III SA/Kr 1024/24

III SA/Kr 1024/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Makuch
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 892/25 - Wyrok NSA z 2025-11-06
Skarżony organ
Burmistrz Miasta~Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
Art. 12  ust. 3, 5, 7
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej NR XXXIV/427/2018 z dnia 3 sierpnia 2018 roku w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt.15 w zw. z art.40 ust. 1 i art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 609) w zw. z art.40 ust. 1 i art. 41 ust.1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) podjęła 3 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XXXIV/427/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.
1. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. zasad usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób:
– arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji
– z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w graniach prawa - brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyniąc to opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminny oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera miedzy innymi art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Nadto zasady sprzedaży i podawania alkoholu musza uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych, a więc powinny być oparte na trafnej i zobiektywizowanej np. statystycznej diagnozie występowania tych problemów na terenie konkretnej gminy.
W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się jednak do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazał powodów dla których przyjął takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym: zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Organ nie wskazał także jakimi przesłankami kierował się uznając, że przyjęte odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te, a nie inne obiekty postanowił chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jej zdaniem jest właściwy (podobnie: wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20).
Tak sformułowane uzasadnienie, w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Wobec powyższego, nalży przyjąć, że dołączony do projektu ww. uchwały tekst pt. "Uzasadnienie", z uwagi na brak wymaganej treści w istocie nie jest uzasadnieniem i jakim mowa w § 12 i 143 rozporządzenia.
Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12, z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20, z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/0, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19).
Ponadto w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (protokół nr XXXIV sesji Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z 3 sierpnia 2018 r.). Opisane dowolne i bez rzetelnego uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 ww. ustawy.
Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności jest istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ powołał się na stanowisko Burmistrza Kalwarii Zebrzydowskiej zawarte w piśmie sporządzonym 14 czerwca 2024 r., stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. W piśmie tym podano, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosownie do przepisu art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, Rada Miejska zasięgnęła opinii wszystkich jednostek pomocniczych Gminy. Projekt uchwały przesłany do opinii jednostek pomocniczych zawierał samą treść projektowanej uchwały, jak też uzasadnienie. Jednostki pomocnicze opiniowały treść projektowanej uchwały, tj. zasady usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie uzasadnienie do projektowanej uchwały, szczegółowo analizując zaproponowane w projekcie maksymalne liczby tychże zezwoleń, w tym również pod kątem gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. W konsekwencji ustalona w zaskarżonej uchwale zasady usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, będąc zgodne z tymi ustaleniami. Wbrew zatem zarzutom Prokuratora Rada Miejska nie ustaliła zasad usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, ani też z rażącym naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP, jak też zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Zaskarżona uchwała nie naruszyła w żaden sposób dyspozycji § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, wypełniając tę normę w całości oraz w sposób prawidłowy. Przepis § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia nie stawia żadnych wymogów w zakresie uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, w szczególności w zakresie treści tego uzasadnienia, stanowiąc jedynie formalny obowiązek, że uzasadnienie jako takie powinno być. Wobec czego należy przyjąć, że przywołany przepis ustanawia wymóg jedynie formalny, a nie wymóg merytoryczny. Nadto, samo rozporządzenie wprowadza nie warunki, ale jedynie zasady techniki prawodawczej, co jednoznacznie zostało rozstrzygnięte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., II OSK 933/12. Ponadto w wyroku z 24 lipca 2020 r., II FSK 3202/19 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie rozstrzygnął wartość normatywną uzasadnienia do projektu uchwały, wskazując, że "Uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną.". W świetle powyższego skarga Prokuratora Okręgowego jest bezprzedmiotowa, zasługuje zatem na jej oddalenie w całości. Zdaniem organu wniesiona skarga ma na celu chęć poprawy wyników statystycznych Prokuratury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie została uwzględniona ponieważ znajdujące się w aktach sprawy materiały legislacyjne dotyczące zaskarżonej uchwały pozwalają Sądowi poznać motywy jakimi kierowała się rada gminy określając zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada gminy nie naruszyła przy tym żadnych przepisów normujących materię zaskarżonej uchwały.
Niniejsze uzasadnienie w części powtarza argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku tego samego składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 października 2024 r., III SA/Kr 1023/24, a dotyczącego uchwały podejmowanej na tej samej sesji rady gminy, ale w zakresie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu.
Jak już Sąd zaznaczył na wstępie, zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołany przepis stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych
W złożonej skardze Prokurator przyznawał, że projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie, ale jego zdaniem zaskarżona uchwała lub uzasadnienie jej projektu, powinny się odnosić do gminnego programu profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Prokurator podkreślił, że maksymalna liczba zezwoleń musiała uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Prokuratora niepodanie przyczyn dlaczego przyjęto taka, a nie inną maksymalną ilość zezwoleń uniemożliwiało kontrolę, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy.
Zdaniem Sądu tego typu argumentacja w istocie zmierzała do oceny celowości przesłanek jakimi kierowała się rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, a w takim zakresie Sąd nie może kontrolować zaskarżonej uchwały. Co więcej, w praktyce, zarzuty Prokuratora wymierzone były przeciwko uchwale w sprawie zatwierdzenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomani na rok 2018 r. Wspomniana uchwała nie została jednak zaskarżona w rozpatrywanej sprawie. Z dokumentów dotyczących procesu legislacyjnego wynika natomiast, że planowane maksymalne liczby zezwoleń praktycznie odpowiadały dotychczasowemu stanowi, a nadto program ten nie zakładał ani likwidacji, ani ograniczania punktów sprzedaży.
W tym miejscu należałoby więc przytoczyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por postanowienie NSA z 8 lutego 2024 r., II GSK 2082/23, w którym dodatkowo powołano w sposób szczegółowy orzecznictwo sądów administracyjnych), że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13; postanowienie NSA z 18 września 2019 r., II GSK 801/19;; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., II FSK 1909/09).
Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – dalej- p.u.s.a.), ustawie p.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ww. ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naruszenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Reasumując powyższe uwagi należałoby więc wskazać, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20 i powołany tamże wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13).
W ocenie orzekającego Sądu istotne jest, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały pomimo jego lakoniczności to w połączeniu z pozostałymi materiałami w sprawie (w szczególności listą punktów sprzedaży alkoholu i analizą odległości tego punktu od budynków i budowli szczególnie chronionych), poddaje się kontroli sądu administracyjnego i nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie akceptuje argumenty, że: "skoro Rada przedstawiła w sprawie protokół jej posiedzenia (załącznik do akt sprawy), w trakcie którego odbyła się prezentacja projektu uchwały oraz przeprowadzono głosowanie nad tym projektem, to łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które w ocenie NSA nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa" (ww. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo podkreśla się również, że ustawodawca krajowy nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19 i powołany tamże wyrok z13 stycznia 2022 r., II GSK 2533/21). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczyły bezpośrednio zakresu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, niemniej jednak część wywodów można odnieść do zakresu prawidłowości uzasadnienia projektu uchwały i w rozpoznawanej sprawie.
Powołany natomiast przez Prokuratora wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20 dotyczy innych realiów sprawy. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zastrzeżeń była 20-m. odległość punktu sprzedaży alkoholu, co stało się przedmiotem konstatacji sądu administracyjnego I instancji, że "sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. Zaskarżona natomiast uchwała określała minimalną odległość punktów sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych na 30 m.
Zdaniem orzekającego Sądu, skoro porównanie danych zawartych w Gminnym Programie Profilaktyki... - str. 3 załącznika do uchwały nr XXVIII/338/2017) z analizowanym przez radnych odległościami punktów sprzedaży – nie wskazuje na błędy w usytuowaniu placówek sprzedających alkohol, to bezzasadne są zarzuty Prokuratora dotyczące nieuwzględnienia działań zmierzających do ograniczenia spożycia i dostępności alkoholu przy uwzględnieniu postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Podkreślić przede wszystkim należy, że znajdujący się w aktach sprawy Gminny Program Profilaktyki... w ogóle nie zakładał tego typu działań. Co więcej, literalna treść art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w ogóle nie zakłada, że gminny program profilaktyki powinien zawierać zapisy zmierzające do systematycznego ograniczania liczby wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu.
Odnosząc się z kolei do zarzutów Prokuratora o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia (w szczególności § 12 pkt 1 rozporządzenia) poprzez nieprzedstawienie alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych – to zdaniem Sądu, należałoby podkreślić, że projektodawcy uchwały wyraźnie wskazali, że projekty uchwał (procedowane były uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu i zasad usytuowania punktów sprzedaży) w zasadzie nie odbiegają od tych obowiązujących do tej pory i że, jak pokazuje praktyka życia gospodarczego limit ten okazał się właściwy. Nie jest więc zasadny zarzut braku przedstawienia "alternatywnych" rozwiązań, skoro z dokumentów znajdujących się w aktach – wynika, że utrzymano dotychczasowe rozwiązania.
Powołana natomiast na zakończenie skargi "Informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2021 r. w zakresie kontroli m.in. działalności poszczególnych organów gmin co do ograniczania spożycia napojów alkoholowych jest również nieadekwatna w rozpatrywanej sprawie. Cytowana obszernie "Informacja..." dotyczy m.in. uchwał w zakresie Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych (str. 8 skargi), a więc uchwały, która nie została zaskarżona. Co więcej, w praktyce Prokurator ograniczył się do cytowania "Syntezy wyników kontroli" NIK dotyczącej działań organów gmin (str. 14 i nast. ww. Informacji), ale też trzeba zauważyć, że w znacznej mierze uwagi NIK dotyczą krytycznej oceny gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych, albo też odwołują się do poglądów orzecznictwa, które w wyniku kontroli instancyjnej – nie zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. powołany na str. 44 Informacji NIK, wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r., III SA/Kr 1131/18 został uchylony przez ww. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19).
Na koniec należałoby przytoczyć rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 24 października 2024 r., II GSK 1031/21, a dotyczącego analogicznej uchwały (określającej minimalną odległość [punktów sprzedaży na 30 m. od miejsc szcergólnie chronionych). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo aprioryczne założenie skarżącego podobną uchwałę Prokuratora, że odległość 30 metrów jest niewystarczająca, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności kontrolowanego aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym. Wyrażona przez Prokuratora ocena, że odległość 30 metrów jest zbyt bliska, przez co punkt sprzedaży lub podawania alkoholu pozostaje w zasięgu wzroku osób narażonych, jest całkowicie dowolna, a ponadto wyrażona w całkowitym oderwaniu od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych tej gminy. Przepisy wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości uchwały, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych danych, które wiązałyby miejsca sprzedaży ze wzrostem tej sprzedaży i negatywnym działaniem na obiekty chronione.
W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu należy także zwrócić uwagę, że stosownie do art. 14 ustawy, jej cele są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych, a także prewencję zakazującą sprzedaży i podawania alkoholu w miejscach do tego nieprzeznaczonych, osobom nieletnim, czy też nietrzeźwym. Z kolei w myśl art. 1 ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W stanie prawnym, w którym ustawa nie zawiera jasnych wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, zwłaszcza w kwestii norm odległościowych, nie można postawić Radzie Gminy zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych i kierując się miejscowymi uwarunkowaniami, w sposób istotny naruszyła art. 12 ust. 3 ustawy. Rada Gminy nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych - poza celami ustawy - także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).
Sprawowana przez sądy administracyjne sądowa kontrola administracji publicznej może być sprawowana - jak dotąd - tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności, czy też przydatności do pełnej realizacji celów ustawy. Koresponduje to z uprawnieniem sądu administracyjnego, który kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko wtedy, gdy uzna że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można przy tym mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. II FSK 3595/13).
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.