III SA/KR 1038/06

III SA/Kr 1038/06 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Halina Jakubiec /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Umorzono postępowanie sądowe
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miejskiej w M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 2006r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXVI 1/317/2006 postanawia umorzyć postępowanie sądowe
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta w M. w pismach z dnia [...].05.2006 r., [...].05.2006 r., [...].05.2006 r., [...].06.2006 r. i [...].06.2006 r. zwrócił się do pełniącego obowiązki Przewodniczącego Rady Miejskiej w M. A. C. i Zastępcy Przewodniczącego Rady M.D. o zwołanie sesji organu uchwałodawczego Gminy [...] wraz z zaproponowanym porządkiem obrad i projektami uchwał. Również pismem z dnia [...].05.2006 r. dziesięciu radnych Rady Miejskiej w M. zgłosiło Przewodniczącemu tej Rady oraz jej trzem Wiceprzewodniczącym wniosek o zwołanie sesji organu uchwałodawczego Gminy [...].
Pismem z dnia [...].05.2006 r. pełniący obowiązki Przewodniczącego Rady Miejskiej w M. zwołał sesję Rady Miejskiej, wyznaczając rozpoczęcie obrad na godz.1000 w dniu [...] czerwca 2006 r. w sali konferencyjnej Urzędu Miasta i Gminy w M. Do zawiadomienia dołączono porządek obrad oraz teksty projektów uchwał.
Następnie w dniu [...].06.2006 r. A. C. - pełniący obowiązki Przewodniczącego Rady Miejskiej w M. zwrócił się do radnych z informacją o przeniesieniu sesji Rady Miejskiej z dnia [...].06.2006 r. na dzień [...].06.2006 r.
Radni Rady Miejskiej w M. przybyli na miejsce obrad w dniu [...].06.2006 r. i po stwierdzeniu, że nie stawił się ani Przewodniczący, ani żaden z Wiceprzewodniczących Rady, uznali za dopuszczalne odbycie sesji Rady Miejskiej w M. W pierwszym głosowaniu na prowadzącego obrady wybrano najstarszego wiekiem radnego J. T., który następnie prowadził sesję Rady. Z przebiegu sesji sporządzono protokół (protokół z XXXVII sesji Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2006 r.). Zgodnie z tym protokołem zebrani w dniu [...].06.2006 r. radni Rady Miejskiej w M. podjęli jednogłośnie uchwałę Nr XXXVI 1/317/2006 w sprawie przyjęcia rezygnacji z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w M.
Po przekazaniu uchwały organowi nadzoru, Wojewoda [...] pismem z dnia [...].06.2006 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, po czym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].06.2006 r. znak [...] stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 16 czerwca 2006 r. Nr XXXVI 1/317/2006 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miechowie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że sesja Rady Miejskiej została prawidłowo zwołana na dzień 16.06.2006 r. przez Wiceprzewodniczącego Rady. Przed terminem sesji Wiceprzewodniczący zawiadomił radnych o przeniesieniu zaplanowanej na dzień 16.06.2006 r. sesji na inny termin. Mimo to w dniu 16.06.2006 r. przybyło na odwołaną sesję 11 radnych, a obradom przewodniczył radny senior J. T., tym samym tak zwołanej sesji Rady Miejskiej nie przewodniczyła uprawniona osoba. W ocenie organu nadzoru skoro Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w M. prawidłowo zwołał sesję tej Rady na dzień 16.06.2006 r., a następnie poinformował radnych o przeniesieniu sesji na inny termin, to tym samym brak jest podstaw do uznania, iż w dniu 16.06.2006 r. posiedzenie 11 radnych stanowiło sesję Rady Miejskiej. Przesłanką uznania za ważną sesję rady gminy jest jej prowadzenie przez uprawniona osobę, którą może być albo przewodniczący albo wiceprzewodniczący rady. Ponieważ w tej sprawie obradom radnych w dniu 16.06.2006 r. przewodniczył radny nie będący ani przewodniczącym rady, ani jej wiceprzewodniczącym, tym samym nie można uznać podjętej uchwały Nr XXXVII/317/2006 za akt wiążący i wyrażający wolę organu stanowiącego. Naruszono art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy obraduje na sesjach zwołanych przez przewodniczącego oraz art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nakazujący prowadzenie obrad rady gminy jej przewodniczącemu lub wyznaczonemu w tym celu wiceprzewodniczącemu bądź też wiceprzewodniczącemu najstarszemu wiekiem. Ponadto w tej sprawie naruszono istotę demokracji lokalnej oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Na to rozstrzygniecie nadzorcze skargę wniosła Rada Miejska w M., reprezentowana przez Przewodniczącego Rady.
Podstawę wniesienia skargi stanowi uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Małopolskiego Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.; rozstrzygnięcia nadzorcze Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r, a także rozstrzygnięcia nadzorcze Nr [...], Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. dotyczące stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w M. podjętych na sesji w dniu 16 czerwca 2006 r.
W skardze skarżąca Rada Miejska w M. domaga się stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz o uchylenia w całości tego rozstrzygnięcia nadzorczego w związku z naruszeniem art. 2 ust. 3, art. 19 ust. 4 oraz art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 27 Statutu Gminy M.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na sesji w dniu 16.06.2006 r. przybyło 11 radnych, czym zapewniono niezbędne quorum do przeprowadzenia obrad. Sesja na dzień 16.06.2006 r. została prawidłowo zwołana. Ani ustawa o samorządzie gminnym, ani Statut Gminy [...] nie regulują sytuacji odwołania już zwołanej sesji rady gminy i ewentualnego jej przesunięcia na inny termin. W związku z tym w drodze analogii można przyjąć, iż przesunięcie terminu sesji jest dopuszczalne w trybie właściwym do jej zwołania. W przedmiotowej sprawie radni powinni być powiadomieni na 5 dni przed terminem sesji ojej odwołaniu. Ponieważ termin ten nie został dochowany, tym samym zgodnie z § 27 Statutu Gminy [...] Rada Miejska mogła podjąć uchwały o odroczeniu sesji i wyznaczeniu nowego terminu jej przeprowadzenia. O przesunięciu terminu sesji decyduje nie jej przewodniczący, ale rada. W niniejszej sprawie Wiceprzewodniczący przyznał sobie kompetencje przysługujące Radzie Miejskiej, ponieważ sam odwołał zwołaną sesję organu stanowiącego gminy. Pismo Wiceprzewodniczącego o odwołaniu sesji należy traktować jako prośbę skierowaną do radnych, a nie oficjalne stanowisko Rady Miejskiej. Pismo Wiceprzewodniczącego nie zawiera bowiem pieczęci Rady Miejskiej i nie zostało wywieszone na gminnej tablicy ogłoszeń i nie wszyscy mogli się z nim zapoznać.
W skardze podniesiono również, że na przewodniczącym rady gminy lub wiceprzewodniczących ciąży obowiązek obligatoryjnego zwołania raz na kwartał sesji organu stanowiącego, a tymczasem w przypadku Rady Miejskiej w M. mimo składanych w tym zakresie wniosków ani Przewodniczący Rady ani Wiceprzewodniczący nie chcieli zwoływać sesji. Od dnia [...].03.2006 r. do dnia [...].06.2006 r. nie zwołano żadnej sesji Rady Miejskiej w M. Wiceprzewodniczący Rady działał w ten sposób na szkodę samej Rady, mimo że należało uchwalić ok. 50 projektów uchwał. Takie postępowanie stanowiło jawne lekceważenie mieszkańców i działanie na ich szkodę. Tym samym jedna osoba sparaliżowała funkcjonowanie całej Gminy. Skarżąca Rada Miejska wywodzi również, iż w związku ze zwołaniem przez Wiceprzewodniczącego sesji Rady Miejskiej na dzień 16.06.2006 r. i niezachowaniem procedury jej przesunięcia, sesja tej Rady odbyta w dniu 16.06.2006 r. jest ważna. Brało w niej udział większość radnych uprawnionych do głosowania. W związku z brakiem stawienia się na sesji osoby uprawnionej do jej przewodniczenia uznano, że wypełnienie w tym zakresie luki ustawowej nastąpi poprzez odpowiednie zastosowanie art. 20 ust. 2c ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym osobą uprawnioną do prowadzenia sesji był najstarszy wiekiem radny J. T. Zdaniem skarżącej Rady Miejskiej to nie radni naruszyli prawo, ale jej Wiceprzewodniczący, który doprowadził do całkowitego uniemożliwienia jej działania. Wskazano również na art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, który nakazuje zachowanie proporcji między zakresem kontroli administracyjnej nad działalnością społeczności lokalnych a znaczeniem interesów, które należy chronić.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podniesiono, że Rada Miejska w M. w dniu [...] lipca 2006 r. podjęła uchwałę w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] Nr [...] stwierdzającego nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 16 czerwca 2006 r. Nr XXXVI 1/317/2006 r. Sesję Rady Miejskiej w M. na dzień [...] lipca 2006 r. zwołał Wiceprzewodniczący tej Rady wybrany w dniu 16.06.2006 r. uchwałą Nr XXXVII/320/2006, której nieważność stwierdził Wojewoda [...]. Sesję w dniu [...].07.2006 r. prowadził Przewodniczący Rady, również wybrany na sesji w dniu 16.06.2006 r., przy czym w stosunku do uchwały Nr XXXVII/318/2006 w sprawie wyboru tego Przewodniczącego organ nadzoru również stwierdził nieważność i tej uchwały.
Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie wyboru Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w M. dostały dostarczone do Rady Miejskiej w dniu [...].06.2006 r. i od tej daty wywołują one skutek prawny. Tym samym w dniu [...].07.2006 r. w ten sposób nowo wybrany Przewodniczący tej Rady jak i Wiceprzewodniczący nie były osobami uprawnionymi zarówno do zwołania sesji organu uchwałodawczego Gminy jak i przewodniczenia obradom tego organu na sesji w dniu [...].07.2006 r. Ponadto w dniu [...].07.2006 r. w obradach sesji Rady Miejskie w M. brało udział 10 spośród 21 radnych, a więc mniej niż połowa ustawowego składu rady. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].08.2006 r. Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...].07.2006 r. Nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...].06.2006 r. Nr [...] stwierdzającego nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 16 czerwca 2006 r. Nr XXXVI 1/317/2006 r. Tym samym skarga w tej sprawie została wniesiona przez podmiot nieuprawniony.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, Wojewoda [...] podniósł, że wobec odwołania wcześniej zaplanowanej na 'dzień 16.06.2006 r. sesji Rady Miejskiej w M., przybyłych na ten dzień radnych nie można uznać za organ uchwałodawczy gminy. Obradom w dniu 16.06.2006 r. przewodniczył najstarszy wiekiem radny nie będący ani Przewodniczącym Rady ani jej Wiceprzewodniczącym. Uprawnienia nadzorcze Wojewody nie ograniczają samodzielności gminy określonej w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Błędnie skarżąca Rada Miejska powołała się na naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, skoro artykuł ten dotyczy jedynie odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Skoro prawidłowo sesję na dzień 16.06.2006 r. zwołał jej Wiceprzewodniczący, to tym samym mógł on przesunąć obrady rady gminy na późniejszy termin. Niezasadnym jest również zarzut naruszenia § 27 Statutu Gminy [...].
W dniu [...] grudnia 2006 r. skarżąca Rada Miejska w M. cofnęła skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, póz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).
Stosownie do art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wojewoda [...] ma siedzibę na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.
W niniejszej sprawie w dniu [...] grudnia 2006 r. Rada Miejska w M. występująca w tej sprawie jako skarżąca złożyła pismo o cofnięciu skargi. Do wniosku dołączono uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o cofnięciu skargi.
Zgodnie z art. 60 P.p.s.a. skarżąca może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi jest wiążące dla Sądu poza przypadkiem, gdy zmierzałoby ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności. Oznacza to, że w przypadku złożenia przez skarżącą wniosku o cofnięcie skargi, obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy uznanie cofnięcia skargi za skuteczne nie spowodowałoby bądź to obejścia prawa bądź utrzymania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zawierającego przynajmniej jedną z wad określonych w art. 156§ 1 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 06.2006 r. znak [...] stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 16 czerwca 2006 r. Nr XXXVI 1/317/2006 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w M. nie zawiera żadnej z wad wymienionych art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ nadzoru, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej innym aktem o charakterze administracyjnym, zostało prawidłowo skierowane do strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, nie wywołało i nie wywołuje czynu zagrożonego karą w razie jego wykonania oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważności z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.).
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] nie zmierza również do obejścia prawa.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w tej sprawie cofnięcie skargi jest wiążące dla Sądu.
Taka zaś sytuacja oznacza, że bezprzedmiotowym stało się również samo postępowanie sądowe, co z kolei nakłada obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy skarżący skutecznie cofnął skargę.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może - poza zakresem wyznaczonym art. 60 P.p.s.a. - prowadzić dalszej kontroli i oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. W tej sprawie nie ma podstaw do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i skutkiem tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się do zasadności zarzutów podniesionych w skardze.
Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzec jak w sentencji postanowienia.