IV SA/Gl 1479/06

IV SA/Gl 1479/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Teresa Kurcyusz-Furmanik /sprawozdawca/
Wiesław Morys /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2007r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednostek pomocniczych oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nadania statutu Osiedlu [...], jako niezgodnej z art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem Wojewody [...], wskazana jako naruszona norma prawna, nakładała na Radę Miejską obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, przed nadaniem jednostce pomocniczej nowego statutu, a w tym celu Rada Miejska powinna była zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podjąć uchwałę dotyczącą zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy. Brak podjęcia takiej uchwały stanowił o niewyczerpaniu procedury wymaganej do podjęcia zaskarżonego aktu organu samorządowego i skutkował zdaniem organu nadzoru jego wadliwość.
Wojewoda [...] wskazał, iż uregulowanie zawarte w treści § [...]ust. [...] lit. "[...]" oraz "[...]" Statutu Miasta G. nie jest wystarczającą regulacją zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, gdyż dotyczy jedynie możliwych form konsultacji. Nie formułuje natomiast zasad i trybu ich przeprowadzenia.
Ponad powyższy zarzut, rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało wskazanie, iż wprowadzony do statutu Osiedla [...] w § [...] pkt [...] zaskarżonej uchwały nowy przepis § [...] pkt [...] jest niedopuszczalną regulacją prawną w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z 2001 r.).
Uzależnienie bowiem udzielania informacji publicznych przez organy zobowiązane do ich udzielenia od uprzedniego powiadamiania tych organów, stanowi o wprowadzeniu ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, do czego Rada Miejska nie posiada uprawnień.
Wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzone było zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...]r., doręczonym, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej, do Urzędu Miasta G. w dniu [...]r.
W skardze skierowanej przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 w związku z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędne zastosowanie, a także art. 91 ust. 4 przez jego nie zastosowanie w sprawie oraz naruszenie prawa procesowego, a to art. 10 k.p.a. w związku z art. 95 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną interpretację.
Skarżąca, uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż Statut Miasta spełnia wszystkie kryteria, jakim podlega akt prawa miejscowego zwany uchwałą rady gminy. Nie ma zatem różnicy, czy regulacje dotyczące form prowadzenia konsultacji z mieszkańcami znajdują się w Statucie Miasta czy też innej uchwale. W przepisie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mowa jest tylko o uchwale rady gminy, w której należy uregulować kwestie związane z zasadami i trybem przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, nie ma tam natomiast mowy o odrębnej uchwale tego organu. Statut zatem, będący w istocie uchwałą rady miejskiej może spełniać wymogi uchwały opisanej w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji zaskarżona uchwała dokonująca zmian w statucie Osiedla [...] odpowiada prawu.
Zdaniem skarżącej konsultacje zostały zatem w rzeczywistości przeprowadzone w sposób i w trybie odpowiadający prawu.
Z ostrożności procesowej, ustosunkowując się do stanowiska organu nadzoru, pełnomocnik skarżącej wskazał, iż jeżeli można byłoby mówić o naruszeniu prawa, to w świetle jego wywodów należałoby rozważać je ewentualnie w kategoriach uchybienia, o którym mowa w treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca zauważyła ponad powyższe, iż w [...] r. gdy organowi nadzoru przedstawione zostały uchwały w przedmiocie nadania statutów jednostkom pomocniczym, uchwalone w analogicznym trybie, organ ten nie wniósł żadnych zastrzeżeń.
Odnosząc się do kwestii związanych z podniesionym w rozstrzygnięciu nadzoru uchybieniem przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca także i te twierdzenia uznała za niesłuszne. Jej zdaniem zakwestionowany przepis § [...] pkt [...]Statutu Osiedla [...] nie odnosi się wprost do informacji publicznej, a dotyczy zadań organu jednostki pomocniczej, a zatem nakłada na ten organ określone zadania w zakresie uzyskiwania informacji, nie ograniczając dostępu tego organu do informacji publicznej, lecz regulując jedynie tryb uzyskiwania informacji w taki sposób, by nie zakłócać pracy Urzędu Miasta.
Uzasadniając postawiony w skardze zarzut naruszenia procedury administracyjnej przez organ nadzoru, skarżąca podniosła, iż przepis art. 10 k.p.a. gwarantuje stronie postępowania administracyjnego prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zasady te, w związku z treścią art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym mają odpowiednie zastosowanie do postępowania nadzorczego zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie dokonane w dniu, w którym wydane zostało juz rozstrzygnięcie nadzorcze, pozbawiło skarżącą jej uprawnień wynikających z przywołanego przepisu art. 10 k.p.a. Stanowi zatem o wadliwości prowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i powinno skutkować jego uchyleniem.
Na poparcie swego stanowiska w zakresie zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2005 r. sygn. I SA/Wa 1701/04 publ. LEX nr 179134.
W konkluzji skargi przedstawiono pogląd, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza kompetencje Gminy Miasta G. oraz jego interes prawny.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda [...] odniósł się szeroko do argumentacji przedstawionej w skardze, a w szczególności nie podzielił poglądu skarżącej co do możliwości zawarcia regulacji dotyczących zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, o czym mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w statucie Miasta. Zdaniem organu nadzoru regulacja ta wymaga odrębnej uchwały a ustawodawca wyraźnie w tym zakresie określił się, nie zaliczając do obligatoryjnej materii statutowej zagadnień związanych z procedurą przeprowadzenia konsultacji. Organ nadzoru zauważył nadto, powołując się na komentatorów ustawy o samorządzie gminnym, iż nawet gdyby uznać stanowisko skarżącej w tym zakresie za słuszne, to regulacja odnosząca się do konsultacji z mieszkańcami gminy, zawarta w statucie, nie jest wystarczająca. Uchwała rady powinna bowiem szczegółowo określać formę konsultacji, czas, miejsce jej przeprowadzenia, jak również reguły ustalania wyników konsultacji i sposób ich przekazania do wiadomości społeczności lokalnej.
Polemizując z poglądem skarżącej co do jakości uchybienia polegającego na naruszeniu procedury związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały, Wojewoda [...] zaprzeczył, by doszło tylko do nieistotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jego zdaniem brak spełnienia wymogu, o którym mowa w treści art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie i pominięcie obowiązku wydania regulacji prawnej w zakresie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy musi wywołać skutek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Ustosunkowując się do stanowiska skarżącej co do treści zakwestionowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym § [...] pkt [...] Statutu Osiedla [...] organ nadzoru nie podzielił tej argumentacji. Uznał bowiem, iż wśród informacji, o które może zwracać się organ jednostki pomocniczej do Prezydenta Miasta, czy jednostek organizacyjnych miasta, nie ma informacji, które nie stanowiłyby informacji publicznej, co oznacza, że muszą one być udostępniane na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jakiekolwiek ograniczanie dostępu do informacji publicznej byłoby niedopuszczalne na gruncie wskazanego aktu prawnego.
Nie zaprzeczając, iż postawiony przez skarżącą zarzut uchybienia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest słuszny, organ nadzorczy podniósł, iż nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do uznania rozstrzygnięcia nadzorczego za wadliwe.
Powołując się na stanowisko prezentowane w judykaturze, Wojewoda [...] wskazał, iż każdorazowo należy ocenić, czy podniesione przez stronę skarżącą uchybienie proceduralne miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Bardziej bowiem wadliwe i brzemienne w skutkach byłoby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru, na skutek upływu czasu pozbawiony byłby możliwości stwierdzenia jej nieważności, a uchwała mimo jej wadliwości podlegałaby wykonaniu. Zdaniem Wojewody [...] spór dotyczy interpretacji przepisów prawa i ewentualne wyjaśnienia złożone przez gminę pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. W przeciwieństwie bowiem do postępowania administracyjnego, postępowanie nadzorcze polega na badaniu zgodności przepisów podjętych uchwał z obowiązującymi przepisami prawa i prowadzenie czynności wyjaśniająco-dowodowych w tych sprawach jest wyłączone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która z mocy art. 165 Konstytucji podlega ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów, z punktu widzenia legalności. Kwestia zgodności z prawem działania organów samorządu gminnego, jak stanowi art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), podlega nadzorowi organów administracji rządowej.
W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art. 86 in fine ustawy o samorządzie gminnym, nadzór ten sprawowany jest przez wojewodę wyposażonego w ramach przyznanego mu uprawnienia nadzoru w kompetencję do orzekania o nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Stosownie natomiast do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a w tym rozstrzygnięć nadzorczych organów administracji rządowej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając, zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami, legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w aspekcie zgodności z przepisami prawa procesowego, a także pod względem zgodności z prawem materialnym uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak zauważa się wyżej, wojewodzie wykonującemu czynności nadzoru przysługują kompetencje do stwierdzania nieważności uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego sprzecznych z prawem, o czym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stanowiącym, iż nieważna jest taka uchwała lub zarządzenie organu gminy, które są sprzeczne z prawem. Ustawa nie wylicza jednak rodzajów naruszeń prawa, które będą podstawą stwierdzenia nieważności, a jedynie wyznacza, że granicą tą jest charakter naruszenia prawa.
Powyższe wskazuje, że nie każda sprzeczność z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy daje uprawnienia organowi nadzorczemu do stwierdzenia ich nieważności. Przepis bowiem art. 91 ust. 4 cytowanej ustawy określa, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął się przeto w pierwszej kolejności analizą treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie przesłanki "istotności" naruszenia prawa, której istnienie jest konieczne dla stwierdzenia w rozstrzygnięciu nadzorczym o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto równocześnie, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2; wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r., SA/Wr 949/96, nie publikowany, wyrok NSA z 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, "Wspólnota" 1991, nr 26, s. 14; wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publikowany, a także publikację Barbary Adamiak w zeszycie 4 nr 23 z 1997 r. Samorządu Terytorialnego). Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
W rozpatrywanej sprawie jako prawo naruszone wydaną przez Radę Miejską w G. uchwałą, stanowiącą przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru wskazał art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru, uchwała ta podjęta została bez wyczerpania prawem wymaganej procedury. Poprzedzać ją bowiem powinny konsultacje przeprowadzone z mieszkańcami, przebiegające według zasad i trybu ustalonego przez organ samorządu terytorialnego w odrębnej uchwale. Uchwały takiej natomiast organ samorządu terytorialnego nie wydał.
Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem uchwały w sprawie treści statutu jednostki pomocniczej, w tym również i jego zmiany, stanowiłby istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O "istotnym" naruszeniu prawa można bowiem mówić w przypadku, gdy organ gminy wydał uchwałę wyraźnie sprzeczną z treścią przepisu, ustanawiającego określony nakaz lub też zakaz.
Taki nakaz wynika wyraźnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazującego, iż organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Problematyka sprawy poddanej pod kontrolę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zamyka się jednak stwierdzeniem braku przeprowadzonych przez organ konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Konsultacje takie, zdaniem skarżącej zostały bowiem przeprowadzone, a na dowód tego do skargi załączono ogłoszenia prasowe zawierające informacje o prowadzonych przez Prezydenta Miasta G. konsultacjach z mieszkańcami w sprawie treści zmian statutów oraz utworzenia nowych osiedli i treści ich statutów. Skarżąca nadto, zaprzeczając, by kwestia przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy pozostała nie uregulowana prawnie, powołała się na zapis zawarty w § [...] Statutu Miasta G., określający w jej opinii, w sposób wymagany w treści art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb konsultacji, o których mowa w art. 35 ust. 1 tego aktu prawnego.
Ustosunkowując się do stanowiska skarżącej, jakie zostało przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż częściowo nie można odmówić racji jej stanowisku.
Jak stanowi art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je stanowiły, są akty prawa miejscowego. Konstytucja nie przesądza więc formy, w jakiej powinny być stanowione akty prawa miejscowego.
Jednostki samorządu terytorialnego posiadają konstytucyjną gwarancję samodzielności, która podlega ochronie sądowej, o czym stanowi przywołany wyżej art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że gmina, powiat i samorządowe województwo realizują swoje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127).
Narzucenie wskazanym organom samorządu szczególnych rozwiązań w tworzeniu prawa miejscowego, poza tym co wskazane jest w ustawie, naruszałoby przyznaną im niezależność. Dokonawszy zatem analizy zapisu art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym trzeba przyznać, iż z brzmienia tej normy prawnej nie wynika, by uchwała Rady Miasta podjęta w sprawie uregulowania procesu prowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, miałaby przybrać jakąś szczególną formę i być podejmowana każdorazowo, w przypadku konieczności przeprowadzania takiej konsultacji.
Trzeba również uznać, iż ustawodawca wskazując w ustawie o samorządzie gminnym obligatoryjny katalog spraw uregulowanych w statucie miasta, tym samym nie zakazał umieszczenia tam regulacji innych kwestii prawnych pozostającymi w związku z organizacją i działaniem jej organów.
Z tych więc względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zamieszczenie w statucie miasta uregulowania dotyczącego przeprowadzania konsultacji, spełnia wymogi formalne, o którym mowa w treści art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Odnosząc się jednakże do wymogów związanych z treścią takiej regulacji prawnej, o której mowa w przywołanym przepisie, a zatem biorąc pod uwagę, iż ustawodawca nakazał, by określono tam zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, za bezsporne należy traktować, iż treść § [...] Statutu Miasta G. nie czyni zadość tym wymaganiom.
W § [...] Statutu Miasta G. wskazano bowiem, iż konsultacje są formą zasięgania opinii mieszkańców, wynik konsultacji nie jest wiążący dla władz i mogą być przeprowadzone poprzez ankiety publiczne, zebrania mieszkańców, opinie organów jednostek pomocniczych, opinie zainteresowanych instytucji i stowarzyszeń lub opinie zainteresowanych mieszkańców po publicznym ogłoszeniu zamierzonego przedsięwzięcia.
Jak z powyższego wynika przepis § [...] Statutu Miasta G. zdefiniował pojęcie konsultacji z mieszkańcami i określił formę, w jakiem mogą być prowadzone.
Brak jest tam natomiast wskazania reguł, które rządzić będą konsultacjami przy zachowaniu określonego porządku i metody. Tego bowiem oczekiwał ustawodawca formułując art. 5a ust. 2 i zawierając w nim pojęcia: "zasady i tryb".
Podzielając zatem stanowisko reprezentowane przez Wojewodę [...], Sąd uznał, iż § [...] Statutu Miasta G. nie spełnia wszystkich wymagań, jakie nałożone zostały na jednostkę samorządu w ustawie o samorządzie gminnym, co do uregulowania procedury przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Biorąc jednak pod uwagę stan faktyczny sprawy, trzeba zauważyć, iż skarżąca powoływała się na faktyczne przeprowadzenie wymaganych treścią art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konsultacji z mieszkańcami, poprzedzającymi uchwalenie zmian w statucie jednostki pomocniczej i na tę okoliczność przedstawiła ogłoszenia w prasie.
Przedstawione przez skarżącą wycinki z prasy mogłyby sugerować, iż w istocie zapewniony został mieszkańcom Gminy G. wpływ na treść zaskarżonej uchwały.
Skarżąca podnosiła równocześnie, iż braki w zakresie regulacji zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji, wobec faktycznego ich przeprowadzenia, mogą stanowić jedynie uchybienie, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Konsekwencją powyższej konstatacji jest przeto konieczność oceny, czy dokonane przez skarżącą czynności polegające na ogłoszeniach w prasie, które przeprowadzono w oparciu o § [...] Statutu Miasta, wyczerpują przesłankę wymaganą treścią art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie i czy w związku z tym wykazane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenie prawa stanowi taką wadę zaskarżonej uchwały, która bezwzględnie nakazuje stwierdzenie jej nieważności.
Istotą konsultacji jest umożliwienie mieszkańcom wypowiedzenie swoich opinii, przedstawienie oczekiwań, czy też złożenia wniosków, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości jednostki samorządu terytorialnego. Opinie te czy wnioski nie mają co prawda charakteru wiążącego dla organu ale muszą być wzięte pod uwagę, zatem poddane określonej ocenie.
Z całą pewnością można uznać, iż nie stanowią tożsamych z konsultacjami, w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czynności mające wyłącznie na celu poinformowanie mieszkańców o zamierzeniach gminy.
Celem, dla którego ustawodawca nakazał poprzedzenie podjęcia niektórych aktów jednostek samorządu gminnego od sprawdzenia stanowiska społeczności lokalnej jest z całą pewnością zaktywizowanie tej społeczności w zakresie wpływania na decyzje zapadające w jej otoczeniu i ukształtowanie poczucia odpowiedzialności za sprawy publiczne.
Dla spełnienia takich celów mieszkańcy powinni zostać poinformowani nie tylko o mających nastąpić w przyszłości regulacjach prawnych w sprawach, które ich dotyczą, ale także o sposobie i terminie uczestniczenia w rozważaniach na temat słuszności proponowanych rozwiązań prawnych, a także o sposobach i terminie zapoznania się z wynikami przeprowadzonych konsultacji. Tym sposobem dopiero mieszkańcy gminy zostaliby utwierdzeni w przekonaniu, iż w istocie ich zaangażowanie i współpraca z organami przynosi efekty, mając świadomość faktu, iż wyniki przeprowadzonych konsultacji były brane pod uwagę przy podejmowaniu określonych aktów prawnych.
Gwarancję faktycznego czynnego udziału we współdecydowaniu o istotnych dla nich zdarzeniach na terenie zamieszkiwanej przez nich gminy stanowi ustalenie reguł przeprowadzenia konsultacji. Brak natomiast regulacji prawnej uniemożliwiający de facto ocenę prawidłowości ich przeprowadzenia, godzi generalnie w funkcję tej instytucji. Trudno jest bowiem oceniać, czy faktyczne czynności podjęte przez gminę, których celem mogło być poinformowanie mieszkańców o treści przyszłej regulacji prawnej o zasięgu lokalnym były konsultacjami, czy w istocie wzięto pod uwagę ich wyniki i w jaki sposób to się uzewnętrzniło.
Tym samym, należy uznać, iż brak procedury przeprowadzania konsultacji, o których mowa w treści art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwia ocenę, czy podjęte przez Gminę G. czynności należy zaliczyć do czynności podjętych w ramach prowadzonych konsultacji, czy też były to czynności, mające na celu poinformowanie mieszkańców Miasta G., iż takie konsultacje zostaną dopiero przeprowadzone.
Dochodząc do takiego stwierdzenia, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu nadzoru, co do konieczności uznania dostrzeżonego uchybienia, za uchybienie istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały powoduje eliminację jej z obrotu prawnego, a zatem ocena legalności poszczególnych, zawartych w niej zapisów staje się zasadniczo bezprzedmiotowa.
Marginalnie zatem wypowiadając się w zakresie drugiego z zarzutów postawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym zaskarżonej uchwale, a to do sprzecznego, zdaniem organu nadzoru, z ustawą o dostępie do informacji sformułowania § [...] pkt [...] Statutu Osiedla [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Wojewody [...], iż zapis wskazanej normy prawnej ogranicza dostęp do informacji publicznej.
W przepisie tym uregulowane zostało jedno z zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę. Nakazanie powiadomienia Prezydenta Miasta lub innych wymienionych w treści § [...] pkt [...] podmiotów o wystąpieniu o udzielenie informacji nie oznacza, iż udzielenie informacji publicznej, o którą jednostka pomocnicza występuje, może zostać jej nie udzielona. Potwierdza taką interpretację zapisu wskazanej normy prawnej jej zdanie ostatnie.
Brzmienie § [...] pkt [...] wskazuje wyłącznie, iż o wykonywaniu zadań polegających na występowaniu o informacje publiczne muszą być powiadomione niektóre podmioty.
Wychodząc poza zarzuty rozstrzygnięcia nadzoru, Sąd zauważa dodatkowo, iż brak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierowano się przy jej podejmowaniu. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 410/06 publ. Wokanda 2006/11/37).
Przechodząc natomiast do oceny słuszności stanowiska strony skarżącej, a w tym do postawionych przez nią zarzutów wskazujących na naruszenie reguł proceduralnych wiążących organy nadzoru zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i powracając w tym miejscu do wskazanych na wstępie kompetencji sądów administracyjnych, zwraca przede wszystkim uwagę fakt, iż dokonują one kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych nie rozstrzygając samodzielnie o meritum sprawy, nie jest także rolą sądów administracyjnych wyręczanie organów administracji poprzez dokonywanie ustaleń i wykładni stosowanego w sprawie prawa. Z tych przyczyn sądy administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą nie tylko dysponować rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując określone działania.
W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę zastępował.
Zgodnie z prawem, rozstrzygnięcie nadzoru to takie, które zawiera szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne co do niezgodności uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie uprawnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu organów samorządu terytorialnego i oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej. Nadzór nad działalnością tych jednostek sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, iż w toku postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.
Organ nadzoru zatem, obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy przy zapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania zgodnie z zapisem zawartym w art. 10 k.p.a.
Przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, organ nadzoru winien zatem dokonać ustaleń w zakresie działań gminy zmierzających do wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w treści art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także ustosunkować się do bezspornych zdarzeń faktycznych, jakim było dokonanie ogłoszeń w prasie, traktowanych przez skarżącego jako przeprowadzenie przez jednostkę samorządu konsultacji.
Przedstawione Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego pozostawia wiele do życzenia w świetle powyższych uwag. W istocie rzeczy bowiem, dopiero w odpowiedzi na skargę organ nadzoru przedstawił satysfakcjonujący w rozumieniu art. 91 ust. 3 wywód prawny.
Z akt sprawy wynika także, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały od chwili jego wszczęcia trwało 3 dni, przy czym zawiadomienie Rady Miejskiej G. o wszczęciu postępowania nadzorczego do dnia wydania rozstrzygnięcia miało miejsce w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym krótkim czasie organ nadzoru nie podjął żadnej czynności mającej na celu zapoznanie się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w G. i jego wyjaśnienie. W konsekwencji, uznanie zamiaru Rady Miejskiej G. jako sprzecznej z wolą ustawodawcy opierało się wyłącznie na stwierdzeniu braku uchwały regulującej procedurę przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, bez wnikliwego rozważenia całości stanu faktycznego.
Niewątpliwie zatem w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia przepisów proceduralnych.
Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem Wojewody [...], iż naruszenie reguł postępowania może skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie wtedy, gdy mogło mieć wpływ na treść wydanego aktu nadzoru.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie taki związek przyczynowy nie zachodzi.
Mimo pozbawienia Gminy G. możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie przed podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] posiadał możliwość pełnego ustosunkowania się do stanu faktycznego sprawy, a tym samym dokonał interpretacji zastosowanego prawa przy uwzględnieniu wszystkich jej okoliczności. Brak zachowania odpowiedniego terminu od wszczęcia postępowania w sprawie do wydania w niej rozstrzygnięcia nie miał istotnego wpływu na jego treść. Skarżący nie wskazał, by powyższy brak czasu uniemożliwił mu przedstawienie nowych dowodów, czy też jakiegoś szczególnego wywodu prawnego, który pozwoliłby na zmianę stanowiska Wojewody [...].
Dostrzeżony natomiast przez Wojewódzki Sąd Administracyjny brak starannego i kompletnego uzasadnienia przedstawionego Sądowi do kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, wobec merytorycznej jego słuszności nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi.
Przedstawione Sądowi uzasadnienie organu nadzorczego w istocie pozwoliło na dokonanie kontroli rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia, które Sąd w pełni podzielił.
Wobec powyższego, uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.