III SA/Kr 1129/25

III SA/Kr 1129/25 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 58 par. 1  pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Skawina na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2025 r. nr XXXII/619/25 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie postawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej Gminie Skawina z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Gmina Skawina (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2025 r. nr XXXII/619/25 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 18 czerwca 2025 r., numer 3829 (dalej: "uchwała SCT").
W uzasadnieniu legitymacji skargowej, skarżąca wskazała, że jest jednostką samorządu terytorialnego, a jej samodzielność podlega ochronie prawnej. Podniosła, że sposób ukształtowania przez ustawodawcę zwykłego środków ochrony prawnej (ochrony sądowej) nie może w żadnym razie pozbawiać jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, szczególnego rodzaju prawa do sądu, jakie wynika z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącej wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być dokonywana z uwzględnieniem konstytucyjnej gwarancji sądowej ochrony samodzielności gmin. Podniosła, że wobec powtórzenia konstytucyjnej gwarancji w art. 2 ust. 3 u.s.g. zachodzi sytuacja, w której normy rangi ustawowej, zawarte w tej samej ustawie - art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 2 ust. 3 u.s.g. - są względem siebie w kolizji, która wymaga rozstrzygnięcia w procesie wykładni. Wobec wskazanej kolizji – w ocenie skarżącej - determinującą powinna być dyrektywa wykładni prokonstytucyjnej, przemawiająca za dopuszczalnością skargi w celu zapewnienia sądowej ochrony samodzielności gminy.
Skarżąca podniosła, że uchwała narusza jej interes prawny, albowiem skutki ustanowienia nowej strefy i wynikające z tego obowiązki zostały przerzucone przez równorzędną jednostkę samorządową w drodze zaskarżonej uchwały, czyli aktu rangi podustawowej na skarżącą, a w rezultacie negatywnie oddziałują na jej samodzielność, w tym samodzielność finansową.
Zdaniem skarżącej problem jakości powietrza w Krakowie i okolicach nie pozostaje wyizolowanym problemem jednej tylko jednostki samorządu terytorialnego (miasta Krakowa), lecz jest problemem o charakterze ponadlokalnym (regionalnym). Gmina Miejska Kraków w sprawowaniu władzy publicznej pozostaje niezależna i samodzielna (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), jednakże nie może naruszać tożsamych uprawnień gmin ościennych. Samodzielność finansowa skarżącej, rozumiana także jako wolność od wpływu czynników zewnętrznych na jej proces decyzyjny, nie może doznawać ograniczeń ze strony równorzędnej jednostki samorządowej na podstawie uchwalonego przez nią aktu prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała. W szczególności projektowane i wdrażane przez Gminę Miejską Kraków rozwiązania, mające rangę aktów prawa miejscowego, nie mogą stanowić źródła ani protekcjonalnego traktowania innych gmin, ani też wpływania na ich funkcjonowanie poprzez przenoszenie na te gminy problemów wywołanych zaskarżoną uchwałą i faktyczne zmuszanie ich do podejmowania kosztownych działań mających eliminować negatywne skutki tej uchwały.
Zastrzeżenia skarżącej budzi, że dopiero w grudniu 2024 r. Zarząd Transportu Publicznego w Krakowie podał do publicznej wiadomości założenia SCT, które przewidywały nowe, zaskakujące skarżącą rozwiązanie w postaci preferencji dla pojazdów należących tylko do mieszkańców Krakowa. Obszar SCT został określony w taki sposób, że wyłączone z niego zostały tylko takie drogi lub ich części, które umożliwiają dojazd do dwóch parkingów typu P+R funkcjonujących na terenie miasta Krakowa (Górka Narodowa P+R, Mydlniki – Wapiennik P+R), przy braku uzasadnienia przyczyn braku umożliwienia dojazdu do innych parkingów. Ostateczny projekt uchwały został opublikowany dopiero w maju 2025 r., przyjęto w nim bezterminową preferencję dla pojazdów mieszkańców Krakowa. Od momentu nadania projektowi uchwały numeru druku do jego procedowania, upłynął mniej niż miesiąc, a podjęcie zaskarżonej uchwały w czerwcu 2025 r. pozostawiło okres zaledwie pół roku na dostosowanie się do tak daleko idących ograniczeń przez gminy ościenne i ich mieszkańców. Gmina Skawina sąsiaduje z Krakowem od strony południowej, zaś na południu Krakowa - zgodnie z zaskarżoną uchwałą - nie zapewniono realnej możliwości dojazdu do jakiegokolwiek parkingu typu P+R, pomimo funkcjonowania trzech parkingów tego typu (Czerwone Maki P+R, Swoszowice P+R, Kurdwanów P+R).
Skarżąca podniosła, że z badań i pomiarów ruchu przeprowadzonych w czerwcu 2022 r. wynika, że wskaźnik pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, które nie spełniają wymagań SCT, w powiecie krakowskim sięga 50,55%. Zestawienie tych danych pozwala wyprowadzić wniosek, że proporcjonalna część pojazdów wjeżdżająca do Krakowa od strony Gminy Skawina (ok. 8.638 pojazdów dziennie) zostanie zatrzymana na granicy SCT z uwagi na niespełnianie jej wymagań. W tym stanie rzeczy, zaskarżona uchwała - poprzez skokowe i nagłe wprowadzenie dość rygorystycznych wymagań SCT, w miejsce stopniowego - doprowadzi do skokowego wzrostu problemów na terenie Gminy Skawina, z którymi skarżąca będzie musiała się mierzyć.
Skarżąca podniosła, że Gmina Skawina nie posiada na tyle rozwiniętej infrastruktury drogowej, ani parkingowej, która pozwalałaby na obsłużenie takiego wolumenu pojazdów. Podkreśliła, że posiadane dane pozwalają na wniosek, że ruch pomiędzy gminami odbywa się zasadniczo poprzez drogę krajową nr 44 (7.941 pojazdów dziennie spośród 17.089 obserwowanych), na której obecnie w godzinach szczytu tworzą się korki, co jest spowodowane także bliskością węzła autostrady A4 Kraków-Skawina. Zatrzymanie ruchu wjeżdżającego do Krakowa - nie tylko pochodzącego z Gminy Skawina, ale także tranzytowego lokalnego (z południowo-zachodnich gmin Małopolski) i ogólnonarodowego (z autostrady A4) - doprowadzi do pogorszenia warunków ruchu lokalnego na terenie Gminy Skawina. W sposób nieunikniony pojazdy niespełniające wymagań SCT skupią się na innych drogach lokalnych na terenie Gminy Skawina, co negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo, większe niż przewidywane dotychczas zużycie infrastruktury drogowej. Zaskarżona uchwała doprowadzi również w pierwszych latach obowiązywania nowej strefy do niekorzystnego wzrostu poziomu hałasu komunikacyjnego oraz emisji zanieczyszczeń pochodzących z transportu na terenie bezpośrednio graniczącym z SCT, a zatem także na terenie Gminy Skawina.
Skarżąca podniosła, że na os. Ogrody w Skawinie funkcjonuje stacja pomiarowa, a dane pomiarowe pochodzące z tej stacji są publikowane na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Z historycznych danych pomiarowych z lat: 2022, 2023, 2024 i 2025 (do 5 lipca 2025 r.) wynika, że w żadnym z analizowanych okresów nie odnotowano przekroczenia dopuszczalnych norm średniorocznych dla NO2 i SO2, niemniej zanieczyszczenia te utrzymują się na wysokim poziomie bazowym. Skarżąca wskazała, że stacja pomiarowa na os. Ogrody w Skawinie jest zlokalizowania w odległości ok. 80 metrów od drogi zatem nie jest stricte stacją pomiarową zanieczyszczeń pochodzących z transportu, tak jednak rejestruje ona skoki wartości NO2 i SO2 w okresach wzmożonego ruchu komunikacyjnego. Skupienie pojazdów niespełniających wymagań SCT w pobliżu granicy nowej strefy doprowadzi do wzrostu emisji zanieczyszczeń w tych rejonach, w centrum miasta, w okolicach parkingów oraz węzłów przesiadkowych. Wzrost ruchu pojazdów niespełniających wymagań SCT w Gminie Skawina doprowadzi do wzrostu wartości godzinowych zanieczyszczeń NO2 i SO2, wzrostu średniorocznego NO2 do poziomu dopuszczalnej wartości (40 i podwyższenia ryzyka przekroczenia norm jakości powietrza np. w okresie zimowym). Skarżąca podniosła, że na tzw. efekt wypychania emisji na granice SCT i zwiększenia zanieczyszczeń poza Strefą wskazywał Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na stanowisko gmin tworzących Stowarzyszenie Metropolia Krakowska.
W ocenie skarżącej, ze względu na powyższe okoliczności usprawiedliwiony jest zarzut, że sposób ukształtowania nowej strefy przerzuca na gminy ościenne (w tym Gminę Skawina) obowiązek rozładowania napływającego ruchu pojazdów i radzenia sobie ze skutkami zwiększonej emisji zanieczyszczeń, skoro obszar nowej strefy różni się względem obszaru starej strefy zaledwie nieznacznie, a uchwała traktuje preferencyjnie wyłącznie mieszkańców Krakowa. Pojazdy niespełniające wymagań SCT, które nie będą mogły wjechać do Krakowa, przyczynią się do koncentracji problemów, które nowa strefa w założeniu miała rozwiązywać, w gminach ościennych, w tym na terenie Gminy Skawina.
Skarżąca przypomniała, że Prezydent Miasta Krakowa w udzielonej odpowiedzi co do wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą w odniesieniu do parkingów typu P+R zasugerował, że realizacja parkingów poza granicami miasta Krakowa pozostaje w gestii samorządów lokalnych (nie odnosząc się w żadnym zakresie do braku i możliwości dojazdu do innych niż Górka Narodowa P+R i Mydlniki-Wapiennik P+R parkingów).
Skarżąca wskazała, że organizuje parkingi na terenie gminy, a zakładana liczba miejsc postojowych na wszystkich parkingach - zarówno istniejących, jak i realizowanych - wyniesie 787 miejsc. W ocenie skarżącej można zakładać, że z uwagi na nieuzasadnione ograniczenie dostępności parkingów typu P+R na terenie miasta Krakowa w niedługim czasie nastąpi wydatny wzrost zainteresowania parkingami na terenie Gminy Skawina, chociażby w celu kontynuowania podróży do Krakowa innymi środkami transportu (koleją, autobusami). Według szacunków dostępne na parkingach terenie Gminy Skawina miejsca postojowe są w stanie obsłużyć zaledwie niewielki odsetek ruchu niespełniającego wymagań SCT (ok. 7%). Zwiększone zapotrzebowanie na miejsca postojowe w połączeniu z niewielką ich liczbą spowoduje zjawisko pozostawiania pojazdów, które nie będą mogły wjechać do SCT w miejscach do tego nieprzeznaczonych.
Skarżąca podniosła, że dostosowania będą wymagały warunki współpracy samorządowej w zakresie publicznego transportu zbiorowego pomiędzy Gminą Skawina a miastem Kraków w celu poprawy dostępności transportu zbiorowego, w sposób niekorzystny dla interesów Gminy Skawina. Obecna oferta przewozowa między Gminą Skawina a Krakowem, w tym liczba linii aglomeracyjnych oraz ich częstotliwość, jest wynikiem analiz bieżących oraz prognozowanych potoków pasażerskich, które nie uwzględniały ustanowienia SCT na zasadach określonych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem skarżącej oferta przestanie być wystarczająca do obsłużenia wszystkich podróżnych, którzy nie będą mogli wjechać do Krakowa pojazdami samochodowymi niespełniającymi wymagań SCT. Zmiana zapotrzebowania na dostępność transportu zbiorowego łączącego Gminę Skawina i Kraków będzie zatem wymagała albo zwiększenia liczby kursów funkcjonujących linii autobusowych aglomeracyjnych, albo uruchomienia nowych linii autobusowych we współpracy z Zarządem Transportu Publicznego w Krakowie, aby umożliwić dojazd osobom spoza Krakowa do funkcjonujących w Krakowie pętli autobusowo-tramwajowych (głównie zlokalizowanych na południu - Czerwone Maki, Borek Fałęcki), skąd możliwe będzie realizowanie dalszych etapów podróży.
Skarżąca podkreśliła, że linie aglomeracyjne łączące Kraków z gminami ościennymi są współfinansowane przez gminy na mocy zawieranych umów oraz mieszkańców poprzez wpływy z biletów. Konieczność sprostania rosnącemu zapotrzebowaniu na skomunikowanie Gminy Skawina z Krakowem będzie wymagało poniesienia dalszych ciężarów finansowych. Wyłączenie w zaskarżonej uchwale możliwości dojazdu zwłaszcza do parkingu Czerwone Maki P+R, stanowi przejaw wymuszania na Gminie Skawina działań zmierzających do zapewnienia wszystkim zainteresowanym dojazdu do pętli autobusowo-tramwajowej o tej samej nazwie, pomimo funkcjonowania w otoczeniu parkingu typu P+R, który może obsłużyć część ruchu pomiędzy Gminą Skawina a Krakowem.
Skarżąca została wezwana przez Sąd o przedstawienie ewentualnych dodatkowych okoliczności potwierdzających naruszenie interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą pod rygorem przyjęcia, że powołuje się w tym zakresie na okoliczności wskazane w skardze.
Pismem z dnia 6 listopada 2025 r. skarżąca podtrzymała stanowisko przyjęte w skardze i rozwinęła argumentację dotyczącą naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.
Podniosła, że zgadza się - chociaż nie bez dalszego komentarza - ze stanowiskiem organu prezentowanym w odpowiedzi na skargę, że interes prawny co do zasady musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę oraz musi istnieć związek pomiędzy podjęciem zaskarżonej uchwały a sytuacją prawną skarżącej, rozumiany jako następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej uprawnień lub nałożenia obowiązków.
Skarżąca nie podzieliła stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę w zakresie, w jakim Rada Miasta Krakowa powołała pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 484/23 w kontekście interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi. Zwróciła uwagę, że w sprawie skarżącymi były osoby fizyczne, które w różny sposób usiłowały interes taki wykazać, a których skargi zostały ostatecznie odrzucone. W niniejszej sprawie jednak skarżącym jest Gmina Skawina, funkcjonująca w tym samym systemie jednostek samorządu terytorialnego co Gmina Miejska Kraków, której organ wydał zaskarżoną uchwałę. Skarżąca podkreśliła, że sytuacja w której jedna z jednostek samorządu terytorialnego skarży do sądu administracyjnego akt prawa miejscowego wydany przez organ innej jednostki samorządu terytorialnego, nie należy do częstych, co przemawia za przyjęciem, że jest to sytuacja niecodzienna, acz dopuszczalna przez prawo, co czyni ją sytuacją nader szczególną. Rodzi to konieczność uznania, że wskazane w powołanym wyroku WSA kryteria oceny spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego nie mogą zostać wprost przełożone na sytuację prawną Gminy Skawina jako skarżącej.
Zdaniem skarżącej jest oczywiste, że każda gmina (Gmina Skawina, Gmina Miejska Kraków) z racji jej podmiotowości administracyjnoprawnej i publicznoprawnej uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i cieszy się przy tym w tym zakresie samodzielnością. Żadna jednak z postaci samodzielności gminy nie jest bezwzględna i absolutna, gdyż wszystkie są wykonywane na podstawie i w ramach ustaw, które precyzują zadania, uprawnienia, obowiązki i kompetencje gminy. Z natury rzeczy samodzielność ta jest również ograniczona terytorialnie w tym znaczeniu, że gmina jako podmiot władzy publicznej może korzystać ze swego imperium wyłącznie w obrębie własnych granic administracyjnych. Jest to istota samodzielności gminy. Gdy działalność gminy wykracza poza tak rozumiane granice i nieuchronnie wkracza w ogół praw i obowiązków innych jednostek samorządu terytorialnego, to taka pozaprawna ingerencja z jednej strony stanowi nadużycie władzy publicznej przez gminę w stosunku do tej innej jednostki, a z drugiej uprawnia tę jednostkę do sprzeciwienia się temu działaniu i podnoszeniu zarzutu naruszenia zasady ustrojowej samorządu terytorialnego, jaką jest zasada samodzielności.
Skarżąca nie kwestionuje, że Rada Miasta Krakowa była zobligowana do podjęcia uchwały w sprawie strefy czystego transportu.
Źródłem legitymacji skargowej skarżącej jest fakt, że uchwała wpływa na zdolność skarżącej do realizacji jej ustawowych obowiązków, wyznaczonych w przepisach u.s.g. poprzez zwiększenie ich zakresu przy niezmienionym stanie dochodów skarżącej, w szczególności braku zapewnienia dodatkowego źródła finansowania zadań w większym niż dotychczas wymiarze.
Skarżąca w ramach wykonywania władzy publicznej wykonuje zadania własne, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g., do których należą m.in. sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2), lokalnego transportu zbiorowego (pkt 4), porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (pkt 14), utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych (pkt 15). Zadania te są podzielone na obowiązkowe i fakultatywne (art. 7 ust. 2 u.s.g.).
Gmina Skawina wskazała, że nie skarżyła poprzedniej uchwały SCT z 2022 r., ponieważ zasady strefy - mimo ich restrykcyjności obowiązywały wszystkich bez względu na fakt posiadania bądź nie statusu mieszkańca Krakowa. Podejmując kolejną próbę ustanowienia SCT, organ jednak odstąpił od jednolitego traktowania posiadaczy pojazdów mechanicznych i wybrał określoną grupę, którą uwolnił od obowiązku wdrażania jakichkolwiek działań w celu dostosowania się do jej wymagań przez z góry niezdefiniowany czas (do zbycia pojazdu, względnie jego śmierci technicznej). Jakkolwiek nie udaremnia to zakładanego przez ustawodawcę celu ustanawiania stref czystego transportu (ochrona środowiska i zdrowia publicznego), to jednak przesuwa w czasie możliwie jak najbardziej pełne osiągnięcie tego celu.
Jednocześnie, zaskarżona uchwała - w przeciwieństwie do poprzedniej - stanowi dla Gminy Miejskiej Kraków dodatkowe źródło dochodów budżetowych, w których w żadnym zakresie nie będą partycypować sami mieszkańcy Krakowa. Nie ma jednocześnie sporu, że władze miasta Krakowa uważają, że zasięg Strefy nie może ograniczać się wyłącznie do najbardziej zanieczyszczonych obszarów, ponieważ prowadziłoby to do tzw. efektu wypychania emisji na granice SCT i zwiększenia zanieczyszczeń poza Strefą (odpowiedź Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 czerwca 2025 r., BR-03.0012.2.16.2025.4). Tym samym, od dnia 1 stycznia 2026 r. to wyłącznie pozostałe osoby będą musiały dostosować się do wymogów SCT, albo w drodze nabycia pojazdu spełniającego te wymogi, albo poprzez wjazd pojazdem niespełniającym norm (w okresie dopuszczenia i za stosowną opłatą), albo rezygnacji z wjazdu w ogóle (do czasu podjęcia decyzji o wymianie pojazdu). Problemy, które Strefa Czystego Transportu w Krakowie miała zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy zwalczać, nie zostaną jakkolwiek rozwiązane do czasu wymiany floty pojazdów posiadanych przez mieszkańców Krakowa. Stan jakości powietrza w Krakowie i okolicach nie ulegnie wobec tego zmianie. Co bardziej istotne, skutki finansowe zaskarżonej uchwały zostaną przeniesione na gminy ościenne, nie wyłączywszy Gminy Skawina. W ocenie skarżącej będzie to przede wszystkim skupienie ruchu pojazdów niespełniających norm SCT na drogach lokalnych na terenie Gminy Skawina, które skarżąca musi utrzymywać w odpowiednim stanie.
Skarżąca zakłada zwiększenie liczby pojazdów na terenie Gminy Skawina i konieczność rewizji dotychczasowej organizacji ruchu, poprzez wyznaczenie miejsc postojowych, ale też podjęcie działań wobec pozostawiania pojazdów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Jest też przekonana, że nastąpi wzrost osób zainteresowanych odbywaniem podróży przy wykorzystaniu środków publicznego transportu zbiorowego w ramach oferty przewozów, organizowanych między Skawiną a Krakowem we współpracy z Gminą Miejską Kraków, a zatem konieczność zwiększenia dostępności połączeń (ich liczby, częstotliwości).
Reasumując, interes prawny skarżącej ma swe źródło w odnośnych przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała ingeruje w samodzielność skarżącej jako gminy, bowiem od dnia 1 stycznia 2026 r. ulegnie zwiększeniu wymiar zadań skarżącej wskutek ustanowienia SCT w kształcie określonym zaskarżoną uchwałą, któremu nie towarzyszy adekwatny wzrost dochodów, przy wykorzystaniu których skarżący będzie mógł zapewnić ich efektowną realizację na tym samym poziomie. Eksternalizacja kosztów polityki transportowej i środowiskowej miasta Krakowa na gminy ościenne, w tym skarżącą, jest elementem nowym, którego nie dało się wyróżnić w uchwale z 2022 r. i świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej.
Skarżąca podkreśliła, że sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia ze skargą na tę uchwałę do sądu administracyjnego, może bowiem rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego.
Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 12 czerwca 2025 r. i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 18 czerwca 2025 r. Wobec wejścia zaskarżonej uchwały w życie oraz braku podjęcia przez organ działań zmierzających do jej wyeliminowania z prawnego, w dacie wniesienia skargi zachodzi co najwyżej stan wyczekiwania obrotu na rozpoczęcie funkcjonowania SCT na zasadach określonych w zaskarżonej uchwale. Te zasady jednak zostały już skonkretyzowane i możliwe jest wobec tego przedstawienie realnych skutków zaskarżonej uchwały i ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Skutki hipotetyczne, a zatem takie, które mogą, lecz nie muszą wystąpić nie są przedmiotem tej skargi; oczywiście jeżeli skutki takie wystąpią po dniu 31 grudnia 2025 r., to stanowić będą tylko dodatkowe potwierdzenie tezy skarżącej, że zaskarżona uchwała poprzez swoją treść i moc obowiązującą oddziałuje na sferę interesu prawnego skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.
W czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na odrzucenie.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Posiadanie legitymacji skargowej zależy zatem od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.
Zgodnie z powołanym w skardze art. 165 ust. 2 Konstytucji RP
samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.s.g. samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że źródłem legitymacji skargowej skarżącej i samodzielną podstawą prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa może być wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz powtórzona w art. 2 ust. 3 u.s.g. zasada sądowej ochrony samodzielności gminy.
Skarżąca upatruje źródła legitymacji skargowej w zasadzie ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jak się jednak zasadnie wskazuje w doktrynie (por. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. II, WKP 2023), art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie ustanawia odrębnego środka prawnego – skargi na naruszenie samodzielności.
Sądowej ochronie może podlegać to, co mieści się w zakresie właściwości samorządu terytorialnego ukształtowanym w Konstytucji i ustawach. Zakres ten i odpowiadające mu formy sądowej ochrony – w granicach wyznaczonych przez zasadę jednolitości państwa – mogą być poszerzone przez ustawodawcę. Ukształtowanie konkretnych uprawnień sądowych w tym zakresie oraz stosownej procedury jest zadaniem ustawodawcy (por. P. Tuleja, jw.).
Zdaniem Sądu norma zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji (powtórzona w art. 2 ust. 3 u.s.g.) nie może stanowić samoistnej podstawy wniesienia przez skarżącą skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa – ponieważ zasada ta ma zostać zrealizowana przez ustawodawcę, który określa formy ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (m. in. w postaci skargi na akt nadzoru). Równocześnie, w systemie prawa ustawodawca nie przewidział normy regulującej zasady wnoszenia skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego na akt prawa miejscowego wydany przez organ stanowiący innej jednostki. Tym samym, konieczna była ocena, czy skarżącej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy przy tym podzielić pogląd prezentowany przez skarżącą, że przepis powinien podlegać – zgodnie z zasadami wykładni systemowej – interpretacji zgodnej z normami zawartymi w Konstytucji RP.
Na wstępie należy wskazać, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ogranicza w aspekcie podmiotowym zastosowania przepisu, wskazując, że uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (...)".
Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. jest środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę, a zaskarżana uchwała powinna naruszać sferę praw lub obowiązków skarżącego.
W konsekwencji, skarżąca powinna wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jej sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06).
Zdaniem Sądu, ani z treści skargi, ani wyjaśnień skarżącej nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Sąd nie dostrzega również takiego naruszenia z urzędu.
Do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06, CBOSA). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność, aktualność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego czy też aktem normatywnym. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, CBOSA).
Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16).
Zaznaczyć także należy, że norma zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 2 ust. 3 u.s.g. nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu źródłem interesu prawnego nie może być również powołany przez skarżącą art. 7 u.s.g. określający zadania własne gminy.
Zgodnie z prezentowanym w doktrynie poglądem, który Sąd rozpatrujący tę sprawę podziela, konkretna norma prawa powszechnie obowiązującego, będąca podstawą interesu prawnego, wyznacza treść tego interesu jako relacji między oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami tych organów i możliwościami, jakimi one dysponują wobec danego podmiotu (W. Jakimowicz, O bezpośredniości interesu prawnego w prawie administracyjnym, Studia Prawa Publicznego 2022, nr. 3 (39)). Jeśli interes prawny ma realnie determinować sytuację określonego podmiotu, to norma będąca jego źródłem musi mieć charakter tzw. normy-reguły. W polskiej teorii prawa, wśród różnych podziałów norm prawnych, rozróżnia się normy-zasady i normy-reguły. Normy-reguły charakteryzują się tym, że muszą być realizowane w pełni, całkowicie, mogą zostać spełnione albo niespełnione, podczas gdy zasady są realizowane w pewnym stopniu. Normy-zasady nakazują realizację pewnego stanu rzeczy w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu faktycznych i prawnych możliwości, a zatem mogą zostać spełnione w różnym stopniu, przy czym realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej. O ile konflikt reguł jest rozstrzygany przez derogację, o tyle konflikt zasad jest rozwiązywany poprzez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym, jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania. Konieczność poszukiwania interesu prawnego w normach-regułach wynika z cech tych norm jako norm podlegających realizacji "w pełni" (W. Jakimowicz, jw.).
Źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Normy takie określane są w doktrynie prawa administracyjnego jako normy materialne. Zdolności takiej nie mają natomiast normy blankietowe, kompetencyjne, zadaniowe, programowe bądź normy określające cele działania administracji, a także normy ustrojowe i procesowe (W. Jakimowicz, jw.). Tymczasem, skarżąca upatruje źródła interesu prawnego Gminy Skawina w normie – zasadzie konstytucyjnej (art. 165 ust. 2 Konstytucji) oraz normie zadaniowej określonej w art. 7 u.s.g.
Podkreślić należy, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem, konieczne jest wykazanie w jaki sposób uchwała naruszyła interes prawny, a nie faktyczny skarżącej. Równocześnie, interes prawny we wniesieniu skargi przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi (por. wyrok NSA z 27 listopada 2025 r., II GSK 1217/24). Skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała przed wniesieniem skargi ograniczyła lub pozbawiła skarżącą uprawnień, a powołała się jedynie na potencjalne i przyszłe zdarzenia.
W ocenie Sądu okoliczności, na które powołuje się skarżąca w skardze oraz piśmie z 6 listopada 2025 r. świadczą o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego, a nie prawnego. Skarżąca wskazała na konieczność przyjęcia przez Gminę większego ruchu pojazdów, konieczności zapewnienia miejsc parkingowych, konieczność rozwoju komunikacji publicznej, zjawisko parkowania pojazdów w miejscach niedozwolonych oraz zjawisko "wypychania zanieczyszczenia" poza teren Gminy Miejskiej Kraków. Okoliczności te – o ile zaistnieją, ponieważ w dacie wnoszenia skargi przez Gminę Skawina nie miały miejsca – mogą świadczyć ewentualnie o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego, a nie prawnego.
Podstawowa różnica pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym polega na tym, że źródłem interesu faktycznego jest wyłącznie subiektywne przekonanie określonego podmiotu o tym, że relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu jest dla tego podmiotu korzystna. Natomiast źródłem interesu prawnego jest subiektywne przekonanie obiektywizujące się z tego właśnie względu, że znajduje podstawę w normie prawnej. Kryterium rozróżnienia obydwu wskazanych kategorii interesów stanowi kryterium ich normatywnej podstawy. Interes faktyczny to interes niemający charakteru prawnego, tzn. nie znajdujący oparcia w normie prawnej.
Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że art. 165 ust. 2 Konstytucji, ani art. 2 ust. 3 u.s.g. nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącej, ponieważ nie przyznają jej żadnego uprawnienia.
Powołany przez skarżącą art. 7 u.s.g. stanowi normę zadaniową, która zgodnie z prezentowanym w doktrynie stanowiskiem nie może stanowić podstawy interesu prawnego. Równocześnie, należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała SCT nie nałożyła na skarżącą żadnych nowych zadań, ani też nie pozbawiła jej zadań wymienionych w powołanym przepisie. W rezultacie, również ta norma nie mogła uzasadnić legitymacji skarżącej w niniejszej sprawie.
Skarżąca podniosła, że pomiędzy art. 2 ust. 3 u.s.g. a art. 101 ust. 1 u.s.g. zachodzi sprzeczność, której skutkiem powinno być zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej przemawiającej za dopuszczalnością skargi skarżącej z uwagi na konstytucyjną (i powtórzoną w u.s.g.) zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy.
W ocenie Sądu nie zachodzi sprzeczność pomiędzy normą zawartą w art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 2 ust. 3 u.s.g. Należy bowiem wskazać, że kolizja norm występuje wówczas, gdy nie zastosowanie dwóch norm w tożsamej sytuacji faktycznej prowadziłoby do sprzecznych rezultatów. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia, ponieważ norma – zasada zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie ustanawia samodzielnego środka ochrony samodzielności gminy, a jedynie zasadę sądowej ochrony, którą zrealizować ma ustawodawca. Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. gmina może wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził niedopuszczalność skargi i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odrzucenie skargi powoduje, że uiszczony wpis podlega zwrotowi zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.