III SA/Kr 112/25

III SA/Kr 112/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 87
Art. 15  ust. 1
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta N. z dnia 14 listopada 2024 r., nr 923/2024 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w N. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta N.
Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia 14 listopada 2024 r. Nr 923/2024, Prezydent Miasta N., działając na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, zwanej dalej ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), art. 30 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) oraz art. 30 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeksu pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1465 r. ze zm., zwanej dalej Kodeksem pracy),
§ 1 Odwołał B. P., zwanego dalej skarżącym, ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w N.
§ 2. Poinformował, że odwołanie ze stanowiska Dyrektora jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za trzymiesięczny okresem wypowiedzenia, na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, który upłynie w dniu 28 lutego 2025 r.
§ 3. Na podstawie art. 1671 Kodeksu pracy zobowiązał skarżącego do wykorzystania zaległego oraz bieżącego urlopu wypoczynkowego, a w pozostałym okresie wypowiedzenia zwolnił go z obowiązku świadczenia pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia na podstawie art. 362 Kodeksu pracy.
W uzasadnieniu zarządzenia Prezydent podał, że jest ono wynikiem odstąpienia od realizacji umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu działania instytucji kultury z dnia 28 sierpnia 2023 r.,o której mowa w art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tj.:
- braku określenia celów oraz mierników realizacji zadań wskazywanych w programach działalności Miejskiego Ośrodka Kultury (dalej MOK) na dany rok budżetowy, uwzględniających zadania statutowe zaplanowane do realizacji w danym roku budżetowym;
- braku nowych jednolitych zasad (polityki) rachunkowości MOK, ignorowania zaleceń obligujących do opracowanie i wprowadzenie aktualnych zasad polityki rachunkowości ujętych w protokole z dnia 25 maja 2023 r. z weryfikacji sprawozdania finansowego MOK za rok 2022;
- braku określenia w polityce rachunkowości MOK sposobu prowadzenia i ewidencjonowania operacji dotyczących wydatkowania dotacji podmiotowej;
- dokonywanie przez Dyrektora MOK autoryzacji dowodów księgowych bez wskazania daty autoryzacji,
- stosowania podpisów przez osoby przeprowadzające kontrolę merytoryczną oraz kontrolę formalno-rachunkową dowodów księgowych w sposób niezgodny z uregulowaniami wewnętrznymi tj. umożliwiającymi identyfikację tych osób,
- sprawdzanie pod względem merytorycznym oraz formalno-rachunkowym dowodów księgowych po dokonaniu zapłaty,
- ignorowania zapisów zawartych w umowach dotacyjnych w szczególności poprzez:
a) przedkładanie do rozliczania dotacji niekompletnych (wszystkich) dokumentów wskazanych w umowie dotacyjnej,
b) brak zamieszczania na dowodach księgowych stosownych klauzul wskazanych w umowie dotacyjnej,
c) brak wnioskowania o zawarcie pisemnego aneksu do umowy dotacyjnej, w przypadku zaistnienia takiej potrzeby,
- brak rzetelnie sporządzanego kosztorysu ofertowego (zakresu rzeczowo finansowego) stanowiącego załącznik do umowy dotacyjnej, stanowiącego podstawę rozliczenia dotacji,
- prowadzenie rozliczania dotacji celowej w sposób, który nie pozwala na powiązywanie danych z rozliczenia dotacji celowej z zapisami na kontach księgowych, na których księgowany jest wydatek, brak wyodrębnienia ewidencji w ramach prowadzonych ksiąg rachunkowych,
- brak określenia w polityce rachunkowości MOK sposobu prowadzenia i ewidencjonowania operacji dotyczących wydatkowania dotacji celowych,
- brak zakresów czynności dla 7 pracowników z 18 zatrudnionych ogółem,
- nie udzielanie wszelkich informacji dotyczących działalności Instytucji na żądanie organizatora, o których mówi pkt 5 lit. c. zawartej umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych;
- utrudnianie organizatorowi przeprowadzania kontroli działalności instytucji, o których mowa w pkt 8 zawartej umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych;
- nieprawidłowości wskazane w protokole audytu sygn.: [...] z dnia 28 października 2024 r. z którym dyrektor został zapoznany.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe zarządzenie skarżący zarzucił naruszenie przepisów:
1) art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez zaniechanie zasięgnięcia opinii związków zawodowych i twórczych właściwych dla Miejskiego Ośrodka Kultury (mok) i [...] Galerii ([...] Galeria) w N. w czasie poprzedzającym odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora tych instytucji;
2) art. 15 ust 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez oparcie skarżonych zarządzeń na przyczynach:
a) prezentujących taki stopnień ogólnikowości, że nie sposób stwierdzić, iż komunikują one konkretne i rzeczywiste nieprawidłowości w działalności odwołanego dyrektora,
b) pozornych niemających oparcia w realiach stanu faktycznego,
c) które czerpią swoje pozorne uzasadnienie z czynności audytorskich podjętych bez podstawy prawnej lub niezgodnie z prawem.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych zarządzeń.
Skarżący podniósł, że w nin. sprawie nie zasięgnięto opinii związków zawodowych i twórczych właściwych dla MOK i [...] Galerii w N. w czasie poprzedzającym odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora tych instytucji. Według informacji pozyskanych przez skarżącego odwołanie go z pełnionych funkcji nie zostało poprzedzone konsultacjami ze stosownymi związkami. Literalnie z żadną organizacją. Dzień po odwołaniu Prezydent Miasta N. wystąpił do jednego z co najmniej piętnastu związków o wyrażenie przedmiotowej opinii.
Powyższe stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Wprawdzie opinie stowarzyszeń twórczych nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), ale nie oznacza to, że proces konsultacji można całkowicie zbagatelizować. Proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny; zapytania o opinie powinny być skierowane do stowarzyszeń powiązanych z tą instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane przypadkowo, czy też losowo, bez jednoczesnego wskazania kryteriów ich wyboru. Całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia/uchwały. Obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności.
Zdaniem skarżącego przesłanki odwołania, pomimo pozornej ich liczebności, prezentują taki stopnień ogólnikowości, że nie sposób stwierdzić, iż komunikują one konkretne i rzeczywiste nieprawidłowości w działalności odwołanego dyrektora. Przesłanki odwołania są formułowane jako konsekwencje wniosków audytu zakończonego w październiku 2024 r. Zarządzenia nie konkretyzują proweniencji tegoż audytu, to jest jego rodzaju zakresu przedmiotowego jednostki zlecającej, osoby audytora ani procedury jego przeprowadzenia. Tymczasem MOK oraz [...] Galeria w N. są instytucjami kultury mającymi osobowość prawną, w strukturze których prowadzenie czynności audytorskich stanowi przedmiot decyzji kierowników tych instytucji po myśli art. 274 ust. 4 w zw. z art. 8 pkt 13 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530). Skarżący nie podjął decyzji o przeprowadzeniu audytu, nie zlecił audytu również podmiotowi zewnętrznemu.
Do przesłanek zarządzenia Nr 923/24 skarżący odniósł się w następujący sposób:
Ad. 1) Przez ostatnie 4 lata sprawozdania merytoryczne były składane do Wydziału Komunikacji Społecznej i Kultury obecnie Wydziału Kultury i Sportu UM w N. W żadnym przypadku w okresie ostatnich 4 lat wydział ten nie wnosił zastrzeżeń i uwag lub nie wskazała jakichkolwiek uchybień. Mierniki i cele realizacji zadań uwzględniające zadania statutowe zaplanowane do realizacji w danym roku budżetowym były przekazywane do Wydziału Bezpieczeństwa UM.
Ad. 2) Prace nad aktualizacją polityki rachunkowości MOK były rozpoczęte po otrzymaniu zaleceń w dniu 25 maja 2023 r. z weryfikacji sprawozdania finansowego MOK za rok 2022. W czasie wydania skarżonych zarządzeń prace te były
na końcowym etapie.
Ad. 3) Wpływy z dotacji podmiotowej były ewidencjonowane na oddzielnym koncie syntetycznym. Nigdy wcześniej nie było informacji ze strony organizatora o potrzebie dzielenia i odrębnego ewidencjonowania na kontach ponoszonych wydatków z dotacji podmiotowej, a tych finansowanych z innych przychodów jednostki co zostało potwierdzone w rozmowie ze Skarbnik Miasta R. S. w obecności Prezydenta A. B., Dyrektora Wydziału J. W. oraz Kierownika P. J. i Głównej Księgowej R. K. W opinii ww. Skarbnik taki rozdział ze względu na specyfikę jednostki jest bardzo utrudniony i nie ma konieczności jego stosowania.
Ad. 4) Dokumenty były weryfikowane pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym z konkretnym wskazaniem daty weryfikacji i podpisem. Na każdym dokumencie została również stwierdzona celowość wydatku. Dodatkowo na dokumencie umieszczano pieczątkę "zapłacono przelewem", gdzie znajdowała się data, a poniżej podpis bądź parafka osoby, dokonującej zapłaty. Wzór pieczątki był akceptowany przez organizatora od 2018 r.; przy każdej kontroli, sprawozdań/rozliczeń dotacji nie wnoszono zastrzeżeń co do sposobu autoryzacji dowodów księgowych. Data autoryzacji dowodów księgowych przez Dyrektora MOK jest równoznaczna z datą dokonania kontroli merytorycznej oraz formalno-rachunkowej.
Ad. 5) W zarządzeniu Dyrektora MOK w sprawie ustalenia wytycznych do kontroli dowodów księgowych oraz określenia wykazu osób upoważnionych do kontroli księgowych w MOK był załącznik z wzorami czytelnych podpisów jak i parafek, które były stosowane na dokumentach.
Ad. 6) Sytuacja taka jest naturalna w zakresie zakupów on-line; w większości przypadków faktura otrzymywana jest w momencie dostawy towaru, a płatność realizowana jest natychmiastowo.
Ad. 7) Dokumenty dotacyjne były dostarczane na wniosek jednostek organizatora zgodnie z określonymi wymaganiami co do rodzaju dokumentu W sytuacji konieczności dosłania lub dostarczenia innego rodzaju dokumentu MOK dostarczał je zgodnie z wymogami skutecznego i zgodnego z przepisami rozliczenia dotacji. Przez ostatnie 4 lata poprzedzające odwołanie wszystkie dokumenty i przekazane dotacje zostały zatwierdzone i rozliczone przez jednostki organizatora. Nie istniała konieczność stosowania aneksów, ponieważ nie były one wymagane przez jednostkę organizatora do rozliczenia dotacji.
Ad. 8) Organizator przekazywał środki dotacyjne na podstawie kosztorysu uproszczonego wstępnego zakładając, że od momentu przekazania środków do czasu realizacji projektu/zadania upływa czas, który ma istotny wpływ na zmiany cen lub zapotrzebowania materiałowego. Organizator nie wnioskował o uszczegółowienie kosztorysu. Dotacje były zawsze zatwierdzone i rozliczone przez organizatora bez uwag.
Ad. 9) Rozliczenia dotacji celowej zawsze były ewidencjonowane na wyodrębnionych kontach księgowych dla każdego spektaklu, koncertu czyli tzw. zadania co pozwala precyzyjnie określić parametry wydatków.
Ad. 10) Dotacja celowa wchodzi w skład generowanego przez jednostkę przychodu (z dotacji podmiotowej, celowej oraz przychodów własnych z działalności gospodarczej). W rachunku zysków i strat zawsze dotacja podmiotowa i celowa były wyszczególnione i oddzielone od pozostałych wpływów.
Ad. 11) Żaden z przepisów nie precyzuje wymagalności sporządzenia zakresu czynności w formie pisemnej. W przypadku tych 7 pracowników zakres czynności został przekazany ustnie i przez obie strony zrozumiany i zaakceptowany. Wykonywana przez te osoby praca pokrywała się z zakresem przedmiotowym kodu zawodu; badania pracownicze, przeszkolenie BHP oraz ocena ryzyka pracy - wszystko to wykonane było w odniesieniu do kodu pracy tych pracowników.
Ad. 12) MOK przekazał część dokumentów dotyczących informacji finansowych pozostałą część jak wskazano w piśmie z dnia 7 listopada 2024 r. miał dostarczyć niezwłocznie w późniejszym terminie (załącznik wyjaśniający zaistniałą sytuację).
Ad. 13) Sytuacja taka nie miała miejsca.
W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe zarządzenie jest niezgodne z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Brak konsultacji zainteresowanych związków i stowarzyszeń, formułowanie przyczyn odwołania w oparciu o audyt, do którego przeprowadzenia organizator nie był uprawniony to są okoliczności, które wystarczają do uznania zarządzeń jako nieważnych. Dodatkowo organizator wskazuje na przyczyny wypowiedzenia,
których przedmiot nie leży w zakresie kompetencji organizatora i w zakresie których nie wykonuje on czynności nadzorczych. Są nimi przyczyny w pkt 2, 3, 4, 5, 6, 10 i 11 Zarządzenia nr 923/24. W pozostałym zakresie przyczyny są pozorne, nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Co istotne w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie została uregulowana ani szczególna procedura pozyskiwania opinii, ani forma ich przekazania organizatorowi kultury przez właściwe stowarzyszenia. Obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję z jednej strony nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności. Z drugiej strony nie powinien on też być podnoszony do rangi wymagania, którego praktyczna realizacja byłaby niemożliwa bądź znacznie utrudniona.
Potrzeba zachowania wymagań natury formalnej nie może stać na przeszkodzie prawa organizatora, w tym wypadku Prezydenta, do powołania czy też odwołania dyrektora instytucji kultury, za której funkcjonowanie w pierwszej kolejności odpowiada (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1535/20, LEX nr 3074625). Tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawą o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia/uchwały (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1190/20, LEX nr 3592802). W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko, iż pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w aft. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, należy rozumieć szeroko.
W ocenie organu stosowna procedura konsultacyjna przed odwołaniem skarżącego ze stanowiska Dyrektora zarówno Miejskiego Ośrodka Kultury w N., jak i [...] Galerii została zachowana. Do Prezydenta Miasta N. docierały bowiem opinie środowisk twórczych, które stały się podstawą do podjęcia zaskarżonych zarządzeń. Opinie te zbierano w różnej formie, bowiem ścisły związek czasowy pomiędzy podjęciem aktu odwołania dyrektora, a przeprowadzeniem wymaganej i przepisami prawa procedury konsultacyjnej nie został literalnie wskazany przez ustawodawcę. Na dowód powyższego organ powołał notatki służbowe z dnia: 22 października 2024 r., 25 października 2024 r., 7 listopada 2024 r. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej należy uznać za nieuzasadniony.
W ocenie organu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z treści art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Nie jest też wymagana wielość popełnionych naruszeń. Wystarczające jest więc dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem. Należy bowiem przyjąć, że osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania. Ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mieści się w zakresie kompetencji organizatora, tym niemniej uzasadnienie aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury powinno zawierać ocenę organizatora dokładnie i szczegółowo uzasadniającą powody wydania tego aktu. Zarówno w treści zarządzenia nr 923/2024, jak i nr 924/2024 organ szczegółowo wyjaśnił przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, które znajdują poparcie w stanie faktycznym sprawy oraz dokumentach zgromadzonych w aktach. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż wskazane przyczyny są pozorne oraz prezentują stopień ogólnikowości, który miałby przemawiać za wadliwością aktów odwołania. Na dowód powyższego organ przedłożył:
- Zarządzenie nr 923/2024 Prezydenta Miasta N. z dnia 14 listopada 2024 r.
- Zarządzenie nr 924/2024 Prezydenta Miasta N. z dnia 14 listopada 2024 r.
- Sprawozdanie z audytu wewnętrznego z 28 października 2024 r. sygn. [...].
- Sprawozdanie z audytu wewnętrznego z 8 listopada 2024 r. sygn. [...].
- Protokół z dnia 25 maja 2023 r. z weryfikacji sprawozdania finansowego MOK za rok 2022.
- Umowa z dnia 28 sierpnia 2023 roku oraz 28 sierpnia 2024 r.
Zdaniem organu przyczyny powołane w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu potwierdzają, że skarżący nie zachował zasad efektywnego zarządzania środkami publicznymi, do zachowania których był zobowiązany na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skarżący zarządzał samorządowymi instytucjami kultury, finansowanymi ze środków publicznych w formie dotacji przekazywanych przez organizatora - Miasto, co wymagało zachowania należytej staranności w zakresie dokumentowania wydatków, prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz przekazywania Miastu dokładnych informacji o sposobie wykorzystywania tychże środków. Umowy zawarte z Miastem z dnia 28 sierpnia 2023 r. oraz 28 sierpnia 2024 r., której przedmiotem było określenie warunków finansowo-organizacyjnych działalności instytucji kultury, w § 2 zawierały szczegółowe obowiązki obciążającego skarżącego, stanowiące sprecyzowanie ustawowych zasad efektywności wykorzystania środków publicznych. Dysponując środkami publicznymi uzyskanymi od Miasta, skarżący nie zachował należytej staranności w tym zakresie, o czym świadczy szereg uchybień wymienionych szczegółowo w uzasadnieniu zarządzeń, które pozostają w sprzeczności z zasadami efektywności wykorzystania środków publicznych, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, sprecyzowanymi w § 2 umowy z dnia 28 sierpnia 2023 roku oraz 28 sierpnia 2024 r. zawartej z Miastem. Istotność stwierdzonych uchybień pozostaje irrelewantna dla zgodności z prawem oświadczenia o odwołaniu złożonego przez Miasto. Jako dowód organ przedłożył umowę z dnia 28 sierpnia 2023 roku oraz 28 sierpnia 2024 r.
Organ podniósł, że wystąpiły liczne nieprawidłowości przy sprawowaniu funkcji Dyrektora, czym naruszono ustawowe zasady efektywnego zarządzania środkami publicznymi, wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jednocześnie skarżący odstąpił od realizacji zawartych umów w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu działania instytucji kultury z dnia 28 sierpnia 2023 r. oraz z dnia 28 sierpnia 2024 r. W świetle art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. wystarczające jest dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem, w tym również odstąpienie, a więc nierealizowanie postanowień umownych, do których dyrektor zobowiązuje się dobrowolnie podpisując przedmiotową umowę. Przy tym liczne nieprawidłowości zostały potwierdzone wynikami audytu sygn. [...] z dnia 28 października 2024 roku (sprawozdanie wstępne), z którego wynikami skarżący został zapoznany ze sprawozdaniem z audytu wewnętrznego z 8 listopada 2024 r., sygn. akt [...]. Stwierdzone w audycie nieprawidłowości, mające charakter obiektywny i odnoszące się do rzeczywistej, działalności skarżącego na stanowisku dyrektora, nie mogły zostać zbagatelizowane przez organizatora w świetle ustawowych zasad efektywnego zarządzania środkami publicznymi, gdyż mają one negatywny wpływ na funkcjonowanie instytucji kultury, w których skarżący był dyrektorem oraz uzasadniały decyzje o odwołaniu z zajmowanego stanowiska. Zaistniały zatem przesłanki do zastosowania art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Organ podkreślił przy tym, że organizator, będący jednostką samorządu terytorialnego (JST) ma prawo do monitorowania działalności instytucji kultury, co obejmuje również audyty. Instytucji kultury wprawdzie nabywa osobowość prawną, ale realizuje zadania własne gminy, która powołuje instytucję kultury do tego celu i dotuje jej działalność ze środków publicznych. Dlatego instytucja kultury podlega rygorom ustawy o finansach publicznych i musi przestrzegać zasad wynikających z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, szczególnie z mocy art. 15 ust. 5 tej ustawy dyrektor zobowiązany jest przestrzegać umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Kontrola zarządcza organu wykonawczego gminy w jednostkach sektora finansów publicznych wynika też z ah. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Organ uprawniony był więc do przeprowadzenia kontroli realizacji udzielonych dotacji podmiotowych i celowych oraz mógł zlecić jej przeprowadzenie podmiotowi - kwalifikowanemu audytorowi, który dysponuje gruntowną wiedzą na temat zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej. Również na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, organizator ma obowiązek wdrożenia i realizacji "swojej" kontroli zarządczej. W związku z tym, musi monitorować i oceniać m.in. wydatkowanie środków, które kieruje na funkcjonowanie instytucji kultury. Dlatego współpraca w tym zakresie jest niezbędna i dyrekcja nie może jej odmawiać powołując się na przepisy dotyczące organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej. Całkowicie nieuzasadniony jest zatem zarzut dotyczący podjęcia przez organ czynności audytorskich bez podstawy prawnej lub niezgodnie z prawem.
Nadto organ wskazał, że w stosunku do zaskarżanych zarządzeń toczy się postępowanie nadzorcze przed Wojewodą Małopolskim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest akt Prezydenta Miasta N. z dnia 14 listopada 2024 r. Nr 923/2024, o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w N.
W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu przed rozpoznaniem skargi, jest stwierdzenie dopuszczalności drogi postępowania przed sądem administracyjnym w tego rodzaju sprawach.
W kontekście powyższego wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza zaś przede wszystkim ww. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również należy, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 P.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 P.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.
Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Rozważając w przedmiotowej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowany nią akt należało uwzględnić okoliczność, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest stricte prywatnoprawny. Obsada bowiem, stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie wskazać należy, że akt ten wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że dyrektor może kwestionować sam akt odwołania, powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora i powołania go na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy.
Uwzględniając powyższe brak zatem powodów, dla których można byłoby przyjąć, że kontrolowany akt jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno bowiem akt stwierdzający wygaśnięcie stosunku pracy z powołania i odwołanie z funkcji dyrektora gminnej instytucji kultury - ma charakter publicznoprawny, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, podejmowany jest na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem ich zgodności z prawem.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15; z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 459/17). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (por. wyroki z 4 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2251/11 i 2250/11), należy stanowisko to uznać za wiodące w orzecznictwie przyjmując, że ostatecznie ugruntowane zostało stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy.
Pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektorów samorządowych jednostek kultury przemawia nadto utrwalona i niebudząca aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1814/09), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 428/09).
Reasumując kontrola zaskarżonego aktu należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem badania Sądu nie są bowiem roszczenia pracownicze skarżącego, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania ze stanowiska dyrektora, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 548/03; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1342/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 655/15, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16).
Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością takiego aktu zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (vide: wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 - Lex nr 2036630, 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16 - Lex nr 2168693).
Skarżący został powołany na stanowisko dyrektora przedmiotowej placówki kulturalnej.
Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, zwanej dalej ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, odwołanie może nastąpić:
1) na własną prośbę;
2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;
3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;
5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.
Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/16).
Patrząc przez ten pryzmat na spełnienie wymogów należytego uzasadnienia podstaw wydania kontrolowanego aktu stwierdzić należy, że istotnie w jego uzasadnieniu wskazano naruszenia przepisów przez skarżącego, jako dyrektora, które powinny prowadzić, zdaniem organu, do jego odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury.
Kwestii z tym związanych Sąd nie oceniał w rozpoznawanej sprawie, albowiem w ocenie składu orzekającego Sądu organ naruszył prawo w zakresie trybu odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora wynikającego z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu. Odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora nie zostało bowiem poprzedzone zasięgnięciem opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, jak i związków zawodowych. Sąd nie miał zatem obowiązku odnoszenia się do tych kwestii i pozostałych zarzutów skargi z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Za opinie uzyskane w wymaganej procedurze konsultacyjnej z art. 15 ust. 1 ustawy w żaden sposób nie mogły być więc uznane, stanowiska przedstawione w notatkach służbowych z dnia: 22 października 2024 r., 25 października 2024 r., 7 listopada 2024 r. Oczywiście, że korelacja czasowa z wydanym zarządzeniem nie jest bez znaczenia, ale ważne są okoliczności braku ustalenia kręgu i związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, a następnie braku zwrócenia się do tych instytucji o wyrażenie opinii. Wreszcie, przedstawienie stanowiska poszczególnych osób, wskazanych w ww. notatkach nie mogło być uznane z tego powodu, że nic nie wiadomo, do jakich związków, czy stowarzyszeń zawodowych i twórczych one nalezą i co ważne, jeżeli nawet wiadomo do jakich, to czy są to te właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez przedmiotową instytucję.
Już samo naruszenie tej procedury powodowało nieważność przedmiotowego zarządzenia, zatem dalsza wykładnia i zastosowanie prawa materialnego winna być uzależniona od wcześniejszego prawidłowego zastosowania procedury związanej z odwołaniem skarżącego z funkcji dyrektora.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym na tle art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ugruntował się pogląd, podzielany przez Sąd, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni ww. przepisu poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (vide: wyroki z dnia: 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12 - Lex nr 1251786, 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11, 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10 - Lex nr 597716).
Podkreśla się, że obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Zatem przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w instytucji oraz generalnie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Przy czym podkreślić należy, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", należy rozumieć szeroko, jako obejmujące swoim zakresem wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą.
W ocenie Sądu analiza przedłożonych akt oraz argumentacji i skarżącego i organu zawartej w pismach procesowych oraz podniesionej na rozprawie, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia jakie stowarzyszenia twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez przedmiotową placówkę działają na terenie powiatu oraz czy i jakie związki zawodowe także funkcjonują.
Zamiast tego za wystarczające organ uznał, jak się wyraził, że "docierały, bowiem opinie środowisk twórczych związanych z osobą Skarżącego...", które zostały przyjęte i stały się podstawą podjęcia przedmiotowego zarządzenia.
Ani akta przedłożone Sądowi, ani wyjaśnienia pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę i na rozprawie w tym zakresie, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że rzeczywiście organ wypełnił spoczywające na nim zobowiązanie w tym zakresie wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zwłaszcza w kontekście argumentacji skarżącego, że nie wyczerpał obowiązku uprzedniej konsultacji – zaniechał bowiem zasięgnięcia opinii związków zawodowych i środowisk twórczych
Już choćby z tego powodu działanie organu spowodowało faktyczne ograniczenie obowiązków organizatora zamierzającego odwołać dyrektora instytucji kultury wyraźnie przewidzianych w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i jemu przypisanych. Obrazuje to również pozorność podejmowanych przez organ działań w celu spełnienia obowiązku konsultacyjnego.
Obowiązkiem organu, jako organizatora kultury, jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy, powiatu. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 724/19, LEX nr 3333546).
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (taki pogląd zaprezentował między innymi NSA w wyroku: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 314/13, publ. LEX nr 1436229).
Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Wprawdzie opinie stowarzyszeń twórczych nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), ale nie oznacza to, że proces konsultacji można całkowicie zbagatelizować. Proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny, zapytania o opinie powinny być skierowane wprawdzie nie do wszystkich stowarzyszeń twórczych działających na danym terenie, ale do powiązanych z tą instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane przypadkowo, czy też losowo, bez jednoczesnego wskazania kryteriów ich wyboru.
Sąd w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedziany w wyroku z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1904/13; LEX nr 1610687, wraz z przywołanym tam stanowiskiem NSA, zawartym z kolei w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że obowiązek zasięgnięcia opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i twórczych funkcjonujących na terenie działania tej instytucji kultury, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też winny współpracować z daną instytucją kultury oraz, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Także w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestia jakie stowarzyszenia powinny wyrazić opinię w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury została potraktowana przez ustawodawcę bardzo szeroko i trudno te kwestie ograniczać, a tym bardziej stawiać jakieś generalne zasady odnośnie liczby i rodzaju stowarzyszeń, które mają wyrazić swoją opinię; kwestie te należy rozwiązywać indywidualnie w każdej sprawie ze zwróceniem szczególnej uwagi na zmianę przepisu art. 15 ust. 1 jaka została wprowadzona przez ustawodawcę z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230), a mianowicie dodanie na końcu zdania 1-go następującej treści: "właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 440/18; LEX nr 2557593.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ zignorował wymagania dotyczące procesu konsultacyjnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie podając kryteriów wyboru stowarzyszeń, które nie mogą być wybrane przypadkowo, losowo, czym naruszył ten przepis w istotnym stopniu. Nie ustalił czy i jakie związki zawodowe działają. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.
Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, że zaskarżone zarządzenie istotnie narusza prawo w postaci art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), jak w sentencji wyroku.