III SA/Kr 1006/22

III SA/Kr 1006/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 3  par. 1, art. 134  par. 1, art. 135 , art. 145  par. 1  pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
Art. 156 par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1212
Art. 103  ust. 1  pkt 4
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 maja 2022 r. znak SKO.UP/4121/157/2021 w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr K.I.W.5430.1.5.1.2020.AG.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 maja 2022 r. znak: SKO.UP/4121/157/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr K.I.W.5430.1.5.12021.AG o cofnięciu Ł. B. uprawnień do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi potwierdzonych prawem jazdy kat. B - działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr K.I.W.5430.1.5.12021.AG.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie (dalej: skarżący, Prokurator), działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr K.I.W.5430.1.5.12021.AG o cofnięciu uprawnień do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi Ł. B.
W złożonym sprzeciwie Prokurator zarzucił, że decyzja Starosty Krakowskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (k.k.w.) w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającym na braku ścisłego oznaczenia w osnowie decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienia do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi.
Skarżący, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji w całości. Prokurator podniósł, że o ile samo wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi, uznać należy co od zasady za słuszne, o tyle konstrukcja osnowy ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego, pomijająca wskazanie daty początkowej i końcowej cofnięcia uprawnień, rażąco narusza normę art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Prokurator wskazał, że z art. 182 § 2 k.k.w. należy dekodować nakaz adresowany do organu administracji rządowej zawarcia w sentencji rozstrzygnięcia okresu - oznaczonego konkretnymi datami - odpowiadającemu orzeczonemu w wyroku karnym zakazowi prowadzenia pojazdów. Prokurator zwrócił uwagę, że wymogu tego nie spełnia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wskazanie okresu, na jaki cofnięto uprawnienia do prowadzenia pojazdów jedynie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może stanowić dla strony postępowania źródła wiedzy o jej uprawnieniach i obowiązkach. Prokurator stwierdził również, że na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, za utrwalony należy uznać pogląd, że § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2016 r. poz. 231), w żaden sposób nie zwalnia organów z realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy, tj. art. 182 § 2 k.k.w. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa jako akt wyższej rangi ma pierwszeństwo stosowania przed zapisami rozporządzenia, zwłaszcza gdy w sposób odmienny reguluje ono tę samą problematykę, bądź też jego zapisy rodzą problemy interpretacyjne w zestawieniu z przepisami ustawy.
Rażące naruszenie prawa materialnego, w omawianym przypadku polega na funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji, której osnowa nie zawiera elementów koniecznych z perspektywy wymogów zawartych w treści art. 182 § 2 k.k.w. Decyzja taka tworzy złudne wrażenie, że cofnięcie uprawnień ma charakter bezterminowy, co z kolei może prowadzić do konsekwencji nieakceptowalnych z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa prawa. Dla adresatów tak wadliwie skonstruowanych decyzji, stan ten kształtuje się niekorzystnie zarówno gdy okres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów już upłynął, oraz gdy nadal trwa.
W ocenie Prokuratora taka wadliwa konstrukcja osnowy decyzji, godzi w zasady pewności obrotu prawnego, zaś dla jej adresata może rodzić poważne konsekwencje sprowadzające się niejednokrotnie do ponoszenia odpowiedzialności za czyn zabroniony pod groźbą kary. Tylko zatem eliminacja z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia, może skutecznie zapobiec powyżej opisanym nadużyciom.
Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw, Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 maja 2022 r., w pierwszej kolejności wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie Starosta Krakowski decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. cofnął Ł. B. uprawnienia do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi, potwierdzone prawem jazdy kat. B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 29 grudnia 2020 r. do urzędu wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. II Wydział Karny z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. [...], w którym orzeczono w/w środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Powołano także treść § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, wskazując że orzeczony przez sąd środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat biegnie od dnia 25 listopada 2020 r. do 25 listopada 2023 r.
Kolegium wyjaśniło następnie, że przesłanki, które uzasadniają wydanie decyzji o cofnięciu prawa jazdy, zostały określone w art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, z późn. zm., dalej: u.k.p.). Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Zgodnie z art. 182 § 1 k.k.w., w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Zgodnie zaś z § 2 powołanego artykułu, organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Natomiast § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowi że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok, organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami.
Kolegium wskazało, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis § 17 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 107 k.p.a. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. Czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innym, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Okres zakazu kierowania pojazdami nie jest pojęciem tożsamym (identycznym) z okresem, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W takiej sytuacji, zdaniem organu, regulację z § 17 ust. 3 rozporządzenia uznać należałoby za superfluum.
Kolegium przywołało m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. II SA/Go 1062/17, w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 182 § 2 k.k.w. narzucającym obowiązek skonkretyzowania w sentencji decyzji zakresu czasowego cofnięcia uprawnień, sprzeczne są zapisy § 17 rozporządzenia, w zakresie zarówno dopuszczającym umieszczanie istoty rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, jak i dopuszczającym odstąpienie od wskazania wyznaczonego konkretnymi datami okresu cofnięcia uprawnień. Ranga tej sprzeczności uzasadnia odmowę zastosowania przepisów rozporządzenia przez Sąd.
W tym miejscu Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zatem organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami i zobowiązane są stosować zapisy § 17 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji trafnie przyjął, że prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów na okres 3 lat i fakt ten obligował organ do wydania decyzji, która w istocie miała charakter decyzji związanej. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że orzeczony przez sąd środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat biegnie od dnia 25 listopada 2020 r. do 25 listopada 2023 r.
Powołując się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. III SA/Gd 514/21, organ wskazał, że z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Organ ma zatem nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu", odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnieść także należy do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu. Wskazano, że skoro z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, to konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w osnowie decyzji, a nie w jej uzasadnieniu.
Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko, Kolegium stwierdziło, że decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. jest wadliwa - naruszony został bowiem art. 182 § 2 k.k.w. i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednakże zdaniem Kolegium z uwagi na treść § 17 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz wątpliwości interpretacyjne co do tego przepisu - naruszenie to nie ma charakteru rażącego.
Dla dokonania oceny, czy na tle konkretnej sprawy mamy do czynienia z "rażącym naruszeniem prawa", należy brać pod uwagę gradację wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa, chodzi bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji.
Kolegium podkreśliło, że o rażącym naruszeniu prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji.
Zdaniem Kolegium taka sytuacja nie występuje w mniejszej sprawie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie skutkujące niezasadną odmową stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 roku i niezasadnym uznaniem, iż decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego należyta ocena prawna prowadzi do odmiennego wniosku, bowiem data początkowa i końcowa cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych została zawarta w uzasadnieniu, a nie w osnowie kwestionowanej decyzji, tymczasem o uprawnieniach lub obowiązkach strony, nie można rozstrzygać w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, która jest innym niż osnowa składnikiem decyzji, co powoduje, iż skutki, które wywołuje taka decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, gdyż niekorzystnie kształtują sytuację prawną jej adresata tworząc brak pewności, na jaki okres faktycznie cofnięto uprawnienia.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr K.I.W.5430.1.5.12021.AG.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że rażące naruszenie prawa w omawianym przypadku, polega na funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji, której osnowa nie zawiera elementów koniecznych z perspektywy wymogów zawartych w treści art. 182 § 2 k.k.w. i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja taka tworzy złudne wrażenie, iż cofnięcie uprawnień ma charakter bezterminowy, co kolei może prowadzić do dalekosiężnych konsekwencji, nieakceptowalnych z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa prawa.
Dla adresatów tak wadliwie skonstruowanych decyzji stan ten kształtuje się niekorzystnie zarówno gdy okres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów już upłynął oraz gdy nadal trwa.
W ocenie skarżącego, w sytuacji, gdy okres cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uległ zdezaktualizowaniu, organ eliminując z obrotu decyzję, skutecznie może zapobiec sytuacjom, w którym osoba prowadząca pojazd błędnie może być postrzegana (przez np. organ kontroli ruchu), jako niestosująca się do decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, a więc realizująca znamiona czynu zabronionego. Wadliwa konstrukcja osnowy decyzji godzi w zasady pewności obrotu prawnego, zaś dla jej adresata może rodzić poważne konsekwencje sprowadzające się niejednokrotnie do ponoszenia odpowiedzialności za czyn zabroniony pod groźbą kary.
W drugiej z przytoczonych sytuacji istnieje jeszcze możliwość wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z porządku prawnego, z jednoczesnym zastąpienie go nowym, czyniącym zadość wymogom art. 182 § 2 k.k.w. Nowe, wolne od wad rozstrzygnięcie, dostarczy organowi kontroli ruchu drogowego kompleksowej wiedzy na temat okresu, w jakim cofnięcie uprawnień zachowuje swoją aktualność oraz pozwoli zastosować wobec kierującego właściwą normę prawną.
Prokurator podkreślił, że na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych za utrwalony należy uznać pogląd, iż § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, w żaden sposób nie zwalnia organów z realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy, a to art. 182 § 2 k.k.w. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa jako akt wyżej rangi ma pierwszeństwo stosowania przed zapisami rozporządzenia, zwłaszcza gdy w sposób odmienny reguluje ono tę samą problematykę, bądź też jego zapisy rodzą problemy interpretacyjne w zestawieniu z przepisami ustawy.
Zdaniem skarżącego, decyzję Starosty uznać trzeba za wadliwą oraz wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie jedynie z lektury uzasadnienia decyzji wynika, iż orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat nadal trwa i biegnie od dnia 25 listopada 2020 roku do dnia 25 listopada 2023 roku. Skutkuje to nie tylko dezinformacją samej strony i organów dokonujących sprawdzeń w elektronicznych bazach danych, ale powoduje, że po upływie wymaganego okresu warunkującego odzyskanie uprawnień, osoba taka traktowana być może na równi z osobą prowadzącą pojazd wbrew będącej w mocy decyzji cofającej uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę podjęcia decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r., stanowiły przepisy art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów oraz art. 182 § 2 k.k.w., w myśl którego organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.
Decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Nie może też dokonywać ani rozszerzenia, ani zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego. Zatem w następstwie otrzymania zawiadomienia o orzeczonym zakazie prowadzenia pojazdów, odpowiedni organ – w świetle dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. - jest zobowiązany cofnąć, w formie decyzji administracyjnej, wskazane uprawnienia do kierowania pojazdami i nie może wydawać osobie, względem której taki zakaz orzeczono tych uprawnień w okresie obowiązywania orzeczonego zakazu.
Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie czy orzeczenie organu administracji publicznej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, było aktem prawidłowym, a jeżeli nie, to czy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Prawidłowo Kolegium w niniejszej sprawie przyjęło, że organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień powinna określać nie tylko kategorie objęte zakazem kierowania, ale również okres, na jaki następuje przedmiotowe cofnięcie uprawnień, który musi być tożsamy z okresem, na jaki sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii. Zakres przedmiotowy wyroku karnego obejmuje dwie okoliczności, tj. zakaz prowadzenia określonych w nim kategorii pojazdów oraz czas, na jaki orzeczono ten środek karny. Stąd też rozstrzygnięcie decyzji winno obejmować oba te elementy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 140/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W świetle art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji publicznej, któremu w trybie art. 182 § 1 k.k.w., przesłany został odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika zatem obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Nie wystarczy zatem tylko cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, musi ono nastąpić w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Wykładnia językowa pojęcia "orzeczonego przez sąd karny zakresu", odnosi się z jednej strony do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, a z drugiej do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, tożsamy z orzeczonym przez sąd zakazem prowadzenia pojazdu (zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 698/09; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gl 1219/19 i z dnia 19 lutego 2020 r.; sygn. II SA/Gl 1396/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. III SA/Gd 348/09, z dnia 25 marca 2021 r., sygn. III SA/Gd 1078/20 i z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. III SA/Gd 514/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2022 r., sygn. II SA/Bk 351/22, opubl. w CBOSA).
Orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem przedmiotowym, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, jest aktem wadliwym. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na okres ściśle wskazany w danym wyroku. To rodzaju rozstrzygnięcie powinno zatem zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji. To z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji administracyjnej. Rolą uzasadnienia jest wyjaśnienie adresatowi decyzji z jakich powodów ta indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła.
Tymczasem Starosta Krakowski w osnowie decyzji zawarł wyłącznie rozstrzygnięcie o cofnięciu Ł. B. uprawnień do kierowania wszelkimi pojazdami mechanicznymi potwierdzonych prawem jazdy kat. B.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił natomiast, że wyrokiem Sądu Rejonowego w M.II Wydział Karny z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. [...] orzeczony został wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat, a wyrok ten uprawomocnił się w dniu 25 listopada 2020 r. oraz wskazał, że "orzeczony przez sąd środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat biegnie od dnia 25.11.2020r. do dnia 25.11.2023r. (włącznie)". W żadnej natomiast części decyzji Starosty Krakowskiego (także w jej uzasadnieniu), nie ma natomiast wskazania na jaki okres następuje cofnięcie uprawnień, a zatem czy okres ten jest tożsamy z okresem zakazu prowadzenia pojazdów orzeczonym przez sąd karny.
Starosta Krakowski w w/w decyzji przytoczył treść § 17 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, którego ust. 1 stanowi, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok, organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast w ust. 2 tego przepisu w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Jak słusznie jednak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innym, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. III SA/Lu 1080/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. III SA/Gd 514/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2022 r., sygn. II SA/Bk 351/22, opubl. w CBOSA). W konsekwencji nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej ważności, nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami, czego niewątpliwie Starosta Krakowski nie uczynił.
Sąd natomiast, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska Kolegium, które uznało, że decyzja Starosty Krakowskiego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. II FSK 1204/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Po 760/17, opubl. w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 i n.). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r., sygn. II OSK 824/09, opubl. w CBOSA). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, są takie, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. II OSK 1522/10, opubl. w CBOSA). Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące, jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającą na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 2010/13, opubl. w CBOSA).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
W świetle powyższego stanowiska, stosownie do treści art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł w pkt II wyroku o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 lutego 2021 r. nr K.I.W.5430.1.5.12021.AG, bowiem "zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania "w głąb" wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7), stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym ... Rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 k.p.a.), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 k.p.a. czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia, sąd zakresem orzekania powinien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. również uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., III SA 2512/02, LEX nr 113596, oraz wyroki NSA: z dnia 11 lutego 2009 r., II GSK 767/08, LEX nr 515974; z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1410/09, LEX nr 746518; z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1937/12, LEX nr 1234184; z dnia 10 stycznia 2013 r., II OSK 1656/11, LEX nr 1361579, i z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12, LEX nr 1457672)" (T. Woś w: H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 135).