III SA/Kr 1055/25

III SA/Kr 1055/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas
Michał Niedźwiedź
Urszula Zięba /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
Art. 2  pkt 16b i 16c, art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2025 poz 1691
Art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o. o. Sp. k. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 maja 2025 r., nr SKO.Dr/4122/82/2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca", "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia 28 maja 2025r. nr SKO.Dr/4122/82/2025 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia 28 lutego 2025 r. nr 540/G/PK/KR/MD/24/ZDMK w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 9 marca 2020 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronny szyld reklamowy o treści "G." o wymiarach: szerokość 1,00m x 0,65m (całkowita powierzchnia reklamowa– 1,30 m2) zlokalizowany w pasie drogowym ul. S. (działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś.) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem.
Ustalono, że właścicielem ww. tablicy reklamowej jest Spółka. Ustalono też, że na podstawie operatu geodezyjnego nr [...] dokonano aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na podziale nieruchomości nr [...] obręb Ś., w wyniku którego powstała działka nr [...] obręb [...] Ś.
W oparciu o dane z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej ustalono, że ww. nośnik reklamowy w całości zlokalizowany był na działce nr [...] obręb [...] Ś., klasoużytek "dr". Działka ta w całości została włączona w pas drogowy przy ul. S., jej właścicielem jest Skarb Państwa i pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa.
Wskutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych w dniu 9 marca 2020 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym skarżąca została poinformowana pismem z 16 marca 2020 r.
Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 28 lutego 2025 r. nr 540/G/PK/KR/MD/24/ZDMK nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 13 232,70 zł, za umieszczenie od dnia wszczęcia postępowania tj.
9 marca 2020 r. do dnia 24 listopada 2020 r. tablicy reklamowej o całkowitej powierzchni reklamowej wynoszącej 1,30 m2 w pasie drogowym ul. S. działka ew. nr [...], obr. [...] jedn. ew. Ś.
W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nałożenie opłaty karnej było konsekwencją braku dysponowania przez Spółkę zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Opisany szyld reklamowy zlokalizowany był w pasie drogowym ul. S. bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 9 marca 2020 r. do dnia 24 listopada 2020 r. i ostatecznie został usunięty, co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami z czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach.
Organ zbadał również możliwość zastosowania art. 189f Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.- dalej jako k.p.a.) i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione jego przesłanki.
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie
art. 189f § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wynikającej z art. 40 ust. 12 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm. – dalej jako "u.d.p.").
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że waga naruszenia prawa miała charakter znikomy, nadto zaprzestano naruszenia prawa. Tym samym, zdaniem Spółki, spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Na spornej tablicy znajdowało się jedynie oznakowanie firmy, nie było żadnych sformułowań reklamowych. Ponadto, szyld w żaden sposób nie wpływał na bezpieczeństwo ruchu przy ul. S. Został zamontowany na takiej wysokości, że nie miał wpływu na możliwość korzystania z pasa drogowego.
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 28 maja 2025r.
nr SKO.Dr/4122/82/2025 utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2025 r. nr 540/G/PK/KR/MD/24/ZDMK w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do kwestionowania czynności organu I instancji. W protokołach z oględzin wskazano, że pomiarów dokonano za pomocą dalmierza laserowego Leica Disto D810 touch, tj. profesjonalnego sprzętu, którego użycie daje gwarancje poprawności pomiarów. Z protokołów wynika, że pomiary wykonano z bliskiej odległości.
Kolegium w dalszej części wskazało, że Spółka nie zakwestionowała poczynionych przez Prezydenta ustaleń w zakresie strony i przedmiotu postępowania. Jego zdaniem organ I instancji wyjaśnił sposób obliczenia kary pieniężnej i zastosował prawidłową wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego – stosownie do § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/789/18 w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2020 r., poz. 7324).
Ponadto w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zważył, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i tym samym nie mógł uznać, że zachodzi naruszenie prawa w stopniu znikomym. Skoro bowiem podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego jest przedsiębiorcą, to waga naruszenia prawa jest większa. Okolicznością niewątpliwą w sprawie także było to, że osoby zarządzające Spółką miały świadomość dokonanego naruszenia prawa, a w każdym razie można od nich wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji. Zajęcie pasa drogowego było niewątpliwe. Ponadto uwzględnić należy takie okoliczności jak okres zajęcia pasa drogowego, tj. 261 dni. Kolegium zwróciło uwagę, że kara pieniężna spełnia nie tylko funkcję represyjną, ale także funkcję wychowawczą, stymulacyjną oraz prewencyjną – jej celem jest bowiem przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem Kolegium, wskazane cele nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 185 § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie – odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, i może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem. Będzie to więc wpływać na bagatelizowanie przez Spółkę nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości. Bezkarność sprawcy deliktu nie wpłynie na niego wychowawczo, ale demoralizująco – w tym znaczeniu, że odstąpienie od nałożenia kary będzie stanowić zachętę do podobnych naruszeń w przyszłości lub przynajmniej czynnik temu sprzyjający.
Na powyższą decyzję Kolegium, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 189f k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikającej z art. 40 ust. 12 u.d.p. i brak poprzestania na pouczeniu.
W uzasadnieniu skargi Spółka powieliła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto podkreśliła, że nie była świadoma istnienia obowiązku uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego. Zakładała bowiem, że obowiązek ten dotyczy instalacji "w powietrzu" tj. bez fizycznego zajęcia pasa drogowego. Podkreśliła także, że obowiązek oznakowania siedziby przedsiębiorstwa wynika z obowiązujących przepisów podatkowych.
Spółka dodała także, że w trakcie tzw. Pandemii Covid-19 – w okresie od marca 2020 r. do marca 2021 r. pracowała w trybie zdalnym. Zdaniem Spółki kara pieniężna winna być nakładana w sytuacjach, gdy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia negatywnie wpływa na bezpieczeństwo lub swobodę korzystania z dróg publicznych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - zwanej dalej jako "p.p.s.a"). wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 maja 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2025 r., orzekającej
o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 13 232,70 zł, za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi tablicy reklamowej w pasie drogowym ulicy S. (dz. nr [...], obr. [...] j. ewid. Ś.) o całkowitej powierzchni reklamowej wynoszącej 1,30 m2 w dniach od 9 marca 2020 r. do 24 listopada 2020 r. pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wyżej wymienionych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwana dalej "u.d.p.".
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
Z kolei art. 40 ust. 2 u.d.p. stanowi, iż zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1.
Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajecie pasa drogowego pobiera się opłatę.
Z kolei za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 u.d.p.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca w okresie od 9 marca 2020 r. do 24 listopada 2020 r. nie miała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego ulicy S. (dz. nr [...], obr. [...] j. ewid. Ś.) tablicą reklamową o treści: "G." Nie budzi wątpliwości sam wymiar nośnika reklamowego, który został odpowiednio zmierzony i wynosi 1,00 m x 0,65 m, co daje powierzchnię 1,30 m2.
Pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm) także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 z późn. zm.).
Należy więc zauważyć, że zastosowana w ustawie o drogach publicznych definicja reklamy różni się od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym, na przykład tej sformułowane w ustawie o radiofonii i telewizji, w której kładzie się nacisk, iż musi ona zawierać element promocyjny, jak również to że odnosi się ona do sprzedaży lub odpłatnego korzystania z towarów lub usług. W doktrynie podkreśla się także, że reklama łączy w sobie dwa elementy: informacyjny i promocyjny z naciskiem położonym na element promocyjny. Co więcej, odróżnia się reklamę społeczną od reklamy komercyjnej. Reklama społeczna ma na celu promocję spraw i idei, podczas gdy reklama komercyjna promuje towary i usługi. Należy jednak podkreślić, że przyjęcie konkretnej definicji reklamy na gruncie konkretnego aktu normatywnego jest uzależnione od woli ustawodawcy. Odwołanie się do treści reklamy jest bowiem istotne tylko wówczas, gdy dany akt normatywny wprowadza regulacje prawną właśnie tej treści dotyczącą. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia co dana reklama promuje, czy o czym informuje, czy to są towary lub usługi, czy też są to sprawy i idee (reklama społeczna). Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. A contrario reklamą nie będzie nośnik informacji audialnej. Co więcej z tak sformułowanej definicji należałby wprost wnosić, że nie ma znaczenia, czy w takim nośniku reklamowym lub na tablicy reklamowej jakakolwiek informacja się znajduje. Istotne jest bowiem jedynie taki nośnik wraz z elementami konstrukcyjnymi nie jest znakiem drogowym, znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Potencjalnie więc może to być nośnik lub tablica pusta. Tym niemniej interpretując tę definicję Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach przyjął, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15). Z kolei w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2749/15) NSA stwierdził, iż reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (zob. wyrok NSA z 9.11.2021 r., II GSK 1910/21, LEX nr 3278695, wyrok NSA z dnia 24 kwietna 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, zob. także wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14, wyrok z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). Sąd w niniejszej sprawie akceptuje wyżej wymienione orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmując, że na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść jednocześnie należy podkreślić, że nie ma znaczenia co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, a już będzie reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na spornej powierzchni reklamowej była umieszczona treść, co wynika z załączonych do akt administracyjnych fotografii.
Należy także zwrócić uwagę, że decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany. Zatem stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też w jego niezłożeniu. Wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia, spóźnionego złożenia, bądź zajęcia pasa, gdy wniosek mimo złożenia nie został rozpoznany, jednak strona pas drogowy zajęła. Organ administracji nie ma również możliwości miarkowania wysokości kary (Wyrok NSA z 10.10.2017 r., II GSK 3647/15, LEX nr 2399169).
W myśl art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest tu m.in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji. Zezwolenie takie wymagane jest w sytuacji lokalizowania w pasie drogowym reklam. W związku z powyższym istotne dla nałożenia tej kary jest, czy faktycznie dana reklama znajduje się w pasie drogowym.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Organ powinien więc wykazać, czy faktycznie miało miejsce wkroczenie w pas drogowy. Co więcej pas drogowy musi być odrębną nieruchomością. Trafnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Istotne jest więc czyją własnością jest grunt, na którym znajdują się obiekty nie związane z funkcjonowaniem drogi (wyrok WSA w Szczecinie z 7.05.2008 r., II SA/Sz 86/08, LEX nr 522505, tak również Wyrok WSA w Krakowie z 4.02.2014 r., II SA/Kr 1294/13, LEX nr 1429571). Także Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest zatem trafne stanowisko, że nie ma znaczenia czyją własnością jest grunt na którym znajdują się reklamy, a znaczenie ma tylko to, że były umieszczone w pasie drogowym (Wyrok NSA z 15.05.2013 r., II GSK 300/12, LEX nr 1327918). W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...], obr.[...] j. ewid. Ś., na której zlokalizowana została sporna reklama, jest własnością Skarbu Państwa pozostającą pod zarządem Zarządu Dróg Miasta Krakowa.
W niniejszej sprawie do akt administracyjnych zostały załączone takie dokumenty jak: mapa z wykreślonym przebiegiem pasa drogowego przez Dział Geodezji, informacja opisowo-graficzna z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów, mapa ewidencyjna, na której również została zaznaczona granica pasa drogowego oraz umiejscowienie spornej tablicy reklamowej. Na załączonych mapach zostało wskazane miejsce umieszczenia spornej tablicy reklamowej.
Podsumowując, należy stwierdzić, że dokumenty zgormadzone w aktach postępowania administracyjnego spełniają kryteria stawiane mapom do celów prawnych. Pozwalają one bowiem na dokonanie przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Stąd zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że dopuszczalne jest uznanie za dowód notatek urzędowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dokument zatytułowany jako "protokół" w niniejszej sprawie nie jest faktycznie protokołem, ale notatką urzędową, co nie wyklucza faktu, że może ona być dowodem w sprawie. Art. 67 §1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Ponadto przepis ten w § 2, wśród przykładowych czynności, z których sporządza się protokół, wymienia oględziny. Z kolei zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Tym niemniej chociaż czynnościom kontrolnym organu nie można przypisać charakteru oględzin, to jednak nie oznacza, że takie notatki nie mogą być przedmiotem dowodu (zob. wyrok NSA z 4.12.2012 r., II GSK 1763/11, LEX nr 1367156). Katalog bowiem środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 k.p.a nie jest zamknięty, a tym samym także inne nie wymienione w tym przepisie środki dowodowe mogą być dopuszczone jako dowód w sprawie. W świetle tej regulacji istotne jest to, aby dowód mógł się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Notatka służbowa sporządzona w ramach realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi polegających na obowiązku ochrony dróg jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 15.06.2012 r., II GSK 699/11, LEX nr 1244808).
W świetle powyższych okoliczności, nie można zarzucić organom wadliwej oceny materiału dowodowego. Sąd nie ma również powodów do podważenia wiarygodności załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego oraz danych.
Jedynym zarzutem podniesionym przez skarżącą spółkę jest brak zastosowania art. 189f §1 k.p.a. w niniejszej sprawie. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane są stosować przepisy działu IVa k.p.a. (zob. wyrok NSA z 25.05.2022 r., II GSK 703/20, LEX nr 3407069). Zgodnie bowiem z art. 189a §1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z kolei § 2 powołanego przepisu stanowi, iż w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Skoro więc w ustawie o drogach publicznych w odniesieniu do pieniężnej kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego kwestia odstąpienia od nałożenia kary nie została odrębnie uregulowana, organ administracyjny ma obowiązek rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f k.p.a., skutkujące odstąpieniem od wymierzenia kary administracyjnej.
Powyższe unormowanie obliguje do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma i jednocześnie strona zaprzestała naruszania prawa. "Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 189(f).). Należy jednak stwierdzić, że odstąpienie od wymierzenia kary dopuszczalne jest dopiero po stwierdzeniu, że doszło do popełnienia deliktu administracyjnego. Trafnie bowiem zauważa się w doktrynie, że art. 189f k.p.a. nie skutkuje przyjęciem, że sprawca nie popełnił deliktu, ale jedynie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary z uwagi na spełnienie się określonych przesłanek (zob. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189(f)). Można więc stwierdzić, że chodzi o takie sytuacje, gdy wymierzenie kary z jakichś indywidualnych powodów naruszałoby standardy sprawiedliwości społecznej, pomimo że sprawca zrealizował znamiona deliktu administracyjnego.
W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Co więcej art. 189f k.p.a. ma zastosowanie zarówno do administracyjnych kar pieniężnych względnie oznaczonych oraz do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych (zob. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189(f)). Dlatego zarówno oznaczoność, jak i obligatoryjność kary przewidzianej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy, która pozwalałaby stwierdzić, że mimo nieuchronności kary zaistniały szczególne okoliczności przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma (por. Wyrok WSA w Olsztynie z 1.03.2022 r., II SA/Ol 948/21, LEX nr 3335315).
Ustawodawca nie wyjaśnia jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. "Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa:
– wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego, nawet gdy zakres ilościowy wywołanych skutków nie jest duży. Zastrzec również należy, że jeżeli naruszenie prawa mogło wywołać poważne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, ale skutków tych nie wywołało z przyczyn niezależnych od woli sprawcy deliktu, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie takiego naruszenia jako znacznego;
– wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;
– wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma" (A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189(f)). Z kolei B. Adamiak (Komenatrz do art. 189f k.p.a., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 1145) dzieli stopień naruszenia prawa na: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. "Naruszenie prawa nieistotne to naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie" (ibid.). Jak z powyższego wynika doktryna wyróżnia trzy stopnie naruszenia jedynie nieco odmiennie je nazywając. Należy jednak zauważyć, że jedynie w sytuacji nieistotnego naruszenia, a więc gdy waga naruszonego dobra jest znikoma wchodziłoby w grę odstępnie od wymierzenia kary.
W doktrynie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 189(f)) wskazuje się również, że waga naruszonego dobra powinna zostać oceniona z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. W powołanym przepisie ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także okoliczności i czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić znaczenie, ciężar gatunkowy niedopełnionego obowiązku czy naruszonego zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu wprowadzenia określonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości na podstawie zachowania sprawcy deliktu administracyjnego, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na powstanie i trwanie naruszenia. Celem art. 189f §1 pkt1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie Sądu wymierzona skarżącej spółce kara nie jest rażąco nieproporcjonalna.
Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że skarżąca spółka popełniła delikt administracyjny w postaci umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Należy również wskazać, że organy administracyjne rozważyły w niniejszej sprawie kwestię ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a. oraz podniosły, że dobrem prawnie chronionym w niniejszym przypadku jest bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz jego uczestników. Podkreślono, że generalnie w pasie drogowym nie powinno się znajdować nic co nie służy zarządzaniu drogą lub potrzebą ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym innego obiektu jest wyjątkiem od reguły. Tablica reklamowa ma z kolei za zadanie przyciągać wzrok uczestników ruchu (w tym kierowców), co może powodować zagrożenie dla ruch drogowego i jego uczestników. Stąd waga naruszonego dobra w niniejszej sprawie nie jest znikoma. Sąd podziela wskazaną argumentację dokonaną i uznał ocena zagrożenia w niniejszej sprawie, jaką dokonały organy administracyjne jest prawidłowa. Nie zaistniały również w sprawie żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od wymierzania kary administracyjnej. Należy także zwrócić uwagę, że z odwołania skarżącej spółki wynika, że zdawała sobie ona sprawę z bezprawności swojego zachowania, a jedynie liczyła na to, że z uwagi na fakt, że właściciel metalowej konstrukcji, na której umieściła swoja reklamę, nie ponosi żadnych negatywnych konsekwencji prawnych, ona również nie będzie musiała ponosić finansowych konsekwencji związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym. Natomiast nawet, gdyby przyjąć, że skarżąca spółka nie zdawała sobie sprawy z umieszczania reklamy w pasie drogowym, to ze względu na bliskość drogi publicznej powinna się była z tym liczyć i podjąć odpowiednie kroki, które podjąłby racjonalnie działający przedsiębiorca na rynku. W gruncie rzeczy należało ustalić w Zarządzie Dróg Miasta Krakowa, czy przedmiotowa konstrukcja, na której planowano umieścić reklamę znajduje się w granicach pasa drogowego, czego skarżąca spółka nie zrobiła. Okoliczności więc związane z popełnionym deliktem administracyjnym, jak również waga naruszonego dobra prawnie chronionego przemawiają za brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f §1 k.p.a.
Również w niniejszej sprawie nie mógł zostać zastosowany §2 art. 189f k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Organ administracji publicznej w tych przypadkach odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
Na tle tegoż przepisu istotne jest więc ustalenie celów, którym ma służyć wymierzona pieniężna kara administracyjna. Generalnie celami takimi może być oprócz celu represyjnego również konieczność zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości, jak również cele o charakterze prewencyjnym (prewencja ogólna i indywidualna).
Z punktu widzenia konieczności zaspokojenia społecznego poczucia sprawiedliwości istotne jest wskazanie społeczeństwu jako całości, że ściśle określone dobra (wartości) są chronione. Istotne jest również ukazanie w ramach tego celu, że normy prawne są w jednakowy sposób stosowane w stosunku do wszystkich adresatów. W niniejszej sprawie organ trafnie wskazał, że w odniesieniu do dobra prawnego w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego konieczne jest wykazanie, właśnie poprzez wymierzenie kary pieniężnej, że faktycznie dobro to jest chronione, a jednocześnie wszyscy, którzy je naruszają poprzez ustawienie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. Naruszeniem zasady równego traktowania byłoby odstępowanie od nałożenia kary, podczas, gdy w innych przypadkach w odniesieniu do innych członków społeczeństwa, taka kara została nałożona. Organ administracyjny rozważył tę okoliczność i uznał, że w odniesieniu do tego celu kary nie zostanie on zrealizowany w sytuacji, gdyby organ poprzestał jedynie na pouczeniu skarżącej spółki. Z kolei z punktu widzenia celów prewencyjnych kary administracyjnej istotny jest jej aspekt wychowawczy. Trudno z tego punktu usprawiedliwić odstąpienie od jej wymierzenia biorąc pod uwagę z jednej strony, zachowanie podmiotów, które zgodnie z przepisami prawa wystąpiły ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zapłaciły za to zajęcie, a z drugiej strony, zachowanie skarżącej spółki, która nie wystąpił o takie zezwolenie i nie zapłacił za zajecie pasa drogowego, a teraz miałby być za naruszenie tegoż obowiązku zostać zwolniona z obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, co skutkowałoby przysporzeniem finansowym na jej rzecz, gdyż nie poniosła jakichkolwiek kosztów zajęcia pasa drogowego. Odziaływanie takiego odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej byłoby w tym wymiarze wręcz aktem antywychowawczym. Byłoby jasnym sygnałem dla wszystkich innych członków społeczeństwa, że w łatwy sposób można uniknąć konieczności poniesienia konsekwencji finansowej swojego zachowania. Należy przy tym podkreślić, że w niniejszej sprawie skarżący zdawał sobie sprawę, że jego reklama umieszczona została w pasie drogowym. Wskazał bowiem, w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji, że powiesił reklamę na konstrukcji metalowej stanowiącej własność innej osoby, a sama ta metalowa konstrukcja stała tam od wielu lat i nie były podejmowane przez zarządcę drogi jakiekolwiek kroki prawne przeciwko jej właścicielowi. Świadczy to o pozytywnej wiedzy skarżącej spółki, co do faktu, że umieszcza ona reklamę w pasie drogowym. Skarżąca spółka świadomie więc naruszyła przepisy administracyjne wymagające uzyskania zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Jest to szczególnie negatywna przesłanka podmiotowa, która przesądza zdaniem Sądu, że organ administracyjny nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa jakie niesie ze sobą art. 189f k.p.a.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.