III SA/KR 1005/24

III SA/Kr 1005/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
Art. 66 ust. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na zarządzenie Burmistrza Miasta T. z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr 0050.192.2024 w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły podstawowej bez wypowiedzenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza Miasta T. na rzecz skarżącej A. W. 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr 0050.192.2024 Burmistrz Miasta T., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 609) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 900, z późn. zm., dalej: prawo oświatowe, u.p.o.), po zasięgnięciu opinii kuratora światy, odwołał bez wypowiedzenia z dniem 30 kwietnia 2024 r. A. W. (dalej: skarżąca) ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T.
W uzasadnieniu (przedstawionym w załączniku do zarządzenia) organ wskazał, że skarżącej powierzono stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T. na okres 5 lat szkolnych, tj. od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2027 r.
Z uwagi na liczne zarzuty wobec zarządzania przez Dyrektora tą placówką oświatową, w tym składane zawiadomienia związku zawodowego, rodziców uczniów o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu szkoły dotyczących dysponowania przez Dyrektora szkoły środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych oraz podejmowanych przez Dyrektora szkoły działań mających znamiona mobbingu, dyskryminacji osób należących do związku, naruszenia tajemnicy komunikowania się i naruszenia tajemnicy służbowej, opiniowania przez związki zawodowe nagród dyrektora szkoły, realizacji obowiązków Dyrektora występującego w roli pracodawcy, niewłaściwych stosunków interpersonalnych z pracownikami, jak również rodzicami uczniów, zlecono przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzenie audytu kontroli.
W wyniku przeprowadzonego audytu i kontroli doraźnej stwierdzono, że co prawda formalnie w placówce wprowadzono zarządzenie w sprawie procedury antymobbingowej, jednak od czasu jej wdrożenia, pomimo przypadków zgłaszanych m.in. przez związki zawodowe, nie wszczęto żadnego postępowania. W trakcie audytu przeprowadzono ankiety wśród 28 uczestników (pracowników szkoły) i z udzielonych odpowiedzi wynika, że faktycznie 9 pracowników (1/3 załogi) deklaruje, że doświadczyło w swoim miejscu pracy mobbingu ze strony współpracowników, przełożonego lub podwładnego. Najwięcej ankietowanych doświadcza takich działań poprzez: ciągłe krytykowanie wykonywanej pracy, mówienie źle o danej osobie za jej plecami; rozsiewanie plotek; fałszywe ocenianie zaangażowania w pracę; kwestionowanie podejmowanych decyzji; publiczną krytykę, fałszywe ocenianie zaangażowania w pracę; poniżanie, ośmieszanie, docinki, różnego rodzaju aluzje bez wyrażania wprost; omawianie spraw służbowych i osobistych na forum publicznym; utrudnianie wykonywania obowiązków.
W większości osoby, które doświadczyły przejawów mobbingu zaznaczyły odpowiedź, że sprawcą tych działań był przełożony - Dyrektor placówki. Ankietowani wskazali również, że dostrzegali zjawisko stosowania mobbingu wobec innych współpracowników w miejscu pracy i wskazali również, iż nie składali skargi w sprawie mobbingu m.in. z uwagi na obawę zemsty ze strony mobbera - Dyrektora placówki, obawę utraty pracy i brak wiary w pozytywne, bezstronne przeprowadzenie postępowania.
Organ stwierdził, że powyższe jednoznacznie wskazuje na fakt występowania mobbingu ze strony Dyrektora i braku podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie z jego strony.
W ocenie organu prowadzącego, Dyrektor szkoły, pomimo sygnałów i informacji w zakresie występowania mobbingu w szkole nie podjęła żadnych działań mających na celu wyjaśnienie sytuacji i co więcej sygnały dotyczące mobbingu wskazują na Dyrektora placówki jako mobbera, w związku z czym organ prowadzący jest zobowiązany do podjęcia działań w zakresie przeciwdziałania mobbingowi, gdyż w tej sytuacji ponosi za to odpowiedzialność.
Fakt występowania problemów w relacjach interpersonalnych został również zgłoszony przez związek zawodowy i rodziców uczniów w zakresie organizacji wycieczek szkolnych - brak nadzoru i egzekwowania od pracowników prawidłowego i rzetelnego dokumentowania, przebiegu i rozliczania wycieczek szkolnych oraz zasadność i prawidłowość wydatkowania środków z ZFŚS, tj. wypłatę niezgodnie z przepisami i Regulaminem ZFŚS dopłat do wypoczynku dla pracowników, dopłat do wypoczynku dla dzieci oraz zapomóg socjalnych. Stwierdzono również przyznanie nagród dla nauczycieli w roku 2022 niezgodnie z zapisami uchwały nr XXXIII/349/V/2009 Rady Miasta T. z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie przyznawania nagród dla nauczycieli, co stanowi naruszenie art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. 2024 poz. 104), tj. wydatkowanie środków publicznych bez upoważnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia.
Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują na nieprawidłowości w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, tj. nieprawidłowości w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa pracy pracowników oraz nieprawidłowości w zakresie dysponowania środkami budżetowymi placówki. Istotne z punktu widzenia organu prowadzącego jest również naprawienie atmosfery panującej w szkole, naprawę relacji międzyludzkich pomiędzy pracownikami oraz rodzicami i uczniami.
Mając na względzie bezkrytyczne podejście Dyrektora placówki do stwierdzonych nieprawidłowości, organ stwierdził, że brak jest perspektyw na naprawę i stabilizację sytuacji w szkole, dlatego podjęto natychmiastowe działania zmierzające do ich usunięcia, a w szczególności do ochrony zdrowia pracowników, w związku z czym podjęto decyzję o odwołaniu Dyrektora placówki bez wypowiedzenia.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe odwołanie dyrektora szkoły może nastąpić po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty. W dniu 29 marca 2024 r. do Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie zostało skierowane pismo w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T. Organ wskazał, że przesłanki stanowiące powód odwołania skarżącej uzyskały pozytywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie wyrażoną w piśmie z dnia 11 kwietnia 2024 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tryb odwołania przewidziany w powołanej regulacji jest typowym, normalnym sposobem zakończenia sprawowania funkcji dyrektora, przy jednoczesnym pominięciu w ustaleniu jego normatywnej treści, incydentalności i wyjątkowości trybu odwołania bez wypowiedzenia, zakładającego trwałość pełnienia funkcji dyrektora, i tym samym wymagający wykazania, iż nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania przez niego funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego oraz dalszego funkcjonowania szkoły, które to zagrożenie musi być przy tym na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę;
b) błąd w ustaleniach faktycznych organu poprzez przyjęcie m.in., że skarżąca: - dopuściła się nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły w zakresie dysponowania środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, - podejmowała działania mające znamiona mobbingu, dyskryminacji osób należących do związku zawodowego, naruszała tajemnice komunikowania się i służbową, - pomijała opiniowanie nagród dyrektora szkoły przez radę pedagogiczną w 2022 r. wbrew obowiązującym przepisom, - niewłaściwie realizowała obowiązki pracodawcy, - dopuściła do niewłaściwych stosunków interpersonalnych z pracownikami, jak i uczniami oraz rodzicami uczniów; co skutkowało oparciem się na okolicznościach, które nie odpowiadały rzeczywistości;
c) uchybienia podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. prawa do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, swobodnego wypowiedzenia się przed rozstrzygnięciem, zasady udzielania informacji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., który wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze w szkole - powinien być interpretowany wąsko. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły.
Zdaniem skarżącej organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisu, pomijając w treści uzasadnienia zakres zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 dotyczący wykazania zagrożenia interesu publicznego w przypadku dalszego pozostawania skarżącej na stanowisku dyrektora, a także pominięcie w swojej argumentacji weryfikowalnych okoliczności przemawiających za tym, że naruszenie prawa przez dyrektora było na tyle istotne, że dalsze wykonywanie obowiązków mogło prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a nawet likwidacji.
Zaskarżone zarządzenie, w przeciwieństwie do postępowań zakończonych decyzją administracyjną, nie zapadło w wyniku przeprowadzenia przez Burmistrza Miasta T. postępowania rozpoznawczego, zgodnego z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Uzasadnienie zarządzenia w istocie zawiera twierdzenia o faktach, które organ uznał za przemawiające za skorzystaniem przez siebie ze środka przewidzianego ustawą Prawo oświatowe.
Skarżąca podniosła, że przed wydaniem skarżonego zarządzenia nie przedstawiono jej zarzutów z żądaniem wyjaśnienia i tym samym nie umożliwiono jej wypowiedzenia się do każdego z nich, jak również nie zapoznano jej z opinią Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 16 kwietnia 2024 r., jak i wnioskiem Burmistrza Miasta T. o jej sporządzenie. Pozbawienie skarżącej możliwości weryfikacji ustaleń organu, również poprzez pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do argumentów stanowiących podstawę uzasadnienia skarżonego zarządzenia i przedstawienia w oparciu o dokumenty będące w posiadaniu Szkoły Podstawowej nr [...] w T. rzeczywistego stanu rzeczy, pozbawiło skarżącą uprawnienia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny jej interes oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Skarżąca zarzuciła, że w treści uzasadnienia do zarządzenia nie podano żadnych zarzutów dotyczących nieprawidłowości w funkcjonowaniu i kierowaniu przez skarżącą Szkołą Podstawową dla Dorosłych w T., która stanowi odrębną jednostkę organizacyjną od Szkoły Podstawowej nr [...] w T. W ustaleniach kontrolnych nie ujawniono żadnych okoliczności, które wskazywałby na destabilizację pracy placówki w razie dalszego pozostawania skarżącej na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w T. Nie wskazano uchybień w toku kontroli ani po jej przeprowadzeniu, które uniemożliwiałyby szkole funkcjonowania zgodnie z jej celem. Powyższe znajduje potwierdzenie w zachowaniu kontrolującego, który wydłużył termin do usunięcia uchybień do 31 maja 2024 r., a zatem dwa miesiące po zakończeniu kontroli. Podobnie przeprowadzona weryfikacja działalności Szkoły Podstawowej nr [...] w T. w toku audytu Urzędu Miasta T. nie dostarczyła ustaleń potwierdzających konieczność natychmiastowego zaprzestania wykonywania czynności przez skarżącą jako dyrektora ww. placówki. W ustaleniach kontrolnych wprost wskazano, że nie ustalono mobbingu w kontrolowanej jednostce, bowiem przeprowadzone ankiety nie mogą przesądzać o istnieniu tego zjawiska. Nadto wbrew zarzutom wskazanym w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia nie było zgłoszeń ze strony związków zawodowych do dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w T. o zjawisku mobbingu. Do czasu wydania zaskarżonego zarządzenia nie wpłynęło żadne zgłoszenie w formie skargi celem jej rozpoznania przez Komisję Antymobbingową, zgodnie z wdrożoną Procedurą przeciwdziałania mobbingowi w Szkole Podstawowej nr [...] w T. Zarzut braku przeciwdziałania mobbingowi postawiony skarżącej jest wewnętrznie sprzeczny skoro nie było zgłoszeń ze strony pracowników i związków zawodowych w tym przedmiocie. Brak zjawiska mobbingu, w rozumieniu przepisów prawa pracy, nie wykazała również kontrola przeprowadzona w ww. placówce przez Okręgowy Inspektorat Inspekcji Pracy w Krakowie w dniach 1 marca 2024 r. do 29 kwietnia 2024 r. Zgłoszone w trakcie anonimowej ankiety, sygnalizowane odczucia pracowników biorących w niej udział, nie znalazły odzwierciedlenia w wynikach przeprowadzonej kontroli. Taka ocena wyników ankiety potwierdza również fakt, iż do dnia odwołania nie wytoczono powództwa przeciwko szkole w przedmiocie mobbingu, czy też jakiegokolwiek innego postępowania w tym zakresie przed innym uprawnionym organem.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1. pisma pracowników Szkoły Podstawowej nr [...] w T. z dnia 24 kwietnia 2024 r. skierowane do Burmistrza Miasta T.; 2. pisma Zarządu Związków Zawodowych OPZZ "K." w T. z dnia 24 kwietnia 2024 r. skierowane do Burmistrza Miasta T.; 3. Procedury przeciwdziałania mobbingowi w Szkole Podstawowej nr [...] w T. (wydruk); 4. Zarządzenia Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w T. z dnia 20 listopada 2023 r. w sprawie wprowadzenia procedury przeciwdziałania mobbingowi w Szkole Podstawowej nr [...] w T.; 5. Protokołu kontroli Urzędu Miasta w T. znak; 1711.1.81.2024 w Szkole Podstawowej nr [...] w T.; 6. pisma z dnia 26 kwietnia 2024 r. Burmistrza Miasta T. znak: [...]; 7. Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Szkoły Podstawowej nr [...] w T.; 8. Protokół Kontroli Okręgowego Inspektoratu Inspekcji Pracy w Krakowie przeprowadzonej w dniach 1 marca 2024 r. do 29 kwietnia 2024 r. w Szkole Podstawowej nr [...] w T.; 9. Pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w T. skierowane do Burmistrza Miasta T. dot. realizacji zaleceń w związku z przeprowadzonym audytem; - celem ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. niewystępowania faktów przemawiających za skorzystaniem przez organ odwołujący ze środka przewidzianego ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (art. 66 ust.1 pkt. 2 u.p.o.).
Zdaniem skarżącej powołane okoliczności nie potwierdzają zasadności odwołania jej bez wypowiedzenia, bowiem w zestawieniu z powołanymi argumentami i źródłami dowodowymi na ich poparcie, nie pozwalają ustalić rzeczywistych motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając ją dotychczasowej funkcji kierowniczej, oraz oceny, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o.
Tym samym zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. mimo braku okoliczności uzasadniających występowanie "przypadku uzasadnionego", który uprawniałby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: 1. Protokołu Kontroli Okręgowego Inspektoratu Inspekcji Pracy w Krakowie przeprowadzonej w dniach 1 marca 2024 r. do 29 kwietnia 2024 r. w Szkole Podstawowej nr [...] w T. - celem ustalenia faktu pozornych działań Burmistrza Miasta T. w wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wydanie skarżonego zarządzenia w oparciu o niezupełny materiał dowodowy, który nie został poddany wszechstronnej i logicznej ocenie i tym samym przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego (art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a.); 2. Zarządzenia Nr 0050.191.2024 Burmistrza Miasta T. z dnia 24.04.2024 r. w sprawie: powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T. (Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miasta T.) - celem ustalenia faktu pozornych działań Burmistrza Miasta T. w wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie, poprzez pozorną realizację jej uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, tj. czynności mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, i tym samym naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy, prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej.
Podniosła, że istotnym jest, że przeprowadzona kontrola nie ujawniła zjawiska mobbingu. Jej wyniki zostały zawarte co prawda w protokole podpisanym w dniu 29 kwietnia 2024 r., tj. po dacie wydania skarżonego zarządzenia, ale odnosiły się do stanu faktycznego, mającego charakter obiektywny, sprzed daty ww. zarządzenia czyli ustalanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu zakończonym jego wydaniem.
Skarżąca podkreśliła, że ankiety przeprowadzane wśród pracowników przez Inspektorów Pracy, mają na celu zbadanie narażenia ich na mobbing. Wyniki w formie zbiorczej dostaje do informacji pracodawca, by mógł zorientować się, jak wygląda narażenie na mobbing w jego zakładzie pracy. Mogą one być pretekstem do rozmowy na temat niepokojących sytuacji w zakładzie pracy, ale również nie dają inspektorowi mocy władczej, by decyzją nakazową ukarać pracodawcę, bądź zmusić go do zaprzestania stosowania zachowań mobbingowych. Zwłaszcza, że informację zawarte w ankiecie są subiektywnym odczuciem pracowników i nie są wystarczające do orzekania wystąpienia mobbingu lub jego braku (A. Kucharska Pracownik wobec mobbingu, s.23, Warszawa 2019, Państwowa Inspekcja Pracy Główny inspektorat Pracy).
Dalej skarżąca podniosła, że przed wysłuchaniem skarżącej jako strony, Burmistrz Miasta T. wydał Zarządzenie Nr 0050.191.2024 Burmistrza Miasta T. z dnia 24.04.2024 w sprawie: powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T., które poprzedzało zarządzenie o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora ww. szkół (por. zarządzenie Burmistrza Miasta T. z dnia 24 kwietnia 2024 r. Nr 0050.192.2024; por. numerację obu zarządzeń). Wskazania wymaga, że zgodnie z art.63 ust.13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, organ prowadzący powierza pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, w sytuacji gdy jest wakat na tym stanowisku. W chwili omawianego zarządzenia nie było jeszcze takiej sytuacji, a sama skarżąca nie była jeszcze wysłuchana, zgodnie z art. 10 k.p.a., i nie było formalnego zarządzenia o jej odwołaniu.
Skarżąca przedłożyła także odpis ugody sądowej zawartej przez skarżącą w sprawie odszkodowania z tytułu odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w T. oraz odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej dla Dorosłych bez wypowiedzenia zawartą przed Sądem Rejonowym w Chrzanowie w sprawie sygn. [...], mocą której pracodawca zobowiązał się do zapłaty na rzecz skarżącej 20 000 zł tytułem odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, zgodnie z którym: organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zgodnie z art. 66 ust. 2 Prawo oświatowe opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1.
Z treści art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego wynika, że opinia kuratora oświaty nie ma charakteru wiążącego. W doktrynie wskazuje się, że zwracając się o opinię do kuratora oświaty w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, organ powinien przedłożyć kuratorowi treść zarządzenia oraz jego uzasadnienie (por. M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wydanie III, WKP 2022, LEX). W sprawie niespornym jest, że w dniu 29 marca 2024 r. do Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie zostało skierowane pismo w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2024 r. Małopolski Kurator Oświaty w Krakowie wskazał, że okoliczności opisane w wystąpieniu stanowią o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
W niniejszej sprawie okolicznością sporną była ocena działań skarżącej jako Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T., a w konsekwencji ocena zaistnienia przesłanek do odwołania skarżącej ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.
Okolicznością sporną było także prawidłowe zastosowanie przez Burmistrz Miasta T. procedury odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, w postaci poprzedzenia odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T. zarządzeniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr 0050.192.2024, wydaniem zarządzenia nr 0050.191.2024 Burmistrza Miasta T. z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T.
Odnosząc się do zarzutów uchybienia podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie wskazuje się, że brak zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Rz 1025/22, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) nie oznacza, że organ może w postępowaniu poprzedzającym zarządzenie o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora działać dowolnie, bez jakichkolwiek reguł. Zgodnie bowiem z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie natomiast do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Podkreślić należy, że w postępowaniu o odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym powinny być skarżącej zapewnione podstawowe gwarancje w postaci prawa do bycia wysłuchaną oraz prawa do odniesienia się do stawianych skarżącej zarzutów. Zdaniem Sądu tkwią one immanentnie w zasadzie demokratycznego państwa prawnego i nawet bez istnienia szczegółowej regulacji w tym zakresie powinny zostać zastosowane przez organ. Sąd podziela prezentowany w doktrynie pogląd, w świetle którego zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, a także zasada wysłuchania wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, a zatem wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6), a w rezultacie powinny być realizowane we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej z udziałem podmiotów zewnętrznych. W rezultacie, za zasadne Sąd uznał zarzuty pozbawienia skarżącej prawa do bycia wysłuchaną. Zaznaczyć jednak należy, że postępowanie określone w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego z istoty rzeczy ma przebiegać szybko, tak aby możliwa była reakcja na sytuację zagrażającą funkcjonowaniu szkoły, dająca podstawę do odwołania dyrektora placówki w czasie trwania roku szkolnego ze skutkiem natychmiastowym.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostały również spełnione materialnoprawne przesłanki zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, ani z akt sprawy nie wynika, aby w dniu 24 kwietnia 2024 r. zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" dający możliwość odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły ze skutkiem natychmiastowym w czasie trwania roku szkolnego.
W niniejszej sprawie podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości w działaniu skarżącej było przyczyną wszczęcia kontroli przez Państwową Inspekcję Pracy, która trwała w okresie od 1 marca do 29 kwietnia 2024 r. W ocenie Sądu zatem w sprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r., a zatem zaledwie na 5 dni przed zakończeniem kontroli nie zaistniały żadne nagłe okoliczności, które dawałyby podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Burmistrz Miasta T. nie wykazał (a taka okoliczność nie wynika również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), aby w sprawie zaistniała konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska "tu i teraz", czyli nie wykazał zaistnienia okoliczności nagłych, uzasadniających odwołanie dyrektora ze stanowiska w czasie trwania roku szkolnego ze skutkiem natychmiastowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 7194/21, opubl. w CBOSA).
Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2803/21, opubl. w CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 7392/21, opubl. w CBOSA): "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. W orzecznictwie wskazuje się następujące przykłady "szczególnie uzasadnionego przypadku" dającego podstawę do odwołania dyrektora placówki w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego ze skutkiem natychmiastowym, w czasie trwania roku szkolnego: kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora (wicedyrektora) w sklepie; błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację, konflikt z większością grona pedagogicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2019 r. sygn. I OSK 1884/17; z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. I OSK 22/17; z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 109/17, z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 1641/21, opubl. w CBOSA). W niniejszej sprawie z protokołu kontroli wynika, iż w szkole zatrudnionych jest 36 osób, z których 26 podpisało pismo z dnia 24 kwietnia 2024 r. skierowane do Burmistrza Miasta T. wskazujące na bezpodstawne, pochopne i niesłuszne odwołanie skarżącej, nie doszło zatem niewątpliwie do konfliktu z większością grona pedagogicznego czy pracowników szkoły. Pismo to zostało sporządzone i podpisane bezpośrednio po odwołaniu skarżącej, zatem decyzja o jego podpisaniu nie mogła być motywowana obawą przed reakcją skarżącej na jego niepodpisanie. Protokół kontroli nie potwierdził również zarzutów stawianych skarżącej w zakresie mobbingu w zakładzie pracy, a ankieta wśród pracowników przeprowadzona była w dniu 12 marca 2024 r.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że żaden z zarzutów stawianych skarżącej nie dawał podstawy do zastosowania trybu odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie trwania roku szkolnego w dniu 24 kwietnia 2024 r., a zatem zaledwie na 5 dni przed zakończeniem kontroli w oparciu o normę zawartą w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Należy zwrócić uwagę, że w ocenie organu zarzuty stawiane skarżącej były tak poważne, że uzasadniały odwołanie skarżącej ze stanowiska ze skutkiem natychmiastowym. Burmistrz Miasta T. nie wyjaśnił jakiego rodzaju działania skarżącej dają podstawę do twierdzenia, że nie jest możliwe dalsze sprawowanie przez skarżącą stanowiska dyrektora szkoły, przynajmniej do zakończenia kontroli i poznania jej wyniku.
Podkreślić należy, że przypadki szczególnie uzasadnione nie są to przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2022 r., sygn. III OSK 2784/21, opubl. w CBOSA). Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący, zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym szkołę lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania osoby sprawującej funkcję kierowniczą w szkole szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r., sygn. III OSK 6593/21). Sąd dostrzega zaistniały pomiędzy skarżącą a rodzicami konflikt, jednakże z uwagi na fakt, że dotyczył on tylko niewielkiej części rodziców, nie doszło do paraliżu i braku możliwości funkcjonowania szkoły.
Za nieprawidłowe Sąd uznał również poprzedzenie odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T. zarządzeniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr 0050.192.2024, wydaniem zarządzenia nr 0050.191.2024 Burmistrza Miasta T. z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] i Szkoły Podstawowej dla Dorosłych w T., pomiędzy bowiem wydaniem tych zarządzeń w szkołach funkcjonował zarówno dyrektor, jak i osoba pełniąca obowiązki dyrektora.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. I GSK 199/18, opubl. w CBOSA). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 roku, sygn. II GSK 164/05, opubl. w CBOSA). Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd przeprowadził dowód z dokumentów dołączonych do skargi i pisma procesowego, stwierdzając że pozostają one w związku z oceną legalności zaskarżonego zarządzenia.
Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.
O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.