III SA/Gl 969/19

III SA/Gl 969/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1050/20 - Wyrok NSA z 2023-11-30
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 868
art. 171
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] r.nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstrzymania ruchu zakładu górniczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K., (dalej: Prezes WUG) decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] r. "A" sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej:. Strona, Spółka, skarżąca) o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej własną decyzją z [...] r. nr [...] r., Idz. [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nr [...] z [...] r. nr: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 w związku 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej K.p.a.
Z akt administracyjnych wynika, że ostateczną decyzją z [...] r. nr [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K., zwany dalej: Dyrektor OUG, działając na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, ze zm., dalej: "P.g.g.) i art. 104 K.p.a., wstrzymał ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających użycia środków strzałowych - "A" Sp. z o.o. w S., w części dotyczącej drążenia wyrobisk, w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia dla tego zakładu, jego pracowników oraz bezpieczeństwa powszechnego. Organ pierwszej instancji określił jednocześnie następujące warunki wznowienia ruchu zakładu:
1) uzyskanie zatwierdzenia planu ruchu "A" oraz opracowanie niezbędnych dokumentacji w oparciu o ten plan ruchu,
2) zlikwidowanie poprzez pełne podsadzenie (wypełnienie) wyrobisk stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu, jego pracowników oraz bezpieczeństwa powszechnego,
3) zapewnienie odpowiednich służb ruchu, w tym osób kierownictwa i dozoru ruchu oraz osób o kwalifikacjach niezbędnych do kierowania i wykonywania określonego rodzaju robót, przewidzianych w planie ruchu,
4) zapewnienie bieżącego dokumentowania mierniczo-geologicznego,
5) zapewnienie rozpoznawania i zwalczania zagrożeń naturalnych,
6) dokonanie oceny wpływu działalności górniczej na powierzchnię terenu oraz uwzględnienie w dokumentacji prowadzenia ruchu zakładu adekwatnych działań profilaktycznych,
7) powierzenie podmiotowi zawodowo trudniącemu się ratownictwem górniczym realizacji obowiązku posiadania własnych służb ratownictwa górniczego oraz zapewnienie stałej możliwości udziału w akcji ratowniczej zawodowych, specjalistycznych służb podmiotu zawodowo trudniącego się ratownictwem górniczym,
8) posiadanie planu ratownictwa górniczego.
W dniu [...] r. do Prezesa WUG, wpłynął wniosek strony o stwierdzenie nieważności tej decyzji i umorzenie postępowania. We wniosku tym zarzucono rażące naruszenie wymagań art. 7, art. 61, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 P.g.g., w stopniu uzasadniającym ocenę, że: wydano ją z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją nieostateczną, była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały, a w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, co w konsekwencji powoduje, że przedmiotowa decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu wniosku strona zarzuciła, że:
- Nie została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie orzeczenia nakazu wykonania robót likwidacyjno-zabezpieczających. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, nie jest upoważnieniem do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem strona, aż do momentu wydania decyzji nie wiedziała jaki jest przedmiot postępowania. Strona przyznała, że na str. 2 protokołu nr [...] z [...] r. znajduje się informacja, że "w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wszczęto postępowanie z urzędu", jednak - w jej ocenie - nie można na tej podstawie ustalić: co miałoby być przedmiotem takiego postępowania, jaka decyzja miałaby w nim zostać wydana i kiedy postępowanie zostało wszczęte. O tym, czego dotyczy to postępowanie, strona dowiedziała się dopiero w wyniku doręczenia jej decyzji nr [...]. Strona przyznała, że "przed wydaniem decyzji została powiadomiona o prawie zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 K.p.a.), ale w aktach nie było informacji o tym, co jest przedmiotem postępowania administracyjnego".
- Stosownie do pouczenia zawartego w protokole z [...] r., strona miała prawo zająć stanowisko w sprawie w terminie 7 dni, co oznacza, że decyzja wydana przed upływem tego terminu (który mijał [...] r.), jest przedwczesna i narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zaufania do organu administracji.
- W decyzji organu brak jest dokładnego określenia obiektów (ich dokładnej lokalizacji) oraz sposobu ich likwidacji. Organ nie rozważył możliwości naprawy wyrobisk. Nie określił też terminu, w jakim ma to nastąpić. Natychmiastowe wykonanie obowiązków określonych decyzją organu nadzoru górniczego nie jest możliwe, gdyż skarżąca nie ma praw podmiotowych do nieruchomości, na których znajduje się dostęp do wyrobisk. Likwidacja wyrobisk możliwa jest wyłącznie poprzez wypełnienie ich materiałem wtłaczanym przy użyciu wody, a skarżąca nie ma pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto strona podniosła, że wykonanie nałożonych na nią obowiązków jest niemożliwe, bez prowadzenia ruchu zakładu górniczego, tymczasem Dyrektor OUG decyzjami z [...] r. odmówił zatwierdzenia planu ruchu i wstrzymał ruch zakładu górniczego. Urata koncesji [...] oraz toczący się w tej sprawie spór sądowoadministracyjny wyklucza możność zatwierdzenia planu ruchu.
- Organ decyzją z [...] r. wstrzymał ruch zakładu górniczego i decyzją z tej samej daty nakazał likwidację wyrobisk, zatem nakazał prowadzenie ruchu. W tej sytuacji zaskarżona decyzja została podjęta w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją korzystającą z rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonanie tej decyzji naraziłoby stronę na zarzut prowadzenia ruchu zakładu górniczego bez wymagalnego planu ruchu.
Prezes WUG postanowieniem z [...] r., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. i decyzją z [...] r., odmówił stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wykazało, że została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
Odnosząc się do wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem praw strony postępowania, organ wskazał, że wbrew twierdzeniom strony, informacje o "stwierdzonych naruszeniach" będących przedmiotem wszczętego postępowania były zawarte w załącznikach nr 1 - 4 do protokołu nr [...] z [...] r. (str. 3 i 5 załącznika nr 1, str. 3-4 załącznika nr 2, str. 3-4 załącznika nr 3, str. 4 załącznika nr 4), o czym także zawarto informację na str. 2 protokołu nr [...] z [...] r. Wnioskodawca miał zatem możliwość odniesienia się do ustaleń dokonanych przez organ nadzoru górniczego w tym zakresie, gdyż zostały one szczegółowo opisane w wymienionych załącznikach. Ponadto pracownik OUG, którego podpis widnieje na protokole kontroli nr [...] z [...] r., był uprawniony do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości. W aktach sprawy znajdują się bowiem upoważnienia z [...] i [...] r. o stosownych numerach, dla nadinspektora do przeprowadzenia w dniach [...]-[...] oraz [...]-[...] r. kontroli strony w zakresie bezpieczeństwa środowiska naturalnego, zdrowia i życia pracowników, zagrożeń naturalnych i technicznych oraz dokumentowania wykonywanych prac w trakcie prowadzenia robót geologicznych obejmujących rozpoznanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]", w S.. Przedmiotowe upoważnienia zostały wydane m.in. na podstawie art. 170 ust. 2 P.g.g., zgodnie z którym organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad wykonywaniem robót geologicznych, o których mowa w art. 86 P.g.g. Stosownie zaś do art. 171 ust. 1 P.g.g., przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego: 1) nakazuje usunięcie nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego lub warunków określonych w planie ruchu zakładu górniczego, a w przypadku działalności prowadzonej na podstawie koncesji udzielonej przez starostę - warunków dotyczących ruchu zakładu górniczego, określonych w tej koncesji; 2) w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa .powszechnego lub środowiska, może w całości lub w części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń, określając warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń; 3) może nakazać podjęcie niezbędnych środków profilaktycznych, w tym skierowanie określonego zagadnienia do rozpatrzenia przez komisję, o której mowa w art. 166 ust. 1 pkt 2; 4) może nakazać dokonanie określonych czynności, niezbędnych dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia ruchu zakładu górniczego, innych niż środki profilaktyczne. Wydane pracownikowi OUG w K. - na podstawie art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 P.g.g., upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, legitymuje go do podjęcia czynności w związku i "przy jej wykonywaniu", a w szczególności do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o których mowa w tym przepisie - art. 171 ust. 1 P.g.g. Ponadto, jak wynika z opisu stanowiska pracy tego nadinspektora, jest on upoważniony do "wydawania decyzji, postanowień i innych aktów oraz podejmowania czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych", a więc w szczególności postanowień o wszczęciu postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 61 K.p.a.
Organ wyjaśnił także, że decyzja nr [...], jako jeden z warunków wznowienia ruchu zakładu wskazuje "zlikwidowanie poprzez pełne podsadzenie (wypełnienie) wyrobisk stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu, jego pracowników oraz bezpieczeństwa powszechnego". W dniu wydania tej decyzji, tj. [...] r. Dyrektor OUG wydał również odrębną decyzję nr [...], nakazującą bezzwłocznie zlikwidować wyrobiska górnicze: chodnik badawczy [...] (na wschód od skrzyżowania z przecinką badawczą [...]), chodnik badawczy [...], chodnik pojemnościowy [...], przecinkę badawczą [...] oraz wyrobiska bez nazwy (na wschód od przecinki badawczej [...]), poprzez ich pełne podsadzenie (wypełnienie), która to decyzja nie jest objęta wnioskiem z [...] r. o stwierdzenie nieważności. Decyzja nr [...] jednoznacznie określa, które wyrobiska powinny zostać zlikwidowane. Przedmiotem obowiązku określonego w decyzji nr [...] jest natomiast wstrzymanie ruchu "A", w części dotyczącej drążenia wyrobisk i w tym zakresie brak jest wątpliwości, co do "ustalenia jego istoty". Przy określeniu warunku wznowienia ruchu zakładu polegającego na "zlikwidowaniu poprzez pełne podsadzenie (wypełnienie) wyrobisk stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu, jego pracowników oraz bezpieczeństwa powszechnego", należy natomiast mieć na względzie decyzję nr [...], wydaną na podstawie tego samego stanu faktycznego, co decyzja nr [...].
Prezes WUG stwierdził też, art. 171 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 86 P.g.g. oraz § 26 rozporządzenia Ministra Energii z 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych r.podz. stanowi prawidłową podstawę do wydania decyzji nr [...], nakazującej bezzwłocznie zlikwidować wyrobiska górnicze. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 pkt 1 P.g.g., przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego: nakazuje usunięcie nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego. Stosownie do § 26 r.podz., zbędne wyrobiska, w tym otwory wiertnicze, a także wyrobiska, których stan zagraża bezpieczeństwu, zabezpiecza się lub likwiduje w sposób uniemożliwiający powstanie zagrożenia. Organ podkreślił, że w § 26 r.podz. użyto wprost pojęcia "likwiduje". W uzasadnieniu decyzji nr [...], Dyrektor OUG wykazał, że przedmiotowe wyrobiska "stwarzają realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu i jego pracowników, a także bezpieczeństwa powszechnego" (decyzja nr [...], s. 4). Skoro więc strona nie wypełniła obowiązku wynikającego z § 26 r.podz., polegającego na zlikwidowaniu wyrobisk, których stan zagraża bezpieczeństwu, dopuszczając się tym samym naruszenia tego przepisu r.podz., zasadnie Dyrektor OUG wydał - na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 1 P.g.g. - decyzję nakazującą ich likwidację. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, w sentencji decyzji nr [...], Dyrektor OUG wyliczył, które wyrobiska górnicze należy zlikwidować i podał zasadniczo ich położenie ("na wschód od skrzyżowania z przecinką badawczą", "na wschód od przecinki badawczej [...]"), uszczegóławiając je uzasadnieniu decyzji (str. 4), co - zwłaszcza w powiązaniu z protokołem kontroli nr [...] - pozwala na ich dokładną lokalizację (załącznik nr 1 do protokołu nr [...], s. 3-4).
Za niezasadne organ uznał zarzuty strony, iż "nie sposób odpowiedzieć na pytanie, czym kierował się organ administracji nakazując likwidację wyłącznie wymienionych w decyzji wyrobisk (obiektów), w ogóle nie odnosząc się do obiektów pozostałych, gdyż w uzasadnieniu obu decyzji wykazano, że wskazane w sentencji decyzji wyrobiska "stwarzają realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu i jego pracowników, a także bezpieczeństwa powszechnego", powołując się w tym zakresie m.in. na opinię geologiczno-górniczą, notatkę służbową, dokumenty kartograficzne związane z zapadliskiem zaistniałym [...] r. oraz stan wyrobisk (decyzja nr [...], s. 3 i 4; decyzja nr [...], s. 4 i 5). Organ pierwszej instancji uzasadnił ponadto sposób likwidacji wyrobisk - poprzez ich pełne podsadzenie (wypełnienie), podkreślając brak skuteczności dotychczasowych działań zakładu, polegających w szczególności na wykonaniu izolacji za pomocą tam o nieznanej konstrukcji. Potwierdzeniem braku skuteczności wskazanych działań było wystąpieniem kolejnego zapadliska na powierzchni terenu, które miało miejsce [...] r. W ocenie Dyrektora OUG w K. "tylko skuteczne i pełne wypełnienie zbędnych wyrobisk górniczych wyłączonych z ruchu zakładu, daje gwarancję bezpieczeństwa powszechnego i ochrony powierzchni oraz pracowników zatrudnionych w ruchu zakładu" i jest niezbędne dla zapobieżenia kolejnej reaktywacji zapadliska terenu przy ulicy [...] w S., a ponadto wykluczy możliwość powstania nowych zapadlisk (decyzja nr [...], s. 4 i 5; decyzja nr [...], s. 5 i 6).
W ocenie Prezesa WUG określenie sposobu likwidacji wyrobisk "poprzez pełne ich podsadzenie (wypełnienie)" znajduje w przedmiotowej sprawie uzasadnienie prawne i faktyczne. Stosownie do § 26 r.podz., zbędne wyrobiska, a także wyrobiska, których stan zagraża bezpieczeństwu, zabezpiecza się lub likwiduje w sposób uniemożliwiający powstanie zagrożenia. Przepis wskazuje alternatywnie zabezpieczenie tub zlikwidowanie wyrobisk. Skoro podjęte przez stronę działania polegające w szczególności na wykonaniu izolacji za pomocą tam o nieznanej konstrukcji, nie były skuteczne i mimo ich podjęcia wystąpiło kolejne zapadlisko na powierzchni terenu, określenie sposobu likwidacji wyrobisk - "poprzez pełne ich podsadzenie (wypełnienie)" - było w pełni uzasadnione.
Organ podkreślił, że obie decyzje wydane odpowiednio na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 171 ust. 1 pkt 1 P.g.g. podlegają z mocy prawa rygorowi natychmiastowej wykonalności. Zawarcie zatem w sentencji decyzji, zwrotu "bezzwłocznie" stanowiło wskazanie terminu wynikającego z przepisu ustawy (art. 171 ust. 3 P.g.g.) i jako takie nie może być interpretowane jako naruszenie prawa. Słowo "bezzwłocznie" stanowi bowiem synonim słowa "natychmiastowo" (https://synonim.net). Ponadto, Dyrektor OUG szczegółowo uzasadnił względami bezpieczeństwa konieczność bezzwłocznej (natychmiastowej) likwidacji wyrobisk określonych w decyzji nr [...]. Niezasadne są zatem zarzuty wnioskodawcy, iż uzasadnienia obu decyzji zawierają braki skutkujące niemożnością ich weryfikacji (art. 107 § 3 K.p.a.). W konsekwencji, przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji).
W ocenie Prezesa WUG, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a, tj. decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego. Dyrektor OUG nie określił bowiem szczegółowego sposobu przeprowadzenia likwidacji przedmiotowych wyrobisk poprzez ich podsadzenie, zwłaszcza nie wskazał, iż roboty likwidacyjne powinny być prowadzone "z powierzchni", w szczególności w sposób wymagający wejścia na nieruchomości znajdujące się "poza granicami przestrzeni objętej prawami podmiotowymi przysługującymi stronie". Organ zauważył, że uzyskanie zgody na wykonywanie określonych robót może nastąpić w drodze porozumienia zawartego między zainteresowanymi stronami. Konsekwencją braku szczegółowego określenia sposobu przeprowadzenia likwidacji wyrobisk jest możliwość jego wyboru przez wnioskodawcę, dostosowanego w szczególności do jego potencjału i warunków techniczno-organizacyjnych, m.in. w zakresie zapewnienia dostępu do wody i wyrobisk podlegających likwidacji.
W zakresie uprawnienia do złożenia zastrzeżeń do treści protokołu nr [...] z [...] r., organ zwrócił uwagę, iż protokół przewidywał w istocie dwa terminy: 7-dniowy - do złożenia m.in. "zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole" i 3-dniowy - "do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji" (s. 2 protokołu nr [...]). Dla wydania decyzji z [...] r. istotne znaczenie ma zachowanie 3-dniowego terminu wskazanego w protokole, jako termin do wypowiedzenia się co do materiałów dowodowych. Protokół nr [...] został doręczony stronie [...] r., a decyzja nr [...] została wydana w [...] r. Wydanie zatem decyzji nr [...] z zachowaniem przedmiotowego 3-dniowego terminu nie stanowiło "naruszenia prawa w procedurze podejmowania przedmiotowej decyzji". Ponadto, art. 10 § 2 K.p.a. wprowadza wyjątek pozwalający na odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w sytuacji spełnienia łącznie dwu przesłanek: załatwienia sprawy niecierpiącej zwłoki i wystąpienia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. W uzasadnieniu decyzji nr [...], jej wydanie było uzasadnione koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego oraz bezpieczeństwa zakładu wykonującego roboty geologiczne i jego pracowników oraz niezbędne dla zapobieżenia kolejnej reaktywacji zapadliska terenu przy ulicy [...] w S. i możliwości powstania nowych zapadlisk (s. 6 decyzji nr [...]).
Organ wyjaśnił też, że zakres wymienionych decyzji jest odmienny, nie pokrywa się i nie wyklucza. Wprawdzie Dyrektor OUG decyzją z [...] r. (znak: [...]; Idz. [...]) odmówił zatwierdzenia planu ruchu "A", decyzją nr [...] wstrzymał ruch zakładu w części dotyczącej drążenia wyrobisk, a decyzją z [...] r., nr: [...]. Minister Środowiska cofnął bez odszkodowania koncesję nr [...] z [...] r., udzieloną stronie na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]", położonego w granicach miasta na prawach powiatu S., to jednak brak koncesji nie stanowi przeszkody do zatwierdzenia planu ruchu likwidacji zakładu w części dotyczącej przedmiotowych wyrobisk. Zgodnie bowiem z art. 129 ust. 3 P.g.g., do likwidacji zakładu górniczego przepisy o ruchu zakładu górniczego stosuje się odpowiednio. Sporządzając plan ruchu likwidacji wyrobisk wymienionych w decyzji nr [...] i prowadząc roboty likwidacyjne zgodnie z określonymi w nim warunkami strona mógłby uniknąć ewentualnego narażenia się na zarzut prowadzenia ruchu zakładu bez wymaganego planu ruchu (art. 182 P.g.g.). Wykonanie decyzji nr [...] nie wywołałoby wówczas czynu zagrożonego karą. Ponadto, sporządzenie planu ruchu podlegającego zatwierdzeniu przez organ nadzoru górniczego (art. 108 ust. 11 P.g.g.), pozwoliłoby uniknąć ryzyka, że zarówno przedmiot likwidacji oraz sposób jej wykonania nie zostałby zaaprobowany przez organ administracji.
Ponadto, Prezes WUG zaznaczył, że z urzędu dokonał oceny decyzji nr [...] również pod kątem istnienia innych - niewskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności - przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Ocena ta wykazała, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a.
Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa WUG z [...] r., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa:
1) procesowego, w szczególności zaś art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 79a K.p.a., a także art. 61, art. 7 oraz art. 77 K.p.a.;
2) materialnego, w szczególności art. 171 P.g.g. w stopniu, który istotnie wpłynął na wynik postępowania.
W uzasadnieniu wniosku strona w całości podtrzymała zarzuty, podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OUG nr [...] z [...] r. Zarzuciła również, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zastosowano wobec strony art. 79a K.p.a. Wnioskodawca nie został poinformowany o zamknięciu postępowania wyjaśniającego i był zaskoczony treścią wydanej decyzji. Nie zdążył jako dowodu w sprawie przedłożyć postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] r. umarzającego postępowanie w sprawie zapadliska.
Zaskarżoną decyzją z [...] r. Prezes WUG utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r.
W uzasadnieniu decyzji rozważył przesłanki unieważnienia decyzji wskazane we wniosku strony i stwierdził, iż poczynione w sprawie ustalenia nie wykazały istnienia tych przesłanek.
Zdaniem organu w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] r. nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania. Strona została poinformowana postanowieniem Prezesa WUG o wszczęciu na jej wniosek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. W treści tego postanowienia zawarto również informacje o możliwości, w myśl art. 10 § 1 K.p.a., strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Poinformowano również "A" o treści art. 73 § 1 zd. 1 K.p.a. Wskazano również miejsce, w którym można skorzystać ww. uprawnień oraz termin.
W ocenie Prezesa WUG nie doszło również do naruszenia art. 79 § 1 i 2 K.p.a. m.inn. dlatego, że podniesiona przez stronę okoliczność umorzenia przez Sąd Okręgowy postanowieniem z [...] r. postępowania w sprawie zapadliska nie stanowi w świetle przesłanek wydania decyzji Dyrektora OUG nr [...] z [...] r., okoliczności, która może mieć wpływ na prowadzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa WUG z [...] r.
W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając rażące naruszenie:
- art. 7-10, art. 28, art. 61, art. 77 i nast. k.p.a.,
- art. 171 w zw. z art. 129 P.g.g. w stopniu istotnie wpływającym na wynik postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła te zarzuty wskazując, że:
1. Zarówno decyzja Dyrektora OUG z [...] r. jak i decyzje Prezesa WUG wydane zostały bez udziału uczestnika postępowania. Uczestnik postępowania jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest dostęp do wyrobiska górniczego, które ma być przedmiotem likwidacji. Skarżący nie ma do tej nieruchomości żadnego tytułu prawnego. Właściciel ten nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania robót likwidacyjno-zabezpieczających. Oznacza to, że nakaz orzeczony decyzją z [...] r., jest niewykonalny, a w dodatku nałożony został w postępowaniu prowadzonym bez udziału podmiotu będącego właścicielem nieruchomości niezbędnej do wykonania robót likwidacyjno-zabezpieczających, a więc bez udziału strony. Uchybienie to powielone zostało w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Skarżący ma świadomość, że brak udziału strony w postępowaniu uzasadnia wznowienie postępowania i nie może stanowić samodzielnej przesłanki stwierdzenia nieważności, niemniej jednak nie może być pominięty w postępowaniu dotyczącym tej ostatniej kwestii.
2. Skarżący nie został prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie orzeczenia nakazu wykonania robót likwidacyjno-zabezpieczających. Czym innym jest bowiem upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, czym innym upoważnienie do wszczęcia postępowania administracyjnego. Gdyby inspektor organu nadzoru górniczego miał być upoważniony do wszczęcia (w imieniu organu nadzoru górniczego) postępowania, musiałoby to jednoznacznie wynikać z treści upoważnienia. Treść upoważnienia do przeprowadzenia kontroli musi być interpretowana w sposób ścisły i nie wolno domniemywać dla kontrolera dalej idących uprawnień niż te, które wyraźnie wynikają z treści upoważnienia (wyroki: WSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1061/05; NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., I OSK 3369/15; WSA z dnia 23 października 2018 r., El SA/Łd 602/18). Powołany przez organ administracji "opis stanowiska pracy" nie może być utożsamiany z tzw. upoważnieniem administracyjnym, zwłaszcza że opis ten nie jest i nie był skarżącej udostępniony i nie został przywołany w protokole kontroli. O tym, co ma być przedmiotem postępowania, nie ma informacji ani w protokole kontroli, ani w załącznikach do niego. Wymagań prawa bezspornie nie spełnia zamieszczone w protokole kontroli zawiadomienie o wszczęciu postępowania bez jednoczesnego określenia jego przedmiotu. Strona nie wiedząc, czego dotyczy postępowanie, nie ma możliwości obrony swoich praw. W przedmiotowej sprawie oznacza to rażące naruszenie praw strony gwarantowanych prawem i stanowi wystarczającą przesłankę stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, a przede wszystkim zasad przewidzianych w art. 8-9 oraz w art. 61 K.p.a.
3. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 171 ust. 1 P.g.g., gdyż wydana decyzja nie spełnia wymagań K.p.a., w tym m.in. po prawidłowym dokonaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Strona nie wiedząc, czego dotyczy postępowanie, nie ma możliwości obrony swoich praw. W przedmiotowej sprawie oznacza to rażące naruszenie praw strony gwarantowanych ustawą.
4. Skarżąca nie znając przedmiotu postępowania nie miała możliwości odniesienia się do zgromadzonych w sprawie materiałów, bowiem nie miała świadomości czego miałaby dotyczyć decyzja organu administracji. Decyzja z dnia [...] r. została podjęta przed upływem terminu zakreślonego protokołem kontroli. Skarżąca, działając w zaufaniu do organu nadzoru górniczego (art. 8 k.p.a.), miała prawo oczekiwać rzetelnej informacji o tym, co ma być przedmiotem postępowania wszczętego wspomnianym protokołem (art. 9 k.p.a.). Stosownie do pouczenia zawartego w protokole "A" miał prawo zająć stanowisko w sprawie w terminie 7 dni, co jednocześnie oznacza, że decyzja wydana przed upływem tego terminu (który mijał [...] r.), musi zostać oceniona jako stanowczo przedwczesna, w tym naruszająca zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zaufania do organu administracji. Pouczenie na protokole było niejednoznaczne, jednak skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organu.
5. Braku dokładnego określenia w decyzji organu nadzoru I instancji obiektów (ich dokładnej lokalizacji) podlegających orzeczonemu nią nakazowi likwidacji oraz sposobu likwidacji. Niedookreślenie tej lokalizacji może stać się źródłem niekończących się wątpliwości, a zwłaszcza rozbieżności stanowisk zobowiązanej oraz organu administracji. Prezes WUG orzekając w postępowaniu nieważnościowym w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności, chociaż byłą ona podnoszona przez skarżącą. Nie ma też w sprawie wątpliwości, że w świetle Prawa geologicznego i górniczego zbędne wyrobiska podlegają zabezpieczeniu bądź likwidacji. Orzekając taki nakaz organ nadzoru górniczego w uzasadnieniu decyzji musi przekonywująco wykazać, czym kierował się nakazując np. likwidację, a nie zabezpieczenie (bądź odwrotnie). Decyzja Dyrektora OUG w K. z [...] r. nie zawiera w tej mierze żadnych ustaleń, co świadczy m.in. o tym że podjęto ją z uchybieniem obowiązku ustalenia prawdy materialnej. Próbę rekonstrukcji motywów, dla jakich organ nakazał likwidację podjęto dopiero w zaskarżonej decyzji z [...] r., co jest niedopuszczalne. Całkowicie dowolne i nie znajdujące podstaw faktycznych oraz prawnych jest twierdzenie zawarte w tej ostatniej decyzji, jakoby skoro izolacja tam była nieskuteczna i pomimo ich wykonania powstało zapadlisko, to konieczny był nakaz likwidacji wyrobisk. Przede wszystkim to, że wykonana izolacja tam była nieskuteczna nie oznacza, że nie było możliwości jej usprawnienia (doszczelnienia tamy czy też wykonania nowej). Organ administracji w ogóle nie dostrzegł tej alternatywy i w konsekwencji nie zbadał możliwości podjęcia przedmiotowej decyzji z [...] r. w innym wariancie, co oznacza zarówno uchybienie obowiązkowi ustalenia prawdy materialnej (art. 7 oraz 77 k.pa.), jak i wymaganiom przewidzianym w art. 171 P.g.g.
6. W świetle art. 171 P.g.g. nakaz "bezzwłocznej" likwidacji wyrobisk nie znajduje żadnych podstaw faktycznych i prawnych. Wbrew twierdzeniom organu określenie "bezzwłocznie" nie stanowi terminu wynikającego z ustawy i nie może być interpretowane jako synonim określenia "natychmiast". Literatura prawnicza i orzecznictwo są zgodne, że określenie "bezzwłocznie" oznacza "bez nieuzasadnionej zwłoki". Organ nadzoru górniczego ma w tej mierze dostateczne instrumenty prawne, tyle, że inne niż określone w art. 171 pr.g.g., jednak ich zastosowanie jest dopuszczalne wyłącznie w odrębnej i szczególnej procedurze. Niejednoznaczność bądź brak wyraźnej regulacji prawnej nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (art. 6 K.p.a, art. 7 Konstytucji).
7. Oczywistym jest, że "natychmiastowe" wykonanie obowiązków określonych decyzją organu nadzoru górniczego z [...] r. nie jest możliwe. Przede wszystkim skarżąca nie ma żadnych praw podmiotowych do nieruchomości, na których znajduje się dostęp do wyrobisk. Prowadzone w tej sprawie negocjacje z właścicielem (uczestnikiem postępowania) nie dały efektów. Likwidacja wyrobisk możliwa jest wyłącznie poprzez wypełnienie ich materiałem inertnym wtłaczanym przy użyciu wody, z jednoczesnym odprowadzaniem jej nadmiaru. Skarżąca od 3 lat ubiega się o pozwolenie wodnoprawne, jednak efektem tych starań stała się decyzja organu administracji wodnej II instancji (Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie) z dnia [...] r. uchylająca odmowę udzielenia takiego pozwolenia (z dnia [...] r.) i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania.
Dowód; - kopia opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r.
8. Brak tej wody oraz dostępu do nieruchomości powodują, że "natychmiastowe" zastosowanie się do treści decyzji z dnia [...] r. nie jest możliwe. Nawiasem mówiąc dopiero z zaskarżonej decyzji Prezesa WUG wynika, że w istocie technologia wspomnianej likwidacji miałaby zostać określona planem ruchu likwidowanego "zakładu górniczego", podczas gdy skarżąca "zakładu górniczego" nigdy nie prowadziła. Co więcej, w świetle art. 105 ust. 2 pkt 2 pr.g.g. roboty geologiczne skarżącej (w tym wykonane przez nią wyrobiska) były wykonywane bez użycia środków strzałowych i na głębokości nie przekraczającej 100 m poza obszarem górniczym, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że skarżąca nie miała obowiązku sporządzenia planu ruchu, a w konsekwencji nie podlega również rygorom dotyczącym likwidacji takiego zakładu. Nawet gdyby miało być inaczej, organ nadzoru górniczego I instancji nie podjął w stosunku do skarżącej żadnej decyzji opartej na art. 129 pr.g.g.
9. Stanowisko Prezesa WUG przedstawione w zaskarżonej decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Na s. 5 uzasadnienia organ ten stwierdza, że "konsekwencją braku szczegółowego określenia sposobu przeprowadzenia likwidacji jest możliwość jego wyboru przez wnioskodawcę, dostosowanego w szczególności do jego potencjału i warunków technicznoorganizacyjnych" co oznacza, że w istocie o technologii wspomnianych robót przesądza zobowiązany. Z kolei na s. 7 Prezes WUG odnosząc się do wykonania obowiązków likwidacyjnych stwierdza, że wymaga ono sporządzenia planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Oznacza to jednocześnie, że:
- uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność,
- organ administracji (Prezes WUG) uchybił obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.).
10. Organ administracji odwołując się do § 26 rozporządzenia Ministra Energii z 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych (Dz. U. 2017, poz. 1118) nie dostrzegł, że przepisy te w przedmiotowej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania, bowiem w świetle art. 86 P.g.g. rozporządzenie to mogłoby co najwyżej stosować się "odpowiednio" (a nie "wprost"), co przewiduje art. 86 P.g.g.. Żaden spośród organów orzekających w sprawie nie wyjaśnił tej okoliczności. Oznacza to, że zaskarżona decyzja koliduje z zasadami wynikającymi z art. 7 oraz art. 77 k.p.a.
11. Wnioskodawca nie miał wiedzy o zamknięciu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prezesa WUG i został zaskoczony treścią zaskarżonej decyzji z [...] r., w ogóle nie wiedząc o zamknięciu postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz możliwości przedstawienia dodatkowego stanowiska, w tym prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] r. ([...]) umarzającego postępowanie w sprawie zapadliska, które w ocenie organu nadzoru górniczego miało stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasady zaufania do organu administracji, a nadto w sposób naruszający prawa wnioskodawcy oraz nie pozwalający na ustalenie prawdy materialnej.
12. Organ zaniechał zastosowania art. 79a K.p.a. nie informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań miał obowiązek poinformowania wnioskodawcy o istnieniu przesłanek zależnych od strony, które na dzień takiej informacji nie zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej ze zgłoszonym żądaniem. W przedmiotowej sprawie do tego nie doszło, a w szczególności wnioskodawca w ogóle nie został poinformowany o zamknięciu postępowania wyjaśniającego.
13. Przedstawione wyżej okoliczności towarzyszące podjęciu decyzji organu nadzoru górniczego z [...] r. w oczywisty sposób dowodzą, że podjęto ją z rażącym naruszeniem prawa. Błędy te (zarówno materialnoprawne, jak i procesowe) zostały zlekceważone przez Prezesa WUG orzekającego w postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to, że zaskarżona decyzja zarówno narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu wpływającym na wynik sprawy, jak i podjęto ją z naruszeniem wymagań procesowych, w tym uzasadniającym wznowienie postępowania oraz wpływających na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a., służącej ochronie takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 808/15, publ. Lex nr 2169200).
Z tego powodu decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności, a tryb nieważnościowy może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., które to przesłanki, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a.
Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym trybem w postępowaniu administracyjnym, który dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. "Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru jak też w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 395). Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.
Jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) i na tę przesłankę powołuje się skarżący wskazując jednocześnie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego oraz materialnego.
Rażące naruszenie przepisów prawa procesowego strona upatruje w naruszeniu art. 61 K.p.a., zarzucając, że strona nie otrzymała postanowienia o wszczęciu postępowania, nie wiedziała co jest jego przedmiotem. W konsekwencji tego naruszenia strona zarzuca rażące naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.
Rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego strona upatruje w niewłaściwym zastosowaniu art. 171 P.g.g., poprzez niewskazanie lokalizacji wyrobisk podlegających likwidacji, sposobu oraz terminu ich likwidacji.
Zdaniem skarżącej konsekwencją tych naruszeń są kolejne przesłanki nieważności decyzji wynikające: z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną z [...] r. nr [...], nakazującą wstrzymanie ruchu zakładu górniczego; z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż wykonanie obowiązków nie jest możliwe bez ruchu zakładu górniczego oraz wejścia na teren nienależący do strony, do którego nie ma dostępu; art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., gdyż w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, z przyczyn wskazanych wyżej.
Wyjaśnić ponownie należy, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.).
Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 31.10.2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17.07.2008r., sygn. akt II OSK 888/07).
Wspomnieć także należy, że nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). Powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r. sygn. akt III SA 481/88 niepubl.; J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1/69; J.Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r. sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast., wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019, I OSK 3007/18 , publ . CBOSA). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Podstawy nieważności decyzji zawarte we wniosku strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i ich uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby wadami określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe uwagi Sąd stwierdził, że słusznie oceniły organy obu instancji, że nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa WUG z [...] r. nr [...].
Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że Sąd podziela argumentację organu przedstawioną w uzasadnieniach obu decyzji, że [...] r. zostało wszczęte postępowanie w związku z opisanymi nieprawidłowościami w załącznikach 1-4 protokołu. W aktach administracyjnych sprawy na str. 40-110 znajduje się protokół kontroli z [...] r. wraz z 4 załącznikami. Zatem strona skarżąca nie ma racji twierdząc, że nie wiedziała w jakiej sprawie wszczęto postępowanie. Poza tym stronie zostało doręczone upoważnienie dla pracownika OUG – nadinspektora M. P. (k-36 akt administracyjnych), który podpisał protokół z [...] r., wszczynający postępowanie w sprawie w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami opisanymi w załącznikach 1-4. Protokół tego samego dnia został odebrany przez Prokurenta Zarządu Spółki, co zostało potwierdzone jego własnoręcznym podpisem. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zostało wydane pracownikowi OUG - na podstawie art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 P.g.g., co legitymuje go do przeprowadzenia kontroli, do podjęcia czynności w związku i przy jej wykonywaniu, a w szczególności do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji. Także z opisu stanowiska pracy nadinspektora (k. 151-152 akt administracyjnych), wynika, że jest on upoważniony do "wydawania decyzji, postanowień i innych aktów oraz podejmowania czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych", a więc był uprawniony do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Nie ma przy tym znaczenia, że w dacie otrzymania protokołu z [...] r. wszczynającego postępowanie strona skarżąca nie znała opisu stanowiska nadinspektora, albowiem wiedza taka nie jest elementem koniecznym do prawidłowego wydania takiego postanowienia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 61 K.p.a.
Niezasadny okazał się również zarzut skargi, że zarówno decyzja nr [...] Dyrektora OUG, jak i decyzje Prezesa WUG wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, podjęte zostały bez udziału uczestnika postępowania, tj. właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest dostęp do wyrobiska górniczego, które ma być przedmiotem likwidacji. Stosownie do treści art. 28 K.p.a.: "Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego, wskazujące na związek normy prawa materialnego z sytuacją prawną podmiotu. W rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 P.g.g. przedsiębiorcą – jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. Zatem stroną w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu jest przedsiębiorca w rozumieniu tego przepisu. Decyzja nr [...] została wydana przez organ nadzoru górniczego "przy wykonywaniu nadzoru i kontroli", na podstawie art. 171 P.g.g., w wyniku kontroli przeprowadzonej w zakładzie wykonującym roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających użycia środków strzałowych. Stosownie do art. 170 ust. 2 P.g.g., organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad wykonywaniem robót geologicznych, o których mowa w art. 86 P.g.g. Zatem jedyną stroną decyzji z art. 171 P.g.g. jest przedsiębiorca w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 P.g.g. To oznacza, że strona decyzji nr [...], jak i decyzji Prezesa WUG z [...] r. i z [...] r. została określona prawidłowo.
Nie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Słusznie zauważyły organy, że przepis art. 10 § 2 K.p.a. wprowadza odstępstwo od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w przypadku spełnienia łącznie dwu przesłanek: załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki, wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. W uzasadnieniu decyzji nr [...], wskazano, że jej wydanie było uzasadnione koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego oraz bezpieczeństwa zakładu wykonującego roboty geologiczne i jego pracowników oraz niezbędne dla zapobieżenia kolejnej reaktywacji zapadliska terenu przy ulicy [...] w S. i możliwości powstania nowych zapadlisk (s. 6 decyzji nr [...]). Ponadto strona została pouczona w protokole z [...] r., o prawie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Biorąc pod uwagę, że pouczenie zostało doręczone stronie [...] r. to prawidłowo została wydana decyzja, po upływie 3 dni - [...]r. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że strona skarżąca źle zrozumiała pouczenie za warte w protokole, będąc przekonaną, że na złożenie wyjaśnień ma 7 dni. Słusznie wskazał organ, że pouczenie dotyczące 7 dni odnosi się do zastrzeżeń do ustaleń oraz oświadczeń dotyczących określonych informacji zawartych w protokole.
Ponadto, należy wskazać stronie skarżącej, że przedmiotem rozpoznania jest stwierdzenie nieważności decyzji, zatem naruszenie przepisów procesowych, w tym art. 7 i art. 77 K.p.a., może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący. W rozpoznawanej sprawie organ zebrał materiał dowodowy i ocenił go w sposób odmienny od strony skarżącej. W postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd nie bada zebranego materiału dowodowego jeżeli nie pozostaje on w opozycji do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.
Nie doszło również do rażącego naruszenia art. 171 P.g.g.
Z treści tego przepisu wynika, że:
"Art. 171. 1. Przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego:
Ust. 1) nakazuje usunięcie nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego lub warunków określonych w planie ruchu zakładu górniczego, a w przypadku działalności prowadzonej na podstawie koncesji udzielonej przez starostę – warunków dotyczących ruchu zakładu górniczego, określonych w tej koncesji; 2) w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, może w całości lub w części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń, określając warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń; 3) może nakazać podjęcie niezbędnych środków profilaktycznych, w tym skierowanie określonego zagadnienia do rozpatrzenia przez komisję, o której mowa w art. 166 ust. 1 pkt 2; 4) może nakazać dokonanie określonych czynności, niezbędnych dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia ruchu zakładu górniczego, innych niż środki profilaktyczne.
Ust. 2. Decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, mogą zostać wydane także przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego.
Ust. 3. Decyzje wydane na podstawie ust. 1 pkt 1 lub 2 podlegają rygorowi natychmiastowej wykonalności. Art. 172. 1. Przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru."
Z akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji z [...] r. nr [...] wynika, że po przeprowadzeniu kontroli w dniach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] r. wstrzymano ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających użycia środków strzałowych w części dotyczącej drążenia wyrobisk oraz określono warunki wznowienia ruchu zakładu mi.inn. poprzez "zlikwidowanie poprzez pełne podsadzenie (wypełnienie) wyrobisk stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu, jego pracowników oraz bezpieczeństwa powszechnego".
Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 171 ust. 1 pkt 2 P.g.g.
Zestawienie treści tego przepisu z treścią decyzji w skazuje, że został on zastosowany prawidłowo i nie doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez powołanie przepisu nie mającego zastosowania w sprawie.
Pozostałe zarzuty dotyczące niesprecyzowania o jakie wyrobiska chodzi, ich położenia, czym kierował się organ wskazując na te wyrobiska, nie odnosząc się do pozostałych, w jaki sposób należy zlikwidować wyrobiska mogły być powoływane w zwykłym trybie zaskarżenia a nie w trybie nadzwyczajnym.
Ponadto kwestia ta została wyjaśniona przez organy w uzasadnieniach obu decyzji nr [...] i nr [...], gdzie wskazano, że przedmiotem obowiązku określonego w decyzji nr [...] jest wstrzymanie ruchu "A", w części dotyczącej drążenia wyrobisk i w tym zakresie brak jest wątpliwości, co do "ustalenia jego istoty", natomiast podstawę do wydania decyzji nr [...], nakazującej bezzwłoczne zlikwidowanie wyrobisk górniczych stanowił art. 171 ust. 1 pkt 1 P.g.g. W uzasadnieniu decyzji nr [...], Dyrektor OUG w K. wykazał, że przedmiotowe wyrobiska "stwarzają realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu i jego pracowników, a także bezpieczeństwa powszechnego" (s. 4) uzasadnienia) oraz wyliczył, które wyrobiska górnicze należy zlikwidować i podał zasadniczo ich położenie co w powiązaniu z protokołem kontroli nr [...] - pozwala na ich dokładną lokalizację (załącznik nr 1 do protokołu nr [...], s. 3-4).
Nadto sposób likwidacji wyrobisk - poprzez ich pełne podsadzenie (wypełnienie), przy braku skuteczności dotychczasowych działań zakładu, polegających na wykonaniu izolacji za pomocą tam o nieznanej konstrukcji opisany został w uzasadnieniu decyzji nr [...] (s. 4-5). W uzasadnieniu tym przywołano również treść § 26 rozporządzenia Ministra Energii z 23 listopada 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1118).
Nie doszło również do rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 171 P.g.g., poprzez wskazanie w sentencji decyzji zwrotu bezzwłocznie. Słusznie wskazał organ, że decyzja wydana w trybie art. 171 ust. 1 pkt 2 P.g.g. podlega z mocy prawa rygorowi natychmiastowej wykonalności. Zatem zawarcie w sentencji decyzji, zwrotu "bezzwłocznie" stanowiło wskazanie terminu wynikającego z przepisu ustawy (art. 171 ust. 3 P.g.g.) i jako takie nie może być interpretowane jako rażące naruszenie prawa.
Słusznie też wskazał organ, że nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a, gdyż decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego.
Z uzasadnienia decyzji nie wynika sposób przeprowadzenia likwidacji przedmiotowych wyrobisk poprzez ich podsadzenie. Nie wskazano też, że roboty likwidacyjne powinny być prowadzone "z powierzchni", z koniecznością wejścia na cudzą działkę. Słusznie wskazał organ, że to na stronie spoczywa obowiązek wyboru sposobu przeprowadzenia likwidacji wyrobisk dostosowanego do jego potencjału i warunków techniczno-organizacyjnych.
Nie ma też racji strona skarżąca, że decyzja nr [...] nakazująca likwidację wyrobisk dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, tj., decyzją nr [...] wstrzymującą ruch zakładu, a wykonanie obowiązków określonych w decyzji nr [...] nie jest możliwe bez prowadzenia ruchu zakładu. Wynika to z treści decyzji nr [...], którą organ wstrzymał ruch zakładu skarżącej w części dotyczącej drążenia wyrobisk. Decyzją nr [...] organ nakazał bezzwłocznie zlikwidować - istniejące w dniu przeprowadzania kontroli, tj. w dniach [...] i [...] -[...] r. - wyrobiska górnicze: chodnik badawczy [...] (na wschód od skrzyżowania z przecinką badawczą [...]), chodnik badawczy [...], chodnik pojemnościowy [...], przecinkę badawczą [...] oraz wyrobiska bez nazwy (na wschód od przecinki badawczej [...]), poprzez pełne ich podsadzenie (wypełnienie). Słuszna jest zatem konstatacja organu, że zakres wymienionych decyzji jest odmienny, nie pokrywa się i nie wyklucza. Niesłuszny jest więc zarzut, iż decyzja nr [...] dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).
Nie jest prawdą, że wykonanie decyzji naraziłoby stronę na czy zagrożony karą art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.
Słusznie wskazał organ, że zgodnie z art. 129 ust. 3 P.g.g., do likwidacji zakładu górniczego przepisy o ruchu zakładu górniczego stosuje się odpowiednio. Zatem sporządzając plan ruchu likwidacji wyrobisk wymienionych w decyzji nr [...] i prowadząc roboty likwidacyjne zgodnie z określonymi w nim warunkami. strona mógłby uniknąć ewentualnego narażenia się na zarzut prowadzenia ruchu zakładu bez wymaganego planu ruchu (art. 182 P.g.g.). Wykonanie decyzji nr [...] nie wywołałoby wówczas czynu zagrożonego karą, mimo że organ decyzją z [...] r. (znak: [...], Idz, [...]) odmówił zatwierdzenia planu ruchu "A", decyzją nr [...] wstrzymał ruch zakładu w części dotyczącej drążenia wyrobisk, a decyzją z [...] r., znak: [...], Minister Środowiska cofnął bez odszkodowania koncesję nr [...] z [...] r., udzieloną stronie na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]", położonego w granicach miasta na prawach powiatu S.. W tym miejscu wskazać trzeba, że decyzje są skierowane do zakładu górniczego, kierowanego przez osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania czynności kierownika działu górniczego w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny. Odpowiednie świadectwa zostały dołączone do protokołu kontroli i znajdują się na str. 102-105 akt administracyjnych. Zatem osoby te powinny znać przepisy prawa górniczego i wiedzieć w jaki sposób postępować w zaistniałej sytuacji. Kwestia ta nie musi być wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wskazane we wniosku przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 K.p.a. nie miały miejsca. Tym samym zarzuty skargi opisane w pkt. 1-8 okazały się niezasadne.
Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi opisanych w pkt. 9, wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie stwierdził, że stanowisko Prezesa WUG przedstawione w zaskarżonej decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że o technologii robót przesądza zobowiązany, co nie jest sprzeczne z obowiązkiem sporządzenia planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Skoro bowiem obowiązki w zakresie sporządzenia planu ruchu całości lub części likwidowanego zakładu górniczego ciążą na przedsiębiorcy, to on sam decyduje w o technologii wspomnianych robót, a te podlegają zatwierdzeniu przez organ nadzoru górniczego w ramach zatwierdzenia tego planu ruchu.
W ocenie Sądu także zarzuty opisane w pkt. 10 skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Jak już wcześniej wspomniano postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może służyć ponownemu rozpoznaniu sprawy, ani wyjaśnieniu wątpliwości strony co do treści decyzji. Tym niemniej jednak organ poczynił wyjaśnienia co do treści zapadłych w sprawie decyzji. Odniósł się także do zastosowania w sprawie § 26 rozporządzenia Ministra Energii w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu podziemnych zakładów górniczych. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że rozważania co do zastosowania tego przepisu znalazły się również w uzasadnieniu decyzji z [...] r., której stwierdzenia nieważności strona żąda.
Prezes WUG nie uchybił zatem obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 K.p.a.).
Niezasadny okazał się także zarzut opisany w pkt. 11 skargi.
Słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że w postanowieniu z [...] r., wszczynającym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, strona została pouczona o treści art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 zd. 1 K.p.a., zatem miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska Prezesowi WUG i złożenia dodatkowych dowodów, w tym postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] r. sygn. akt [...]. Wprawdzie strona nie przedstawiła tego dowodu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jednakże nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Strona skorzystała z tego prawa i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawiła w/w postanowienie. Jednakże słusznie organ wskazał, że ocena naruszenia ar. 10 § 1 K.p.a. powinna nastąpić z uwzględnieniem, czy uniemożliwienie dokonania stronie określonej czynności miało wpływ na wynik sprawy. W tej kwestii należy wypowiedzieć się zdecydowanie, że przedstawienie w/w postanowienia na etapie postępowania drugoinstancyjnego nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania, gdyż postanowienie sądu cywilnego dotyczyło pozwu o zapłatę, czyli sfery stosunków cywilno-prawnych.
Z tych samych względów nie mogą odnieść pożądanych skutków prawnych zarzuty opisane w pkt. 12 skargi. Wynika to wprost z treści art. 79a § 1 K.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że strona takich dowodów nie posiadała i nie przedstawiła ich ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani też przed Sądem.
Sąd nie dopatrzył się także innych nieprawidłowości w zaskarżonych decyzjach. Organy prawidłowo przeanalizowały zebrany materiał dowodowy. Uzasadnienia decyzji obu instancji zawierają wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Organ szczegółowo wskazał dowody, na których się oparł. Wyjaśnił treść przepisów w oparciu, o które zostały wydane zaskarżone decyzji i odniósł się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania.
Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.