III SA/Kr 1104/23

III SA/Kr 1104/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1967
Art. 24  ust. 4, ust. 5, ust. 5a-c
Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO-PS-4110-395/23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 17 kwietnia 2023 r., nr SKO-PS-4110-395/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z 1 marca 2023 r., znak: OPS.5414.990.2022 orzekającą o odmowie przyznania skarżącej C. K. dodatku do źródeł ciepła.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 18 listopada 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. We wniosku wskazała, że źródłem ciepła jest trzon kuchenny oraz piecokuchnia, a wykorzystywane przez nią paliwo to "inny rodzaj biomasy – węgiel".
Z deklaracji z 28 września 2021r. złożonej do CEEB na adres Z. [...] wynika, iż w domu zainstalowany jest tylko jeden kocioł na paliwo stałe opalany drewnem. Skarżąca podała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe oraz złożyła oświadczenie, iż nie jest w stanie do 30 listopada 2022 r. uzyskać dokumentu poświadczającego wyodrębnienie lokalu.
Z notatki służbowej z 15 grudnia 2022 r. wynika, że pod jednym adresem Z. [...] Ł., w odrębnych lokalach zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach.
Decyzją z 1 marca 2013 r. organ pierwszej instancji omówił przyznania skarżącej dodatku dla gospodarstw domowych. Zdaniem organu I instancji nie można uznać skarżącej za osobę samotnie zamieszkującą i gospodarującą, gdyż w tym samym domu i pod tym samym adresem zamieszkuje jej mąż i córka, a ponadto głównym źródłem ogrzewania domu jest kocioł na paliwo stałe, opalany drewnem, zasilający centralne ogrzewanie w całym domu. Organ podkreślił, iż źródła ciepła, o którym pisze wnioskująca tj. trzon kuchenny i piecokuchnia nie są wskazane w deklaracji CEEB i stanowią jedynie dodatkowe źródło ciepła. Głównym źródłem ciepła jest natomiast kocioł na paliwo stałe opalany drewnem.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ postąpił dowolnie uzależniając wypłatę dodatku od przedstawienia dokumentów, których ustawodawca nie wymaga (orzeczenia o separacji z mężem i dokumentu potwierdzającego podjęcie kroków formalnych złożenie wniosku o odrębny adres zamieszkania). Zarzuciła ponadto dowolność organu w ustaleniu prowadzenia przez nią osobnego gospodarstwa domowego i stwierdziła, że zamieszkuje jedną kondygnację domu, samotnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i posiada w swoim lokalu piec kuchenny opalany węglem. Wskazała również, że złożyła oświadczenie w sprawie odrębnego adresu zamieszkania.
Decyzją z 17 kwietnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że pod adresem Z. [...] skarżąca prowadzi samodzielne jednoosobowe gospodarstwo domowe na jednej kondygnacji budynku jednorodzinnego, a pozostali mieszkańcy domu, czyli jej mąż i córka zajmują lokal na wyższej kondygnacji. Jest to budynek jednorodzinny, w którym nie dokonano wydzielenia odrębnych lokali mieszkalnych. W takim stanie faktycznym uznano, że pod adresem Z. [...] prowadzone są w jednym budynku dwa odrębne gospodarstwa domowe, a zatem w sprawie będzie miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 24 ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, który stanowi, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Dodatkowo powołując się na treść art. 24 ust. 5 cyt. ustawy stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych jako pierwszy złożył mąż skarżącej i jemu wypłacono żądany dodatek. Skarżąca złożyła wniosek jako druga. Podkreślono, że skarżąca nie wykazała, aby zajmowane przez nią pomieszczenia stanowiły odrębny lokal mieszkalny, a zatem w sprawie nie było konieczności ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wyraziła niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia zarzucając, że ustalenia w nim zawarte są niegodne ze stanem faktycznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967), dalej powoływanej także jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach".
Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 tej ustawy, dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:
1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo
2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo
3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Artykuł 24 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi natomiast, iż przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Zgodnie z art. 24 ust. 4 cyt. ustawy, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Art. 24 ust. 5 ustawy stanowi zaś, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Na mocy art. 36 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz.U. z 2022 r., poz. 2243), obowiązującej od dnia 4 listopada 2022 r., do ustawy o szczególnych rozwiązaniach zostały dodane art. 24 ust. 5a – 5c. Zgodnie z art. 24 ust. 5a w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4 i 5 do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1. Artykuł 24 ust. 5b cyt. ustawy stanowi natomiast, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5a, gospodarstwu domowemu, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent przyznaje dodatek dla gospodarstw domowych w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1. Wreszcie, stosownie do art. 24 ust. 5c cyt. ustawy, w przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 5b, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmując zaskarżoną decyzję, nie kwestionowało, że pod wskazanym przez skarżącą we wniosku adresem zamieszkują dwa osobne gospodarstwa domowe i że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uznano jednak, że skarżąca nie wykazała aby zajmowane przez nią pomieszczenia stanowiły odrębny lokal mieszkalny, a zatem w ocenie organu nie było konieczności ustalania odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał, iż nie została spełniona przesłanka przyznania dodatku z tytuły wykorzystywania niektórych źródeł ciepła.
W ocenie Sądu pogląd ten nie jest prawidłowy albowiem cytowana ustawa w żadnym miejscu nie wymaga formalnego wyodrębnienia lokalu. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 445/23, gdzie stwierdzono, że organy powinny interpretować warunek "zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach" nie w kontekście odrębnej własności lokalu mieszkalnego, lecz odrębności lokalu w sensie funkcjonalnym. Ustalenie spełnienia warunku odrębności lokalu w kontekście art. 24 ust. 5a ustawy z 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach nie może być uzależnione od spełnienia warunku samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali. Podobnie w wyroku WSA w Rzeszowie z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 53/23 stwierdził, że pojęcia "odrębny lokal" użytego przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5a i 5b ustawy z 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach nie można utożsamiać z pojęciem "odrębna własność samodzielnego lokalu" ani nawet "samodzielny lokal" zdefiniowanego na gruncie innej ustawy. Nie ma bowiem w tym zakresie odesłania w przepisach ustawy. Nie można też dokonywać wykładni tego pojęcia w sposób skrajnie niekorzystny dla strony, w sytuacji gdy nie ma ustawowej definicji określającej "odrębny lokal". Należałoby więc zastosować potoczne znaczenie takiego pojęcia i przyjąć, że chodzi w tym wypadku o osobny zespół pomieszczeń funkcjonalnie ze sobą powiązanych, np. pokoje, kuchnię, łazienkę, z osobnym wejściem do budynku lub przynajmniej z klatki schodowej, służące jako mieszkanie do wyłącznego użytku konkretnego gospodarstwa domowego.
Podobnie z treści art. 24 ust. 5a ustawy o szczególnych rozwiązaniach wprost nie wynika obowiązek, czy też konieczność podjęcia przez stronę wnioskującą o przyznanie przedmiotowego świadczenia, działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu dla prowadzonego przez stronę gospodarstwa domowego. Wobec tego wykazanie, iż przesłanka niemożliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych została spełniona, może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 553/23).
Sąd wskazuje w tym miejscu na ratio legis omawianej ustawy. Jej celem było zrekompensowanie przez państwo jak najszerszej grupie gospodarstw domowych wysokich cen energii, w tym również kosztów zakupu opału. Ustawa nie uzależnia prawa do otrzymania dodatku od kryterium dochodowego. Ustawodawca, wyposażając organy administracji w bardzo szerokie narzędzia do weryfikacji okoliczności uprawniających do otrzymania tego świadczenia, a jednocześnie w dużej mierze upraszczając formalności proceduralne po stronie wnioskodawców, dążył bowiem do zapewnienia wsparcia finansowego jak największej liczbie gospodarstw domowych. Organy administracji przy ocenie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki do przyznania dodatku, jaką stanowi zamieszkiwanie w odrębnym lokalu, winny skłaniać się do celowościowej i funkcjonalnej wykładni pojęcia tych pojęć.
Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w toku postępowania nie zostały poczynione ustalenia, czy lokal zajmowany przez skarżącą jest funkcjonalnie odrębny. Z notatki służbowej z 15 grudnia 2022 r. (k. 16 akt adm.) wynika co prawda, że skarżąca zamieszkuje w odrębnym lokalu, niemniej jednak nie wskazano na żadne cechy, które by o tym świadczyły (zgodnie z kryteriami wymienionymi we wcześniejszej części uzasadnienia). W tym zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia.
Niewątpliwie wyjaśnienia też wymaga kwestia czy skarżąca ma oddzielne, czy współdzielone źródło ciepła (nie wynika to jednoznacznie z notatki służbowej z 15 grudnia 2022 r.). Nie wiadomo też jaki rodzaj paliwa stosuje w swojej piecokuchni. We wniosku skarżąca stwierdziła, że jest to węgiel (k. 3), z notatki służbowej wynika, że pali drewnem (k. 16 akt adm.), a w odwołaniu skarżąca wskazała, że w piecokuchni pali węglem (k. 28).
Odnośnie spełnienia przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony do 30 listopada 2022 r., przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zastosuje wykładnię przepisu art. 24 ust. 5a cyt. ustawy przedstawioną w niniejszym wyroku.
Z uwagi na wszystkie powyższe okoliczności, w ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje administracyjne podjęte zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego w postaci art. 24 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jak i przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przy pomocy wszelkich przewidzianych prawem narzędzi procesowych, w szczególności, co do faktu prowadzenia przez skarżącą swojego gospodarstwa domowego w odrębnym lokalu i spełnienia przez skarżącą ustawowych warunków do otrzymania dodatku z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła, z uwzględnieniem zarówno celu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jak i intencji jakie przyświecały ustawodawcy przy uchwalaniu tej ustawy. Organy wezmą pod uwagę również przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów art. 24 ust. 5a – 5c ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw.
Z uwagi na wszystkie powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.