczynienie organowi zarzutu dotyczącego zaskarżonej decyzji w postaci wskazania na dokonanie przez organ błędnej interpretacji, z powołaniem się na zasadę praworządności wysłowioną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd może zatem wskazać na wadliwość prawnej podstawy rozstrzygnięcia, w tym na zastosowanie przez organ przepisu aktu podstawowego, niezgodnego z Konstytucją, uznając że nie powinien on być stosowany przez organ, czyniąc z doboru podstawy prawnej przez organ kryterium kontroli zaskarżonego aktu. Ograniczenie możliwości weryfikacji aktów prawnych pod tym kątem czyniłoby iluzorycznym związanie Sądu ustawami, bowiem nie może ono istnieć in abstracto. W konsekwencji Sąd władny jest do wyeliminowania aktu prawnego z powodu zastosowania przez organ sprzecznego z ustawą rozporządzenia.
Na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może bowiem w toku rozpoznawania konkretnej sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W sytuacji zaś gdy stwierdzi niekonstytucyjność takiego aktu prawnego (tj. aktu niższej rangi niż ustawa), może odmówić z tego powodu jego stosowania. Skoro w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym /rozporządzeniu ministra/ i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny /sprzeczny z ustawą/.
W przedmiotowej sprawie w ocenie zgłaszającego zdanie odrębne przepis § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych w zakresie swojego uregulowania przekracza delegację ustawową zawartą w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wyraźnie bowiem w art. 68 ust. 2 tej ustawy mowa o tym, że żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Zatem istotą jest rozumienie pojęcia użytego w ustawie – "zwrotu kosztów codziennych dojazdów". Zdaniem składającego zdanie odrębne skoro ustawodawca użył pojęcia zwrot kosztów do dotyczy on całości poniesionych kosztów. W tym zakresie można rozważyć czy chodzi o zwrot kosztów za paliwo, czy też za bilet autobusowy lub kolejowy, ale nie ulega wątpliwości, że ów zwrot ma nastąpić w pełnej wysokości. Tym samym skoro przepis § 5 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych stwierdza, że zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników (...) to w ocenie składającego zdanie odrębne jest on sprzeczny z ustawą, gdyż odnosi się tylko do częściowego zwrotu kosztów codziennego dojazdu. Gdyby ustawodawca chciał, aby zwrot kosztów przybrał formę jedynie częściowego zwrotu to wyraźnie powinien to określić w ustawie. Tym samym rozporządzenie zawęziło uregulowanie ustawowe niedopuszczalnie na niekorzyść żołnierzy zawodowych. Wyraźnie podkreślić należy, że zdaniem zgłaszającego zdanie odrębne jest to zabieg legislacyjny niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Na marginesie wskazać należy, że zawód żołnierza zawodowego to jeden z tak zwanych zawodów zaufania publicznego. Zawód taki wiąże się ze statusem osób wykonujących ten zawód, którym ustawodawca przyznaje szczególną pozycję prawną, z którą łączy się prestiż publiczny. Tym bardziej rozwiązania zastosowane w rozporządzeniu w wyniku wykonania ustawy powinny mieć na względzie charakterystykę tego zawodu skutkującą koniecznością godnego traktowania żołnierzy zawodowych.