III SA/Kr 1066/23

III SA/Kr 1066/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
Art. 7d  ust. 1a, art. 2  pkt 12, art. 26  ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2012 poz 1246
Par. 5 i par. 8
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 roku sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 kwietnia 2023 r., znak: IG-II.7513.5.2023.UK w przedmiocie odmowy zmiany ustalonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz K. Sp. z o.o. w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.
Uzasadnienie
Decyzją Starosty Krakowskiego z 16 stycznia 2023 r. znak: [...] orzeczono o odmowie zmiany dotychczas ustalonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działek ewidencyjnych nr: 1/1, 1/2, 1/3, 1/4, 1/5, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11 o powierzchni pow. 3,5305 ha, położonych w obrębie N., gmina Z. w następujący sposób:
- 1/10 o pow. 0.3113 ha w tym: Rllla - 0.3113 ha na: Lzr/RIVa - 0.3113 ha,
- 1/2 o pow. 0.3393 ha w tym: Rllla - 0.3393 ha na: Lzr/RIVa - 0.3393 ha,
- 1/3 o pow. 0.3859 ha w tym: Rllla - 0.3032 ha, Rlllb - 0.0827 ha na: Lzr/RIVa -
0.3859 ha,
- 1/4 o pow. 0.3176 ha, w tym: Rllla - 0.0470 ha, Rlllb - 0.2706 ha na: Lzr/RIVa -
0.3176 ha,
- 1/5 o pow. 0.3102 ha, w tym: Rllla - 0.1026 ha, Rlllb - 0.2076 ha, na: Lzr/RIVa -
0.3102 ha,
- 1/6 o pow. 0.3061 ha w tym: Rllla - 0.3061 ha na: Lzr/RIVa - 0.3061 ha,
- 1/7 o pow. 0.3403 ha w tym: Rllla - 0.0235 ha Rlllb - 0.3168 ha na: Lzr/RIVa -
0.3403 ha,
- 1/8 o pow. 0.3473 ha w tym: Rllla - 0.1710 ha, Rlllb - 0.1594 ha, PsV - 0.0169 ha
na: Lzr/RIVa - 0.3473 ha,
- 1/9 o pow. 0.3217 ha, w tym: Rllla - 0.1277 ha, Rlllb - 0.1643 ha, PsV - 0.0297 ha
na: Lzr/RIVa-0.3217ha,
- 1/10 o pow. 0.3663 ha w tym: Rllla - 0.0394 ha, Rlllb - 0.2864 ha, PsV - 0.0405 ha
na: Lzr/RIVa - 0.3663 ha,
- 1/11 o pow. 0.1845 ha, w tym: Rllla - 0.1288 ha, Rlllb - 0.0557 ha na: Lzr/RIVa -
0.1845 ha
na podstawie danych zawartych w operacie technicznym [...] włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 23 maja 2022 r., dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów, sporządzonym przez klasyfikatora gruntów inż. K. K. i geodetę uprawnionego mgr inż. W. K. oraz w operacie technicznym wykonanym na zlecenie organu pierwszej instancji jako kontr-operat [...], dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów, włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 10 listopada 2022 r. sporządzonym przez klasyfikatora gleb, geodetę uprawnionego mgr inż. S. Z.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła firma K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżąca spółka"), zarzucając m.in., że ocena przez organ operatu [...] po jego wcześniejszym zweryfikowaniu i przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kompetencjach organu w przedmiotowej sprawie i wskazuje pośrednio na poszukiwanie przez organ podstaw do nieuwzględnienia wniosku. Strona skarżąca wskazała, że w sprawie zostały sporządzone dwa operaty techniczne, oba przez osoby uprawnione, oba przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pomimo tego wnioski z nich wynikające pozostają skrajnie różne. W takiej sytuacji w ocenie strony nie sposób uznać, by doszło do dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazano więc na konieczność sporządzenia kolejnego operatu technicznego co poparto prywatną opinią biegłych.
Decyzja z 4 kwietnia 2023 r., znak IG-II.7513.5.2023.UK Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał min., że 1 kwietnia 2022 r. skarżąca spółka wystąpiła do Starosty Krakowskiego z wnioskiem o upoważnienie klasyfikatora gruntów K. K. do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych dla działek nr: od 1/1 do 1/11 obręb N. W następstwie Starosta Krakowski wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia klasyfikacji gruntów dla wymienionych działek, a także upoważnił do przeprowadzenia klasyfikacji klasyfikatora K. K.
Dalej wskazano, że analiza archiwalnych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczących gleboznawczej klasyfikacji gruntów na analizowanym terenie wykazała, że mapa klasyfikacji gruntów dla obrębu N. powstała podczas założenia ewidencji gruntów na podstawie operatu [...]. Według archiwalnej mapy klasyfikacji gruntów na badanym obszarze zostały ustalone wówczas kontury: "213 Rllla-6-h" (gleby brunatne wyługowane, wytworzone z lessu, o poziomie próchnicznym 0,25 m, całkowite, narażone na działanie erozji wodnej położone w terenie falistym) oraz "282 Rlllb-6-h" (gleby wyługowane całkowite, wytworzone z lessu o poziomie próchnicznym 0,20 m, położone w terenie falistym, narażone na erozję wodną - zmywy). Działka nr 1/6 i część działki nr 1/5 znajduje się w konturze "187 Rllla-6-h" (gleba brunatna, wytworzona z lessu całkowita kwaśna o poziomie próchnicznym 0,25 m). Klasyfikacja została zatwierdzona operatem [...] w trakcie prowadzonego na terenie obrębu N. scalenia i wymiany gruntów. Zatem na przedmiotowym terenie ujawnione zostały klasoużytki: Rllla i Rlllb i PsV.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego został sporządzony przez upoważnionego klasyfikatora K. K. operat techniczny gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przyjęty 23 maja 2022 r. pod numerem [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Z załączonego do akt sprawy operatu technicznego wynika, że stan ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków nie był zgodny ze stanem faktycznym na gruncie. Wyniki przeprowadzonych ustaleń i badań profilu glebowego zostały opisane w protokole z 29 kwietnia 2022 r. i przedstawione w operacie technicznym [...]. Zgodnie z zapisem w protokole klasyfikowany obszar to teren zadrzewiony (samosiejki). Na podstawie wykonanych 4 odkrywek glebowych klasyfikator określił typ gleby, jej rodzaj i gatunek: B-6-c, ustalając użytek i klasę gruntu jako: Lzr-RIVa. Z opisu odkrywek glebowych wynika, iż jest to gleba brunatna wytworzona z lessów, stosunki wodne we wszystkich odkrywkach określono jako "okresowo za suche", przy czym w odkrywce nr 2 brak jest oglejenia w całym profilu, w odkrywce nr 1 i 3 występuje oglejenie zaciskowe w warstwie II(B) i plamiste w warstwie III-C, w odkrywce nr 4 wykazane są plamy w warstwie II(B) i III-C.
W sprawozdaniu technicznym operatu klasyfikator K. K. wskazał, że "na badanym obszarze występują gleby brunatne powstałe z lessów, zmyte, z zbitym poziomem wymywania występującym blisko powierzchni. Obszar ten ma charakter falisto pagórkowaty, w którym nachylenie stoku wynosi do 18%, co w znacznym stopniu utrudnia uprawę rolniczą oraz mocno wpłynęło na procesy erozji wodnej powierzchniowej, doprowadzając do bezpośredniego spływu powierzchniowego nasilającego proces degradacji gleby. Grunty te są obszarem zadrzewionym i zakrzewionym, nie użytkowanym rolniczo". Na podstawie rozporządzenia gkg i urzędowej tabeli klas gruntów UTKG "gleby te określono jako zadrzewione rolne klasy IVa (Lzr-RIVa)". Do operatu [...] wykonano wykazy zmian danych ewidencyjnych, w których przedstawiono zmianę dotychczasowej klasy gruntów ornych z Ula i lllb na IVa.
Starosta Krakowski dokonując analizy operatu technicznego [....] dotyczącego ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów powziął wątpliwości co do poprawności ustaleń przedstawionych w tym operacie. W celu wyjaśnienia wątpliwości zlecono na koszt Starosty Krakowskiego sporządzenie operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów wymienionych wyżej działek, wraz z analizą porównawczą treści zawartych w operacie [...]. Do wykonania operatu został wybrany gleboznawca, klasyfikator gruntów, geodeta uprawniony S. Z., który otrzymał stosowne upoważnienie.
Po przeprowadzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów klasyfikator S. Z. sporządził operat techniczny gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przyjęty 10 listopada 2022 r. pod numerem [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Podczas czynności klasyfikacyjnych stwierdzono, że działki nr: 1/1, 1/2, 1/3, 1/4, 1/5, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11 obrębu N. stanowią grunt odłogowany. Obszar działek porastają drzewa i krzewy w wieku powyżej 25 lat i tworzą śródpolne zadrzewienia użytków rolnych. Klasyfikator potwierdził zatem wykazany w działkach użytek gruntowy "Lzr-R".
Na badanym terenie wykonano 6 odkrywek, 4 odkrywki wykonano w ramach weryfikacji opisu w lokalizacji odkrywek z operatu [...], następne 2 odkrywki (nr 5 i 6) wykonano w części środkowej badanego terenu w miejscu ich lokalizacji z 21 lipca 2022 r. W wyniku badania odkrywek nr 2 i 3 stwierdzono występowanie gleb brunatnych wytworzonych z lessu zwykłego, gleby całkowite, warstwa akumulacyjna wynosiła 0,20 m, odkrywki zaliczono do konturu "1-Rlllb-6-h", a w wyniku badania gleby w odkrywkach nr 1, 4, 5, 6 stwierdzono występowanie gleb brunatnych z lessu zwykłego, gleby całkowite, warstwa akumulacyjna wynosi 0,25 m, odkrywki zaliczono do konturu "2-Rllla-6-h".
Na podstawie wykonywanych prac terenowych klasyfikator S. Z. stwierdził, że nie nastąpiły zmiany w klasyfikacji gleboznawczej gruntów od 18 października 1983 r., kiedy dokonano aktualizacji klasyfikacji gruntów z urzędu, a zatem brak podstaw do zmiany istniejącej klasyfikacji gruntów.
Klasyfikator S. Z. w "Analizie i kontroli wyników prac klasyfikacyjnych operatu [...]" odniósł się szczegółowo do ustaleń zawartych w operacie sporządzonym przez klasyfikatora K. K. Klasyfikator S. Z. podsumowując wskazał: na całym badanym obszarze występuje gleba brunatna całkowita wytworzona z lessu zwykłego, o miąższości poziomu próchnicznego 20-25 cm, gleba w całym profilu o odczynie lekko kwaśnym pH, bez węglanu wapnia, stosunki wodne "właściwe". W profilach glebowych występują wytrącenia Fe tylko w poziomie skały macierzystej bez oglejenia lub o nieznacznym oglejeniu. Występujące oglejenie jest opadowe, słabe, które nie wpływa negatywnie na jakość gleby - nie powoduje obniżenia klasy bonitacyjnej a występujące ślady oglejenia oraz wytrącenia świadczą raczej, że w różnych porach roku występują zmienne warunki wilgotnościowe a nie jak opisano "okresowo za suche" w opisie i "okresowo wilgotne" w protokole. Zgodnie z powyższym w odniesieniu do danych ewidencji gruntów na obszarze badań nie wprowadzono zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jedynie kontur klasyfikacyjny "PsV" włączono do przyległego konturu ze względu na powierzchnię mniejszą od 10 arów (standardy geodezyjne).
W ocenie organu odwoławczego, wykonany przez klasyfikatora S. Z. operat [...] wraz ze szczegółowym odniesieniem do ustaleń klasyfikatora K. K. zawartym w operacie technicznym [...], wyjaśnia wątpliwości organu l instancji. Klasyfikator S. Z. wykonał odkrywki w bezpośrednim sąsiedztwie odkrywek wykonanych przez klasyfikatora K. K. oraz wykonał dodatkowe dwie odkrywki w centralnej części analizowanego obszaru, co umożliwiło pełniejsze scharakteryzowanie badanej gleby. Klasyfikator odniósł się szczegółowo do rozbieżności zawartych w operacie [...] dotyczących stosunków wodnych: określonych raz jako "okresowo wilgotne" (w protokole ustalenia klasyfikacji) a raz jako "za suche" określone w opisach odkrywek glebowych. Czynności klasyfikacyjne wykonane przez klasyfikatora S. Z. wykazały, że we wszystkich 6 odkrywkach stosunki wodne były "właściwe". Organ odwoławczy potwierdził, że opisy gleby sporządzone przez klasyfikatora S. Z., mające odzwierciedlenie w opisie odkrywek glebowych, odpowiadają opisowi gleby Rllla i Rlllb (Dział l, Rozdział 4, Oddział 6) Urzędowej Tabeli Klas Gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia gkg (dalej UTKG). To w oparciu o definicje zawarte w UTKG klasyfikator ustala klasę gruntów.
Organ odwoławczy odnosząc się do przedłożonej przez strony prywatnej opinii R. W. i J. N. wskazał, że opinia nie potwierdza występującej na części badanego obszaru erozji wodnej, lecz wskazuje, że na obszarze usytuowanym na stokach o większym nachyleniu gleby w dużym stopniu narażone są na erozję wodną. Zdaniem organu z powyższej opinii wynika, że to "potencjalne zagrożenie erozją wodną powierzchniową" gruntów położonych na stokach ze znacznym nachyleniem powinno być przesłanką obniżenia klasy gruntów do RIVa. Odpowiadając na to organ stwierdził, że to zadaniem upoważnionego do wykonania czynności klasyfikacyjnych klasyfikatora jest stwierdzenie, czy na analizowanym obszarze występuje erozja wodna i czy ma ona wpływ na przypisywaną klasę bonitacyjną badanego gruntu. Klasyfikator S. Z. w czynnościach klasyfikacyjnych nie stwierdził występowania zjawisk erozyjnych na całym analizowanym obszarze, wskazując w operacie, że "gleby są w korzystnej strukturze, położone na lekkim stoku (około 15% nachylenia) - brak występowania zjawisk erozyjnych na tym obszarze i nie można powiedzieć, że gleba podlega zmywom co świadczy o miąższość poziomu próchnicznego oraz zadrzewienie (około 25 letnie), które w naturalny sposób wpływa na zatrzymanie procesów erozyjnych. W miejscach gdzie brak jest zadrzewienia brak cech zmywu materiału próchnicznego i ogławiania obszarów wyżej położonych".
Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że ustalenia klasyfikatora opisane w kontr-operacie [...] są wystarczające do potwierdzenia klas bonitacyjnych badanego obszaru ujawnionych dotychczas jako IIla i lllb.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za bezpodstawne.
Reasumując organ odwoławczy uznał, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów na działkach nr: 1/1, 1/2, 1/3, 1/4, 1/5, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11 w zakresie dotychczasowych klasoużytków "Rllla" i "Rlllb" została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. zgodnie z § 5, 6 i 7 rozporządzenia gkg. Kontrola operatu [...] wykazała nieścisłości i sprzeczne ustalenia klasyfikatora. Zostały one gruntownie przeanalizowane i nie znalazły potwierdzenia w kontr-operacie [...]. Wobec powyższego niezasadna jest zmiana (obniżenie) klasy bonitacyjnej badanego gruntu do klasy "IVa" (jak wykazano w operacie [...]) i należy pozostawić dotychczasowe klasy bonitacyjne "IIla" i "lllb" (czego dowodzi operat [...]). Podniesiono, że w gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie uwzględnia się okoliczności szczególnych, powodujących przejściowy wzrost albo spadek jakości produkcyjnej. Sporządzony kontr-operat - projekt ustalenia klasyfikacji - zawiera wszystkie elementy wyszczególnione w § 8 ust. 2, które posłużyły do wydania decyzji Starosty. Zastrzeżenia strony zawarte w odwołaniu uznano za bezzasadne.
Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1/ wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. polegające na:
a) wydanie decyzji w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny i przy zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, przy braku przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego operatu, wobec bezkrytycznego podzielenia wniosków wynikających z kontr-operatu, mimo że okoliczności sprawy (treść pierwszego operatu oraz prywatna opinia biegłego) wskazywały na istnienie wymagających weryfikacji wątpliwości w zakresie stanu faktycznego,
- jeśli bowiem na potrzeby sprawy sporządzone zostają dwa skrajnie różniące się od siebie operaty techniczne, oba z nich zostały sporządzone w sposób zgodny ze sztuką, oba zostały włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to stawianie przez organ któregokolwiek z nich nad drugim, względnie czynienie ustaleń w oparciu o tylko jeden z nich, pozostaje wadliwe i jako takie obarczone wadą dowolności, tym bardziej że skarżący przedstawił organowi inny dowód zawierający informacje specjalne - opinię biegłych, której treść częściowo potwierdza ustalenia zawarte w pierwszym operacie, a częściowo zawiera wnioski odmienne od tych zawartych w obu operatach, co winno skutkować powzięciem przez organ dalszych wątpliwości, wymagających wyjaśnienia w drodze sporządzenia kolejnego operatu,
2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien na podstawie 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji - wobec opisanego w zarzucie i uzasadnieniu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola sądu sprowadza się więc się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza jego nieważność.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie przez wymienione organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz.1990 ze zm.), dalej jako "pgik" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz.1246).
Zgodnie z art. 7d ust. 1a pgik gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Przepis art. 2 pkt 12 pgik zawiera definicję ustawową gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z którą, że jest to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Natomiast w art. 20 ust. 3 pgik wskazano, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.
Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określony został w przywołanym rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 1 pgik. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego aktu wykonawczego, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:
1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny;
2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie;
3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji;
4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji;
5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.
Natomiast w ust. 2 określono, że czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana klasyfikatorem. Przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia:
1) sporządzenie opisu fizjograficznego;
2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji;
3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań;
4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych;
5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych;
6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych;
7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej;
8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych.
Po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w terenie klasyfikator opracowuje projekt ustalenia klasyfikacji (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Prawidłowo sporządzony operat techniczny (zawierający w szczególności protokół oraz projekt klasyfikacji gruntów), przyjęty następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wydania orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów, a to z kolei pozwala ujawnić zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków.
Stwierdzić zatem należy, że dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntu zasadnicze znaczenie posiada dowód w postaci operatu technicznego gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
W realiach kontrolowanej sprawy, wobec wątpliwości organu pierwszej instancji co do wyników zawartych w operacie [...] sporządzonym przez gleboznawcę K. K. zlecono wykonanie kontr-operatu geodecie S. Z. (operat [...]). Geodeta ten dokonał również na zlecenie organu analizę i kontrolę wyników prac klasyfikacyjnych operatu technicznego [...]. Pierwszy z operatów dowodził konieczności zmiany klasy poszczególnych gruntów z IIIa i IIIb na IVa. Drugi z operatów wskazywał na brak zmian względem dotychczas istniejącego stanu rzeczy uwidocznionego w ewidencji gruntów. Następnie w toku postępowania strona skarżąca przedłożyła opinię prywatną dotyczącą zasadności przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na obszarze działek nr 1/1 – 1/11 położonych w N. gm. Z. Opinia ta została sporządzona przez klasyfikatorów gruntów dr hab., inż. R. W. i dr inż. J. N. W opinii tej zwarto wnioski, które częściowo pokrywały się z wnioskami zawartymi w kontr-operacie geodety S. Z. Stwierdzono bowiem, że gleboznawcza klasyfikacji przedmiotowych gruntów oznaczona dotychczas jako R-IIIa i R-IIIb powinna ulec aktualizacji w zakresie zasięgu występowania obu klas ze wskazaniem na klasy R-IIIa, IIIb oraz IVa. Jako główny czynnik warunkujący bonitację gruntów na badanym obszarze wskazano zagrożenie erozją wodną powierzchniową występującą w różnym stopniu oraz ogłowienie profili glebowych odzwierciedlone w zredukowanej miąższości poziomów diagnostycznych w dokonanych odkrywkach. Skarżąca domagała się zasadniczo przeprowadzenia kolejnego operatu gleboznawczego celem rozwiania zaistniałych w jej ocenie wątpliwości.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonał pełnej oceny kontr-operatu oraz analizy porównawczej uznając je za prawidłowe i wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Odniósł się również do przedłożonej opinii prywatnej stwierdzając, że z kontr-operatu i analizy porównawczej dokonanej przez geodetę S. Z. nie wynika aby na przedmiotowych obszarach zachodziły zjawiska erozyjne, czy też ogławianie obszarów wyżej położonych. Jak stwierdzono nawet gdyby proces ten został potwierdzony, nie jest on jedyną, decydującą przesłanką do obniżenia klasy bonitacyjnej gruntów. Nie ma zatem w ocenie organu odwoławczego podstaw do zlecania kolejnego operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Uznano też, że tak dokonana ocena przez organ odwoławczy jest całkowicie miarodajna albowiem prowadzący postępowanie odwoławcze inspektor posiada kwalifikacje do wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Biorąc pod uwagę tak zarysowany stan sprawy i oś sporu co do potrzeby przeprowadzenia kolejnego operatu gleboznawczego Sąd wskazuje, że sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a zatem podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy, merytorycznych argumentów. W ocenie Sądu treść i wnioski zawarte w opinii prywatnej przedstawionej przez stronę skarżącą mają zawartość merytoryczną i wskazują min. że w zakresie odkrywek nr 3,4,7 i 8 (k. 125 akt adm.) występuje duży stopień narażenia na erozję wodną. Treść powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 roku w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wskazuje narażenie na erozję wodną jako jedną z przesłanek określenia klasy bonitacyjnej gruntów. Zatem narażenie na erozję wodą może ale nie musi (w zestawieniu ze wszystkimi warunkami określonymi w ww. rozporządzeniu) mieć wpływu na klasę bonitacyjną gruntów. Sąd podziela więc ocenę organu II instancji, że nawet gdyby proces narażenia na erozję wodną został potwierdzony nie jest on jedyną, decydującą przesłanką do obniżenia klasy bonitacyjnej gruntów. Niemniej jednak do oceny tego, zdaniem Sądu wymagane są wiadomości specjalne i nie wystarczy ocena organu w tym zakresie.
Zatem skoro charakter argumentów wynikających z opinii prywatnej wymagał wiedzy specjalistycznej to w ramach poszanowania zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., należało autorowi kontr-operatu przedstawić zastrzeżenia/wnioski wynikające z tej opinii celem wyjaśnienia wątpliwości w drodze opinii uzupełniającej.
Sąd zauważa w tym miejscu, że organ niewątpliwie jest zobowiązany dokonać oceny operatu jak każdego innego dowodu, nie może jednak przy tym wkraczać w wiadomości specjalne objęte domeną biegłego. Dlatego nie może być w takim przypadku wystarczający argument wysokiego poziomu merytorycznego i kwalifikacji inspektora prowadzącego postępowanie odwoławcze, czego Sąd w żadnym stopniu nie kwestionuje.
W ocenie Sądu nie było podstaw do zlecania kolejnej opinii gleboznawcy albowiem sporządzony w sprawie kontr-operat oraz analiza i kontrola operatu [...] nie zostały skutecznie zakwestionowane przez stronę skarżącą. Co więcej przedłożona przez stronę skarżącą opinia prywatna pokrywa się w wielu miejscach z kontr-operatem choćby co do braku występowania oglejenia w wykonanych odkrywkach, czy też stwierdzenia istnienia właściwych stosunków wodnych (przeciwnie do wyników operatu [...]). Sąd wziął też pod uwagę, że nie wszystkie odkrywki z kontr-operatu i opinii prywatnej były wykonywane w tych samych miejscach. Zatem niezbędne jest jedynie wyjaśnienie przez autora kontr-operatu wynikających z opinii prywatnej rozbieżności co do kwestii ewentualnego istnienia narażenia na erozję wodną na przedmiotowych gruntach, czy też występowania ogłowień i wpływu ww. zjawisk na zmianę klasy bonitacyjnej gruntu.
Reasumując organ odwoławczy powinien był dostrzec, że konieczne jest odniesienie się do merytorycznych zarzutów opinii prywatnej przez autora kontr-operatu posiadającego wiadomości specjalne. Sąd pozostawia organowi pod rozwagę, czy miarodajne odniesienie się do budzących wątpliwości kwestii będzie możliwe w ramach postępowania dowodowego uzupełniającego na postawie 136 k.p.a., czy konieczny zakres postępowania dowodowego będzie przekraczał te ramy i zasadne będzie zastosowanie art. 132 § 2 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze powyższe, wobec naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. jako sumę uiszczonego wpisu (200 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (480 zł). Koszty zastępstwa procesowego określone zostały zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).