III SA/Kr 1095/24

III SA/Kr 1095/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1084/25 - Wyrok NSA z 2025-09-18
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
Art. 8
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta T. z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr 74/2005 w sprawie: ustalenia wykazu dróg wewnętrznych i określenia zasad korzystania z tych dróg I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w części obejmującej działkę numer [...] w przebiegu drogi stanowiącej ulicę J. w T., II. zasądza od Burmistrza Miasta T. na rzecz skarżącej A. S. 1260 zł (tysiąc dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta T. (dalej także jako: "Burmistrz", "organ") zarządzeniem z 7 kwietnia 2005 r. nr 74/2005, działając na podstawie art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 8 ustawy z 25 marca 1985 r. o drogach publicznych, podał do wiadomości wykaz dróg wewnętrznych będących w zarządzie Gminy T. Jedną z dróg objętych wykazem stanowiła ul. J., przebiegająca w części po działce nr [...]. W paragrafie 2 zarządzenia, Burmistrz zezwolił na korzystanie z dróg wewnętrznych objętych wykazem wszystkim, którym jest to niezbędne dla zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zarządzenie weszło w życie z dniem podjęcia.
W związku z wydaniem ww. zarządzenia, pismem z 28 stycznia 2019 r. A. S. (dalej skarżąca) i G. S. złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzeniu zarzucono rażące naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca wraz z G. S. są właścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] posiadająca urządzoną księgę wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C. nr [...]. Wskazano, że przedmiotowym zarządzeniem Burmistrz Miasta T. naruszył przepisy dotyczące działania Gminy w sferze publicznej oraz przepisy dotyczące prawa własności skarżących w zakresie, w jakim bez zgody właściciela nieruchomości określił zasady korzystania z nieruchomości nienależących do Gminy T. Podniesiono, że ul. J. znajduje się w części na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej i G. S. Droga ta nie stanowi drogi publicznej, jest więc drogą wewnętrzną, co do której obowiązują uregulowania prawa cywilnego, w tym przepisy o ochronie prawa własności. Stwierdzono, że brak jest podstaw do podjęcia przez Burmistrza Miasta T. opisanego zarządzenia, na mocy którego w stosunku do nieruchomości stanowiących własność skarżącej i G. S. organ wykonawczy zadecydował o przeznaczeniu i wykorzystaniu nieruchomości prywatnej w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na powyższe, organ w piśmie z 8 marca 2019 r. stwierdził, że zarządzenia Burmistrza są aktami normatywnymi niestanowiącymi powszechnie obowiązującego prawa. Wskazano, że zarządzenie Burmistrza dotyczące dróg wewnętrznych ma charakter porządkowy i nie narusza niczyich praw własności. Odwołując się do treści art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że sporo przedmiotowa droga została nazwana przez gminę, która dodatkowo na własny koszt ją utrzymuje i remontuje, to zarząd taką drogą należy do gminy nawet w przypadku gdy grunt pod drogą jest własnością osoby prywatnej. Za zasadne uznano uregulowanie stanu prawnego drogi i przejęcie jej na własność przez zarządcę.
Skarżąca pismem z 4 kwietnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta T. z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr 74/2005 zarzucając naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31, a także art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi wskazała min., że zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz Miasta T., decydując o przeznaczeniu nieruchomości należącej do skarżącej, naruszył przepisy dotyczące działania Gminy w sferze publicznej. Zdaniem skarżącej Burmistrz naruszył także przepisy dotyczące prawa własności w zakresie, w jakim bez zgody właścicieli nieruchomości zdecydował o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości skarżącej. Dalej podniosła, że drogi wewnętrzne nie posiadają statusu dróg publicznych. Podniosła, że z uwagi na fakt, że drogi wewnętrzne są wyłączone z systemu dróg publicznych, nie mają do nich zastosowania zasady oddawania w najem, dzierżawę lub użyczenia (art. 22 ustawy) oraz zasady zajęcia pasa drogowego (art. 40 ustawy). Do dróg wewnętrznych w stosunkowo niewielkim zakresie odnoszą się przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy Prawa o ruchu drogowym. W świetle powyższego, ze względu na brak szczegółowych aktów prawnych w zakresie zarządzania nieruchomościami stanowiącymi drogi wewnętrzne, stwierdzono, że droga wewnętrzna powinna podlegać regulacjom wynikającym przede wszystkim z Kodeksu cywilnego. Podniesiono, że gmina może posiadać system własnych dróg wewnętrznych, ale drogi wewnętrzne muszą stanowić jej własność, ewentualnie gmina musi posiadać inny tytuł do korzystania z takiej nieruchomości i do dokonywania nakładów na taką nieruchomość. Finalnie stwierdzono, że Burmistrz wydając przedmiotowe zarządzenie bez podstawy prawnej naruszył zasadę wyrażoną w art 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten, zdaniem skarżącej, zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia ewentualnie o orzeczenie jego niezgodności z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżąca nie posiada legitymacji do zaskarżenia zarządzenia Burmistrza bowiem zarządzenie to nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Jest to zdaniem organu akt niestanowiący źródła powszechnie obowiązującego prawa, z zakresu gospodarowania mieniem, mający jedynie charakter porządkowy, przez co nie narusza niczyich praw własności. Stanowi jedynie odzwierciedlenie stanu faktycznego w zakresie władania drogami wewnętrznymi, które znajdują się w faktycznym zarządzenie gminy. Jak podano, jest to wyraz wiedzy Burmistrza odnośnie stanu posiadania, który przybrał formę pisemną. Stwierdzono, że gmina jest zarządcą terenu gdyż faktycznie włada i zarządza przedmiotową drogą wewnętrzną. Ponadto dodano, że gmina to wspólnota samorządowa na odpowiednim terytorium, którą tworzą mieszkańcy gminy z mocy prawa. Jeżeli zatem z drogi, która nie jest drogą publiczną, korzystają wszyscy mieszkańcy, to biorąc pod uwagę definicję gminy uznać należy, że stanowi ona własność wspólną.
W piśmie procesowym z 23 stycznia 2020 r. skarżąca ograniczyła żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia (ewentualnie orzeczenia jego niezgodności z prawem) do części w jakiej rozstrzyga o prawie do korzystania z ulicy J., w zakresie w jakim droga ta przebiega po nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej, tj. po działce oznaczonej nr [...]. Skarżąca zaprzeczyła aby Burmistrz sprawował zarząd nieruchomością nr [...], po której biegnie ul. J. oraz aby zarząd ten wynikał z faktu posiadania nieruchomości na działce nr [...]. Potwierdzono, że gmina faktycznie dokonywała remontów tej ulicy ale robiła to bezumownie bez zgody właścicieli, co wykraczało poza zadania gminy. Podkreślono, że skarżone zarządzenie daje podstawę innym osobom do korzystania z nieruchomości skarżącej bez jej zgody. Kwestionowane zarządzenie jest też wykorzystywane w celu wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 434/19 na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a." uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta T. z 7 kwietnia 2005 r., nr 74/2005 w przedmiocie ustalenia wykazu dróg wewnętrznych w części obejmującej działkę nr [...] w przebiegu drogi stanowiącej ul. J. w T. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA w Krakowie uznał, że wobec niespornego statusu działki nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca, brak jest przepisu materialnoprawnego do prowadzenia postepowania i wydania aktu regulującego kwestię korzystania z tej nieruchomości w trybie administracyjnym. Zdaniem Sądu, Burmistrz wydając przedmiotowe zarządzenie działał bez podstawy prawnej, czym rażąco naruszył prawo. Dalej Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Na skutek skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta T., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 6/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, odstępując jednocześnie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W motywach wyroku odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 94 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zarządzenia, podczas gdy zarządzenie Burmistrza obowiązuje od 2005 r., upłynął zatem rok od jego podjęcia, a zarządzenie to nie podlegało obowiązkowi z art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, NSA wskazał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA, wskazanie jedynie, że zarządzenie to nie podlegało obowiązkowi z art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jest w świetle okoliczności sprawy niewystarczające. Zauważono, że art. 94 ust. 1 u.s.g. jest przepisem o charakterze ogólnym i wymaga uzasadnienia przez Sąd wydanego rozstrzygnięcia mając na względzie okoliczności sprawy, a nie tylko przytoczenia jego treści. Uznano, że Sąd I instancji nie przedstawił argumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości zajętego stanowiska, a zwłaszcza nie wyjaśnił zastosowanej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie miedzy innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków będące zarówno aktami prawa miejscowego, jak i nie będące aktami prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 60)., dalej jako u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. W konsekwencji w stosunku do zaskarżonego zarządzenia należało jeszcze spełnić wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r., co też skarżąca uczyniła pismem z 28 stycznia 2019 r.
W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie Burmistrza w sprawie wykazu dróg wewnętrznych mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Jak wskazują przedstawiciele doktryny i orzecznictwo, art. 101 ust. 1 u.s.g. szeroko określa przedmiot skargi powszechnej. Oznacza to, że w istocie przedmiotem skargi może być cała działalność komunalna, tzn. działalność gminy wykonywana w formach publicznoprawnych, mająca na celu realizację zadań publicznych (Komentarz do Ustawy o samorządzie gminnym, red. Paweł Chmielnicki, WKP 2022, postanowienie WSA w Krakowie z 16 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1845/16).
Sąd nie ma też wątpliwości, że skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości, po której na pewnym odcinku przebiega ul. J. posiada interes prawny, który zasadnie został wywiedziony z prawa własności, wobec zarzutu, że zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza to prawo skarżącej.
Zauważyć w końcu należy, że NSA rozstrzygając sprawę, nie znalazło podstaw do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do takiego działania w przypadku stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi określonych w art. 58 p.p.s.a.
Uznając, że skarga została skutecznie wniesiona, należy określić charakter zaskarżonego zarządzenia albowiem determinuje to rodzaj rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie mógł podjąć Sąd.
Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 i ust 2 i ust. 3 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego we wskazanym zakresie. Natomiast w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, chyba że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, Dz. U. z 2003 r. nr 218 poz. 2151). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r., II OSK 1151/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też naruszenie procedury jego wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11 i z 30 czerwca 2022 r., I OSK 1295/21).
Zgodnie natomiast z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Zgodnie z art. 101 ust. 4 w sprawach, o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio art. 94.
W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie w sposób oczywisty nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie jest też zdaniem Sądu zarządzeniem statuującym przepisy porządkowe, o którym mowa w art. 41 ust. 2 u.s.g. albowiem jego przedmiot (wykaz dróg wewnętrznych) nie odpowiada przedmiotowi przepisów porządkowych (tj. niezbędność dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, art. 40 ust. 3 u.s.g.) nie zostało ono również podjęte w przypadku niecierpiącym zwłoki (art. 41 ust. 2 u.s.g.).
Nie ma wątpliwości, że od wydania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza upłynął rok, a skoro nie było ono objęte obowiązkiem informacyjnym z art. 90 ust. 1 u.s.g., któremu można byłoby uchybić – nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tego aktu.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie, w zakresie wskazanym przez Sąd w sentencji wyroku, zostało wydane z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają Burmistrzowi uprawnienia do decydowania w drodze zarządzenia o możliwości korzystania przez innych z drogi wewnętrznej znajdującej się na nieruchomości stanowiącej własność prywatną, wbrew woli właściciela nieruchomości.
Kompetencja do tego rodzaju działania w ocenie Sądu nie wynika z powołanego w podstawie prawnej zarządzenia art. 31 u.s.g. Zgodne z jego treścią wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Bieżące sprawy gminy, o których mowa w art. 31 u.s.g. to sprawy, wymagające niezwłocznego załatwienia, będące sprawami rutynowymi, mające rutynowy charakter i niewielkie znaczenie. Przepis art. 31 u.s.g. nie może być więc interpretowany jako zawierający kompetencję do wydania zarządzenia określającego sposób korzystania z drogi wewnętrznej znajdującej się na nieruchomości prywatnej wbrew woli właściciela nieruchomości.
Również art. 30 u.s.g. nie dawał Burmistrzowi podstaw do wydania zaskarżonego aktu w zakresie w jakim dotyczył on drogi wewnętrznej położonej na nieruchomości prywatnej. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że przedmiotowe zarządzenie to akt z zakresu gospodarowania mieniem (k. 28 akt sądowych). Mieniem komunalnym zgodnie z art. 43 u.s.g. jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Stosowanie do treści art. 44 u.s.g. nabycie mienia komunalnego następuje: 1) na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym; 2) przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4); przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej; 3) w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia; 4) w wyniku własnej działalności gospodarczej; 5) przez inne czynności prawne. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nieruchomość, na której znajdował się odcinek drogi wewnętrznej ul. J., nie była własnością gminy, nie została przez gminę nabyta i gmina nie miała do niej żadnych praw. Sam organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dostrzegł potrzebę uregulowania stanu prawnego drogi i przejęcia jej na własność przez zarządcę (k. 24 akt sądowych).
Powyższe przepisy nie przewidują też aby posiadanie nieruchomości - jak to wywodzi organ - dawało kompetencję do gospodarowania drogą wewnętrzną poprzez zezwolenie na jej korzystanie innym osobom wbrew woli właściciela. Przede wszystkim Sąd podkreśla, że skarżąca neguje fakt posiadania przez gminę jej nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa droga wewnętrzna i podnosi, że wszelkie czynności remontowe drogi odbywały się bez zgody właściciela nieruchomości.
Praw do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], po której biegnie przedmiotowa droga wewnętrzna, a tym samym kompetencji do określania sposobu korzystania z tej drogi z całą pewnością nie można też wywieść z definicji gminy jako wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy z mocy prawa. Kuriozalne w ocenie Sądu jest stwierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę (k. 30 akt sądowych) gdzie uznano, że jeżeli mamy do czynienia z drogą, która nie mieści się w kategorii dróg publicznych, a korzystają z niej wszyscy mieszkańcy, uznać należy, że stanowi ona własność wspólnoty, a biorąc pod uwagę ww. definicję – własność gminy. Pogląd taki godzi w zasadę praworządności i narusza istotę prawa własności, która jest dobrem chronionym konstytucyjnie.
W ocenie Sądu przedmiotowym zarządzeniem w kwestionowanym zakresie, organ nijako legitymizuje bezprawne dysponowanie cudzym gruntem zasłaniając się działaniem w ramach zadań własnych gminy określonych w art. 7 u.s.g. Organ właściwie to potwierdza stwierdzając, że przyjęta forma zarządzenia umożliwia gminie sprawowanie zarządu (k. 30 akt sądowych). W tym miejscu organ wymienia możliwość uzyskiwania pozwoleń na budowę (por. k. 44 i k. 47 akt sądowych), czy też finansowanie prac remontowych z budżetu samorządowego. Odnośnie powyższego Sąd stwierdza, że po pierwsze zarządzenie samo w sobie nie może stanowić podstawy prawnej do dalszych działań organu. To organ musi legitymować się kompetencją stanowiącą podstawę prawną do wydania zarządzenia. Byt prawny zarządzenia nie może być natomiast uzasadniony jedynie jego "przydatnością" do podejmowania przez Burmistrza działań w ramach zadań własnych gminy. Po drugie, jak słusznie podniosła skarżąca, w przypadku ubiegania się o warunki zabudowy inwestor ma mieć prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 89/18). Natomiast jeśli chodzi o pokrywanie prac remontowych drogi ze środków budżetowych gmina nie ma prawa finansować ze środków publicznych remontu drogi o charakterze wewnętrznym, położonej na cudzym gruncie, nawet jeżeli służy ona jako droga dojazdowa do posesji niektórym spośród mieszkańców gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 220/07).
Okoliczności sprawy wskazują też, że z wydanego zarządzenia wywodzono konkretne skutki prawne albowiem w oparciu o to zarządzenie organ wydawał decyzję o warunkach zabudowy dla innych osób (k. 47 akt sądowych). Sytuacja taka w ocenie Sądu potęguje skalę naruszenia prawa własności skarżącej, albowiem skutki wydania zarządzenia sięgały znacznie dalej niż zezwoleniem innym osobom na faktyczne korzystanie z drogi znajdującej się na gruncie prywatnym wbrew woli właściciela.
Również sam art. 7 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Jak stwierdzono w wyroku NSA z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10 samoistnie interpretowany art. 7 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, za pomocą których gmina będzie wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu nie należącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych (patrz K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, j. w. s. 110). Należy zatem poszukiwać kompetencji do określonych działań konwencjonalnych w przepisach odrębnych, np. w u.d.p. Zdaniem Sądu u.d.p. nie określa dla organów gminy, w tym zwłaszcza dla wójta gminy, kompetencji do wydania zarządzenia w przedmiocie sposobu korzystania z wewnętrznej przebiegającej po gruncie prywatnym.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wydanym uprzednio w sprawie wyroku WSA w Krakowie z 24 czerwca 2020 r. wywiedzionym w oparciu o art. 8 ustawy o drogach publicznych, że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Droga wewnętrza nie ma nałożonego warunku powszechnej dostępności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 411/23). Dostępność drogi wewnętrznej może być ograniczona wolą jej właściciela, jako wykonywanie przez niego prawa własności z wyłączeniem innych osób. Dla uzyskania przez drogę wewnętrzną statutu dostępności niezależnej od woli właściciela konieczne jest uzyskanie przez nią statusu drogi publicznej, co wymaga uprzedniego nabycia od właściciela nieruchomości zajętej pod drogę wewnętrzną na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy lub w drodze wywłaszczenia. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Bez wątpienia korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności. Wynika z tego, że z dróg wewnętrznych może korzystać właściciel oraz każdy, kto ma jego zgodę. Do dróg wewnętrznych w stosunkowo niewielkim zakresie odnoszą się przepisy ustawy oraz przepisy Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych nawet nadanie drodze wewnętrznej nazwy przez radę gminy uzależnione jest od uzyskania przez organ gminy pisemnej zgody właściciela drogi.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, wobec niespornego statusu działki nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca oraz faktu, że sprzeciwia się ona temu aby po jej nieruchomości przebiegała droga wewnętrzna dostępna dla innych osób, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku WSA w Krakowie, według którego jeżeli działka ta nie stanowi drogi publicznej, brak jest przepisu materialnoprawnego do prowadzenia postepowania i wydania aktu regulującego kwestię korzystania z tej nieruchomości w trybie administracyjnym.
Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. art. 101 ust. 4 u.s.g.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z art. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na sumę zasądzonych kosztów złożyła się kwota należności radcy prawnego w wysokości 960 zł za dwukrotne reprezentowanie strony przed sądem pierwszej instancji oraz kwota wpisu sądowego w wysokości 300 zł.