III SA/Kr 1080/24

III SA/Kr 1080/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Ewelina Dziuban
Jakub Makuch
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 26/25 - Wyrok NSA z 2025-07-17
Skarżony organ
Burmistrz Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność par 2 oraz par 5 zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
Art. 12  ust. 3, 5, 7
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Sygn. akt III SA/Kr 1080/24 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie NR XLVII-480-18 z dnia 24 maja 2018 roku w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Andrychów miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 2 oraz § 5 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Andrychowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 609) – dalej "u.s.g." oraz art.12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2016 r., poz. 487) podjęła 24 maja 2018 r. uchwałę nr XLVII-480-18 w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Andrychów miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.
1. art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1, § 2 § 3 miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób:
– arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji
– z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji - brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyniąc to opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminny oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych;
2. art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w konsekwencji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez określenie w § 2 ww. uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego ww. przepis prawa nie upoważnia;
3. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 5 ww. uchwały treści art. art. 5 ustawy z 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310).
Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Rada Gminy w żaden sposób nie odniosła się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazała powodów dla których przyjęła takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - w tym zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki, a nie inny sposób pomiaru, co uniemożliwia faktyczna kontrolę czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy.
Organ nie wskazał także jakimi przesłankami kierował się uznając, że przyjęte odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te a nie inne obiekty postanowił chronić oraz dlaczego zaproponowany sposób pomiaru odległości jego zdaniem jest właściwy (por: wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20). W uzasadnieniu projektu uchwały w tym zakresie stwierdzono jedynie, że proponowane rozwiązania nie różnią się od wcześniej obowiązujących i że, jak wynika z praktyki, są właściwe. Organ nie wyjaśnił także w żaden sposób dlaczego pominą w uchwale kwestię ustalenia usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa, co należy interpretować w ten sposób, że mogą one być sytuowane w bezpośredniej bliskości wskazanych w uchwale obiektów chronionych. Organ nie uzasadnił również z punktu widzenia celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości powodów wprowadzenia w § 3 zaskarżonej uchwały odstępstw oraz zwolnień przewidzianych w jej § 4.
Zdaniem Prokuratora, tak sformułowane uzasadnienie w istocie nie uzasadniało w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego miało charakter pozorny. Nie wiadomo było bowiem dlaczego proponowane tą uchwałą zasady lokalizacji miejsc sprzedaży napojów alkoholowych byli odpowiednie i czy wpływały one na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu zwłaszcza, że w diagnozie problemów społecznych przedstawionej w gminnym programie profilaktyki wskazano, że: "Badania przeprowadzone na terenie Gminy zwracają również uwagę na wysoki poziom dostępności napojów alkoholowych dla młodych ludzi (...). Badani dorośli mieszkańcy gminy wskazali, że alkohol jest jednym z najpoważniejszych problemów występujących na terenie Gminy Andrychów (...) oraz, że (...) w opinii większości badanych spożycie alkoholu na przestrzeni lat w Gminie utrzymuje się na stałym poziomie (63 %). Część badanych ocenia spożycie alkoholu w Gminie jako duże (36 %)".
Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12, 131 ust.1 i 143 rozporządzenia, gdyż zgodnie z ich dyspozycją powinno ono m.in. zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Wobec powyższego, należy więc przyjąć, że dołączony do projektu ww. uchwały tekst zatytułowany "Informacja wprowadzająca’', z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem o jakim mowa w § 12, 131 ust. 1 i 143 rozporządzenia.
Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20; z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19).
Tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków - w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym.
Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uniemożliwia dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. Programu - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.
Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma bowiem prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma także prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie.
Prokurator podniósł ponadto, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XLVII/18 z sesji Rady Miejskiej w Andrychowie z 24 maja 2018 r.). Opisane dowolne i bez rzetelnego uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 ww. ustawy.
W myśl wykładni językowej, ustawowe pojęcie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dotyczy usytuowania na terenie gminy ww. miejsc względem tzw. obiektów chronionych tj. obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Wskazówką co do kwalifikacji tych obiektów chronionych przez radę gminy mogą być także odpowiednio postanowienia art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (Komentarz do art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, aut. Iwona Niżnik-Dobosz; wyrok NSA z 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że treść § 2 zaskarżonej uchwały nie dotyczy kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz określa - warunki prowadzenia sprzedaży. Na gruncie ustawy ustawodawca odróżnia natomiast zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, które w przeciwieństwie do zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania, należą tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlegają kompetencji prawodawcy lokalnego (Komentarz do art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, aut. Iwona Niżnik-Dobosz; wyrok WSA Kraków z dnia 6 grudnia 2018 r., III SA/Kr 1079/18).
Powtórzenie w § 3 ww. uchwały treści art. 5 ustawy z 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych istotnie narusza natomiast § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia. Doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmują, że powtórzenie treści normatywnej zawartej w ustawie jest naruszeniem zasad techniki prawodawczej i "stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy" (wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2018 r., III SA/Kr 1079/18).
Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności jest istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Andrychowa wniósł o oddalenie skargi w części I skargi.
Organ podał, że nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zobowiązała organy stanowiące gmin do ustanowienia w oparciu o art. 12 ust. 1 pkt.1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy. Opracowując projekt uchwały kierowano się celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi związanym z ograniczeniem spożycia i dostępności alkoholu z uwzględnieniem Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Ustawowe upoważnienie dla Rady do określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter ogólny. Określa ono jedynie organ, wyposażony w kompetencje prawotwórczą oraz sprawę przekazaną do uregulowania. Zatem można uznać, że ustalenie zasad, o których mowa powyżej, dokonywane jest w oparciu przyznanej organowi swobody prawotwórczej bez obowiązku uzasadniania uchwał z uwagi na brak uregulowań w przepisach prawa tj. w ustawie o samorządzie gminnym. Brak jest wytycznych ustawowych, którymi można by się posługiwać ustalając zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki, a nie inny sposób pomiaru. Brak jest również metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań. Dlatego też przyjęte w zaskarżonej uchwale odległości, rodzaje obiektów chronionych oraz sposób pomiaru odległości od wymienionych w uchwale obiektów, w opinii organu jest wystarczającym do spełnienia celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. ograniczenie dostępności alkoholu. Również przysługujący gminie zakres samodzielności w ramach wykonywanych zadań własnych upoważnia organ gminy do tego aby określaniu zasad usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych, obok celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uwzględnienia potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonym w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, gmina brała pod uwagę również interesy społeczności lokalnej, a także interesy przedsiębiorców prowadzących od wielu lat działalność gospodarczą, w tym działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, w miejscach w pobliżu których w przeszłości nie istniały obiekty chronione. Stąd też wprowadzony zapis w §3 uchwały dotyczący odstępstw od wymogów odległościowych. Nie bez znaczenia jest również głęboka transformacja gospodarcza mająca odzwierciedlenie nie tylko na rynku ale i w przepisach prawa - np. ustawa z dnia 30 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - ustawodawca zwolnił ze stosowania przepisów tej ustawy rolników wyrabiających mniej niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego. Ponadto projekt uchwały opracowany został po wcześniejszej dogłębnej analizie, polegającej między innymi na przeprowadzeniu konsultacji społecznych z sołtysami poszczególnych sołectw, analizie informacji uzyskanych z Komisariatu Policji oraz Straży Miejskiej, z uwzględnieniem diagnozy problemów społecznych z 2017 r, której częściowe wyniki przedstawiono w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która na posiedzeniach plenarnych w dniach 23 kwietnia 2018 r. oraz 7 maja 2018 r. szczegółowo przeanalizowała przedstawiony projekt uchwały w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Andrychów miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W opinii organu projekt uchwały stanowił rozsądne wyważenie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz interesów społeczności lokalnej, rozwijającej się turystycznie gminie i przedsiębiorców. Mając na uwadze że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywistych i faktycznych zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępu, Rada w roku 2022 rozpoczęła procedurę ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy w godzinach nocnych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, co zaowocowało wprowadzeniem ograniczeń na okres 12 miesięcy. Przeprowadzone analizy, porównanie danych statystycznych, opinie Komendanta Komisariatu Policji i Komendanta Straży Miejskiej poskutkowały tym, że kolejna uchwała w sprawie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych podjęta została, ale już na czas nieokreślony.
Organ zgodził się natomiast z zarzutem przekroczenia delegacji ustawowej przez określenie w § 2 uchwały warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do czego przepis prawa nie upoważnia Rady Gminy.
Ponadto organ uznał z trafny zarzut dotyczący niedopuszczalnego powtórzenia w § 5 zaskarżonej uchwały treści art. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Jednak – w ocenie organu - okoliczności te nie powinny stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a jedynie w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga tylko w części zasługiwała na uwzględnienie.
Jak już Sąd zaznaczył na wstępie, zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołany przepis stanowi o zakresie upoważnienia dla lokalnego prawodawcy. Zgodnie bowiem z tym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Zasadnie też Prokurator odwołał się do art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowiącego upoważnienie ustawowe do działania przez organ stanowiący gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do wydawania omawianych aktów tylko wówczas i w takim zakresie, który wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Inaczej mówiąc art. 40 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić samoistnej podstawy do stanowienia tej kategorii aktów, co oznacza, że w każdym przypadku do stanowienia tego typu uchwał wymagana jest precyzyjna delegacja w ustawach prawa materialnego. Samorząd gminny nie ma zatem legitymacji do niemającego podstawy w normie ustawowej kształtowania podstaw prawnych własnego działania (por. wyrok NSA z 19 maja 2022 r. I GSK 197/19 i powołane tam orzeczenia). Co więcej, w powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że postanowienia uchwały rady gminy jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym - nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. powołane tamże wyroki NSA: z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09 oraz z 10 grudnia 2014 r., I OSK 2368/14).
Wskazany Przez Prokuratora § 2 uchwały stanowił, że dopuszcza się możliwość sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w ogrodzonych ogródkach gastronomicznych, stanowiących integralną część tego lokalu, podczas gdy upoważnienie ustawowe z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pozwalało radzie gminy jedynie określić zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Określenie więc przez radę gminy form sprzedaży alkoholu w zaskarżonej uchwale nie mieściło się w zakresie upoważnienia ustawowego.
W odpowiedzi na skargę organ przyznawał rację zarzutom skargi w tym zakresie. Podobnie, organ przyznawał rację Prokuratorowi co do niedopuszczalnego powtórzenia zapisów ustawowych. Zaskarżony § 5 uchwały stanowił, że zezwolenia wydane przed wejściem w życie niniejszej uchwały zachowują swoją ważność do daty, podczas gdy art. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych zawiera niemal identyczny zapis ("Zezwolenia, o których mowa w art. 18 ust. 1 oraz art. 181 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane).
Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność § 2 i § 5 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).
Niezasadne natomiast były pozostałe zarzuty Prokuratora sprowadzające się do zbyt ogólnego, o małej wnikliwości uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały.
W ocenie Sądu istotne jest, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały zostało przygotowane w formie dokumentu przedstawionego radnym na sesji 24 maja 2018 r. pod nazwą "Informacja wprowadzająca" (k. 45 akt administracyjnych). Z dokumentu tego wynika m.in., że projekt uchwały odwoływał się do Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych uchwalanego corocznie przez gminę. Projekt wskazywał, że proponowana uchwała praktycznie nie odbiega od dotychczasowych przepisów. Nota bene Gminny Program Profilaktyki... na rok 2018 nie zalecał zmniejszenia ilości punktów sprzedaży alkoholu lub też zmiany zasad usytuowania miejsc sprzedaży. Zaskarżona uchwała nie była więc z nim sprzeczna. Co więcej projekt uchwały zyskał pozytywną opinię Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i pozytywne opinie wszystkich sołectw (k. 21 – protokół nr 6/2018 z plenarnego posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych). Projekty te były omawiane również wcześniej przy udziale przedstawicieli policji (k. 15 – Protokol nr 5/2018 z plenarnego posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych). Powoływane więc w skardze Prokuratora orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na konieczność posiadania uzasadnienia projektu uchwały podejmowanej na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, są o tyle nieadekwatne, że w rozstrzyganej sprawie zaskarżona uchwała posiadała uzasadnienie jej projektu.
W ocenie Sądu materiały legislacyjne wskazują, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały poddaje się kontroli sądu administracyjnego i spełnia standardy wymagane przez obowiązujące przepisy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo podkreśla się, że ustawodawca krajowy nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19 i powolny tamże wyrok z13 stycznia 2022 r., II GSK 2533/21). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczyły bezpośrednio zakresu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, niemniej jednak część wywodów można odnieść do zakresu prawidłowości uzasadnienia projektu uchwały i w rozpoznawanej sprawie. Uwagi te mają znaczenie i w rozpatrywanej sprawie ponieważ skarga Prokuratora cytuje obszernie badania opinii publicznej mieszkańców Andrychowa na temat spożycia alkoholu w kontekście zarzucanych nieprawidłowości w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały.
Z tych to powodów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w praktyce zarzuty skargi w tej części dotyczą jakości uzasadnienia projektu uchwały, przy czym brak jest naruszenia w tym zakresie wymogów konkretnych przepisów w sposób oczywisty.
Powołany natomiast przez Prokuratora wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20 dotyczy innych realiów sprawy. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zastrzeżeń była 20-m. odległość punktu sprzedaży alkoholu, co stało się przedmiotem konstatacji sądu administracyjnego I instancji, że "sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok NSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie II GSK 2237/16, WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną" (wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2019 r. VI SA/Wa 1474/19). Pogląd ten zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazując, że "przyjęta 20-metrową odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich".
Natomiast z zapisu prac legislacyjnych zaskarżonej uchwały wynika, że kwestionowana przez Prokuratora odległość "30 m dla punktu sprzedaży napojów alkoholowych" została wprowadzona na skutek propozycji Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (ww. k. 15 akt administracyjnych) po analizie incydentów w związku z ewentualnymi zakłóceniami porządku publicznego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z informacjami Komendanta Komisariatu Policji w Andrychowie co do bieżących kontroli dotychczasowych miejsc sprzedaży "nie odnotowano przypadków zakłócania ładu i porządku publicznego w rejonach tych placówek" (k. 13 – protokoł nr 4/2018 z plenarnego posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych).
Zdaniem orzekającego Sądu, skoro uzasadnienie projektowanej uchwały bezspornie zostało sporządzone; z materiałów legislacyjnych wynika, ze kwestie ograniczenia spożycia alkoholu, potencjalnych problemów z zachowaniem porządku publicznego – były wnikliwie analizowane – to szczegółowsza kontrola sądu administracyjnego byłaby jednak naruszeniem zasady legalizmu, którą to zasadą kieruje się przede wszystkim sąd w sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że ponieważ wniesiona poprawka Komisji nie wykraczała w sposób istotny poza przedmiot projektowanej uchwały – to nie było potrzeby ponownego opiniowania projektu uchwały przez sołectwa (por. uwagi TK co do konieczności ponownego opiniowania projektów ustaw na skutek wprowadzania poprawek poselskich – wyrok z 24 czerwca 1998 r., K 3/98).
Odnosząc się na koniec do zarzutów Prokuratora o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia (w szczególności § 12 pkt 1 rozporządzenia) poprzez nieprzedstawienie alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych – to zdaniem Sądu, należałoby podkreślić, że projektodawcy uchwały wyraźnie wskazali, że projekty uchwał (procedowane były uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu i zasad usytuowania punktów sprzedaży) w zasadzie nie odbiegają od tych obowiązujących do tej pory i że, jak pokazuje praktyka życia gospodarczego limit ten okazał się właściwy. Nie jest więc zasadny zarzut braku przedstawienia "alternatywnych" rozwiązań, skoro z uzasadnienia projektu, jak i informacji wynikających z zapisów procesu legislacyjnego – wynika, że dotychczasowe rozwiązania nie powodowały problemów w nadmiernym spożyciu alkoholu na terenie gminy Andrychów. Niezależnie od powyższych uwag "Informacja wprowadzająca", a więc uzasadnienie projektu obu uchwał, wskazuje na przyczyny konieczności podjęcia stosownej uchwały; odnosi się do założeń, które przyjęto przy opracowaniu projektu; wskazuje na obowiązki rady gminy w obszarze prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów ze spożyciem alkoholu.
Ponadto, umieszczona w projekcie uchwały poprawka Komisji (30 metrów) wprawdzie nie została szczegółowo uzasadniona, ale po pierwsze została ona zgłoszona na etapie prac legislacyjnych i jak już Sąd uzasadniał powyżej, wskazana odległość miejsca sprzedaży od miejsc chronionych, zasadniczo nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych
Z tych to powodów Sąd w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.