I SA/Ol 820/19

I SA/Ol 820/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski /sprawozdawca/
Renata Kantecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 1577/20 - Wyrok NSA z 2022-12-07
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska Protokolant stażysta Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na czynność Wójta Gminy w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez Stowarzyszenie A
Uzasadnienie
W dniu 31 października 2019 r. Wójt Gminy (dalej jako organ) dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla placówki przedszkolnej prowadzonej przez Stowarzyszenie A (dalej jako strona, skarżący) za październik 2019r.
Pismem z dnia 5 listopada 2019r. strona w trybie dostępu do informacji publicznej zwróciła się do organu o podanie metodologii dokonania aktualizacji.
W odpowiedzi organ pismem z dnia 12 listopada 2019r. wskazał, że aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku 2019r. dokonano, na podstawie art. 43 i art. 44 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2203, dalej jako u.f.z.o ) z uwagi na aktualizację średniej liczby dzieci uczęszczającej do ZSP w M. oraz wcześniejszą aktualizację podstawowej kwoty dotacji.
Nie zgadzając się z powyższą aktualizacją strona wniosła skargę na czynność aktualizacji wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do jej dokonania zgodnie z przepisami prawa oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. Zarzucając zaskarżonej czynności naruszenie:
1. art. 44 ust.1 pkt 2 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o poprzez niezgodne z prawem ustalenie średniej liczby dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego w M., co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy,
2. art. 44 ust.1 pkt 2 w powiązaniu z art. 9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o. poprzez niezgodne z prawem dokonanie podziału kosztów wspólnych, nieprawidłowe wyliczenie metrażu zajmowanego przez Przedszkole Samorządowe w M. (dalej jako przedszkole) w stosunku do Szkoły Podstawowej im. "[...]" w M. (dalej jako szkoła), wchodzących w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M. (dalej jako ZSP), co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy,
3. art. 44 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o. poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 roku wynikające z błędnego sposobu wyliczenia proporcji wydatków zaplanowanych na prowadzenie stołówki w ZSP przypadającej na przedszkole, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy.
4. art. 44 ust.1 pkt 2 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o, poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 roku wynikające z błędnego, niezgodnego z prawem sposobu wyliczenia wydatków zaplanowanych na prowadzenie obsługi księgowej przedszkola.
5. art. 44 ust.1 pkt 2 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o, poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 roku wynikające z nieuwzględnienia do jej wyliczenia stosownej proporcji zaplanowanych kosztów wynagrodzenia pracownika, który w Urzędzie Gminy nalicza wysokość wypłat pracownikom przedszkola.
6. art. 44 ust.1 pkt 2 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 roku wynikające z nieuwzględnienia w wyliczeniach jej wysokości wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela prowadzącego w przedszkolu zajęcia języka angielskiego.
7. art. 44 ust.1 pkt 2 w powiązaniu z art.9, art.12 i z art. 21 ust.3 u.f.z.o poprzez niezgodne z prawem zaktualizowanie wysokości podstawowej kwoty
dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019 roku polegające na nieuwzględnieniu w wyliczeniu jej wysokości wydatków zaplanowanych na pokrycie kosztów dowozu dzieci do przedszkola .
W uzasadnieniu skargi wskazano, że aktualizacja winna zostać dokonana w oparciu o art. 21 ust. 3 u.f.z.o.
W odniesieniu do zarzutu z pkt. 1 wskazano, że do dnia 31 sierpnia 2019r. przedszkole prowadziło jeden oddział dla dzieci w wieku 3-5 lat. Natomiast oddział rocznego przygotowania przedszkolnego (tzw. "zerówka") wchodził w skład struktury szkoły podstawowej jako oddział przedszkolny. Z informacji udzielonej
przez Urząd Gminy wynika, iż od dnia 1 września 2019r. nastąpiła w tym zakresie zmiana, a podstawę tego stanowi uchwała nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę.
Tymczasem w ocenie skarżącej z § 6 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 1, § 12 ust. 3 pkt 7, § 18 ust. 4 i 5, § 19, § 53 statutu szkoły podstawowej ponad wszelką wątpliwość
wynika, iż oddział rocznego przygotowania przedszkolnego funkcjonuje w strukturze
szkoły podstawowej, a nie wchodzi w skład przedszkola. Przyjęcie zatem na potrzeby zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji, że dzieci uczęszczające do oddziału rocznego przygotowania przedszkolnego w szkole podstawowej są wychowankami przedszkola na podstawie uchwały nr "[...]" Rady Gminy
z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę jest nieuprawnione i powoduje zaniżenie wysokości zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy d. To spowodowało, że dokonując aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy w październiku 2019r. organ bezprawnie zawyżył liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola. Dzieląc koszty przez zawyżoną (niezgodną ze stanem faktycznym) liczbę dzieci dokonał w konsekwencji bezprawnego zaniżenia zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy.
Odnosząc się do zarzutu nr 2 wskazano, że dokonując aktualizacji "kosztów wspólnych" organ posłużył się nieprawidłowymi danymi dotyczącymi metrażu obiektu gdzie znajduje się ZSP i zastosował przeliczenie, które w sposób nieuprawniony zaniżyło wysokość zaktualizowanej kwoty dotacji dla przedszkoli. Z informacji udzielonej przez organ w piśmie z dnia 12 listopada 2019r. wynika, iż powierzchnia budynku zajmowanego przez ZSP wynosi 977,20 m2, z czego 135,45 m2 zajmuje przedszkole. Zaś z informacji uzyskanej od dyrektora ZSP wynika, iż przedszkole zajmuje wydzieloną powierzchnię 137,79m2, jednak korzysta dodatkowo z szeregu pomieszczeń wspólnie ze szkołą podstawową. Ponadto z przedstawionego zestawienia wynika, iż łączna kubatura budynku wynosi 857,09m2, a nie tak jak zostało przyjęte przy dokonywaniu czynności aktualizacji - 977,20 m2.
W ocenie strony dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji należy przyjąć rzeczywiste dane dotyczące metrażu całego budynku, pomieszczeń użytkowanych wyłącznie przez przedszkole, ale również należy przyjąć właściwą metodologię rozdziału metrażu pomieszczeń, które użytkowane są zarówno przez przedszkole, jak i szkołę podstawową. Ponad wszelką wątpliwość zastosowane przez organ wyliczenia przy dokonywaniu aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy są niezgodne z prawem i skutkują zaniżeniem jej wysokości.
Omawiając trzeci z zarzutów wskazano, że dzieląc zaplanowane wydatki na prowadzenie stołówki w ZSP na uśrednioną liczbę 151,33 uczniów szkoły podstawowej (także tych, którzy z niej nie korzystają) i przedszkola organ dokonał
bezprawnego zaniżenia kosztu przypadającego na przedszkole tym bardziej, że wszystkie dzieci w przedszkolu korzystają ze stołówki trzykrotnie w ciągu dnia otrzymując drugie śniadanie, dwudaniowy obiad i podwieczorek, podczas gdy uczniowie szkoły podstawowej otrzymują jedynie dwudaniowy obiad.
Zastosowane wyliczenia w konsekwencji powodują, iż koszty prowadzenia
stołówki podzielono na uśrednioną liczbę 151,33 uczniów, a obecnie do szkoły
podstawowej uczęszcza 59 uczniów w klasach I-VIII, 22 dzieci do oddziału rocznego przygotowania przedszkolnego oraz 17 do przedszkola co daje łączną liczbę 98 dzieci. Dla prawidłowego zaktualizowania wysokości podstawowej kwoty dotacji
należało ustalić na podstawie prowadzonej przez szkołę dokumentacji rzeczywistą
liczbę dzieci korzystających z posiłków przygotowywanych przez stołówkę i w oparciu o wyłącznie tych uczniów dokonać prostych, matematycznych wyliczeń.
W odniesieniu do zarzutu z pkt 4 i 5 strona skarżąca wskazała, że z informacji uzyskanych przez skarżącą podczas rozmowy z pracownikami Referatu Finansowego Urzędu Gminy wynika, że wprawdzie jedna osoba dokonuje księgowania, jednakże kolejni pracownicy poza w/w dokonują dekretowania dokumentów, przygotowują zmiany w budżecie, opłacają faktury. Zatem czynności związane z funkcjonowaniem przedszkola prowadzonego przez stronę wykonuje więcej niż jedna osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy, zapewniającym wspólną obsługę księgową i płacową publicznych placówek oświatowych. Przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku 2019r. przyjęto wynagrodzenie wyłącznie osoby księgującej wydatki. W ten sposób dokonano bezprawnego zaniżenia wysokości dotacji.
W ocenie strony skarżącej podobnego naruszenia przepisów prawa oświatowego organ dopuścił się nie wliczając stosownej proporcji kosztów zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela języka angielskiego, który prowadził zajęcia w przedszkolu. W ocenie skarżącej nie znajduje logicznego uzasadnienia argument, iż nauczyciel pracujący i otrzymujący wynagrodzenie w szkole podstawowej wchodzącej w skład ZSP może jednocześnie wykonywać wolontariat na rzecz przedszkola, będącego częścią tego samego Zespołu.
Odnosząc się do ostatniego z podnoszonych zarzutów skarżąca podniosła, że na podstawie analizy przepisów prawa i doktryny bez wątpienia koszty dowozu dzieci do przedszkola i następnie po zakończeniu zajęć z powrotem do domu należy zakwalifikować do wydatków bieżących związanych z prowadzeniem tego typu placówki i powinny być one uwzględnione do ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.
Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, iż niniejsza skarga nie jest skargą tożsamą w stosunku do skarg z dnia 7 marca 2019r. (sygn. akt I SA/Ol 272/19), z dnia 27 maja 2019r. (sygn. akt I SA/Ol 439 /19) oraz z dnia 23 lipca 2019r. (sygn. akt I SA/OI 536/19). W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. I SA/Ol 272/19 była czynność ustalenia wysokości dotacji obowiązującej do momentu dokonania jej aktualizacji, co nastąpiło w kwietniu 2019 roku. W przypadku sprawy o sygn. I SA/Ol 439/19 przedmiotem skargi była czynność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonana w kwietniu 2019 roku, która jednakże była aktualna tylko do momentu dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt. 3 u.f.z.o., co miało miejsce w czerwcu 2019 roku (sprawa o sygn. akt I SA/Ol 536/19). Kolejnej aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli organ dokonał w październiku 2019r. w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt. 2 u.f.z.o. i ta czynności jest przedmiotem niniejszej skargi. Począwszy od listopada 2019 roku będzie obowiązywać już wysokość dotacji ustalona w wyniku podjęcia kolejnej czynności - aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji w październiku 2019 roku w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt. 2 u.f.z.o. W tym momencie nieaktualna stanie się czynność dokonana w czerwcu 2019 roku w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt. 3 u.f.z.o. W sytuacji takiej nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Skoro w tych sprawach nie ma tożsamości przedmiotowej tym bardziej nie może być mowy o tym, iż niniejsza sprawa została prawomocnie osądzona.
Dodatkowo na rozprawie sądowej w dniu 16 lipca 2020r. pełnomocnik strony skarżącej doprecyzował żądania skargi, wskazując, że wnosi o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz cofnął zawarte w skardze wnioski dowodowe jednocześnie wnosząc o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") ewentualnie o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Uzasadniając, że skarżąca wystąpiła już do tutejszego Sądu ze skargą (podnosząc ponownie te same zarzuty co w niniejszej skardze), którą nota bene WSA w Olsztynie odrzucił postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2019r. sygn. akt I SA/Ol 272/19, jako wniesioną po terminie. Z tego względu zdaniem organu skarżąca nie może domagać się ponownej weryfikacji czynności ustalenia podstawowej kwoty dotacji w ramach niniejszego postępowania, a jedynie zweryfikować, czy prawidłowo organ dokonał aktualizacji kwoty dotacji, tj. zgodnie z art. 43-45 ustawy. Natomiast w toku niniejszego postępowania skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości dokonania aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji przez pryzmat przepisów ustawy regulujących aktualizację, tj. art. 43 i nast. u.f.z.o.
Organ podkreślił, że przy dokonywaniu październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji prawidłowo przyjął liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola. Zgodnie z Uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę, od dnia 1 września 2019r. w strukturze sieci szkół nie widnieje (nie istnieje) oddział przedszkolny w ZSP. Dzieci w wieku 3-5 lat jak i dzieci 6-letnie realizują wychowanie przedszkolne w przedszkolu wchodzącym w skład w/w Zespołu. Powyższe ma również odzwierciedlenie w danych z Systemu Informacji Oświatowej. Skarżący powołuje się na niezaktualizowane zapisy Statutu Szkoły Podstawowej i Przedszkola Samorządowego, które wskazywały, że oddział rocznego przygotowania przedszkolnego funkcjonuje w strukturze Szkoły Podstawowej. W chwili obecnej obowiązuje statut Szkoły Podstawowej i Przedszkola są zgodne z ww. uchwałą o sieci szkół, i w którym w strukturze Szkoły Podstawowej nie wskazuje już oddziału przedszkolnego.
Dodatkowo organ potwierdził, że do wyliczenia szeregu "kosztów wspólnych" posłużył się metrażem budynku szkoły oraz metrażem wydzielonych w tym budynku pomieszczeń zajmowanych przez przedszkole. Jednakże kwestia ta była przedmiotem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w czerwcu 2019r., kiedy to na początku czerwca 2019r. Organ podjął wątpliwości, co do rzeczywistej powierzchni ww. szkoły. W związku z powyższym, Organ dokonał analizy księgi budowlanej szkoły i ustalił, że rzeczywista powierzchnia budynku szkoły stanowiąca podstawę do ustalenia podstawowej kwoty dotacji wynosi 977,20m2. Dlatego też niezbędne stało się dokonanie aktualizacji podstawowej kwoty, która została już zaktualizowana w kwietniu 2019r. W wyniku dokonanej aktualizacji podstawowa kwota dotacji dla przedszkola zwiększyła się z kwoty 8.159,27 zł do kwoty 8.235,82 zł. Ww. rozbieżność w wielkość powierzchni szkoły miała istotne znaczenie przy
obliczaniu kosztów zużycia mediów, tj. śmieci, energii, wody i ścieków oraz opału. Po przeanalizowaniu ww. rozbieżności organ ustalił, że różnica w kwocie podstawowej kwoty dotacji, o którą powinna zwiększyć się podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli w związku z aktualizacją, wyniosła 76,55 zł rocznie na jedno dziecko. Organ uznał zatem, że ujawnienie błędnych danych do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli stanowi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za dokonaniem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji
dla przedszkoli, stosownie do art. 44 ust. 1 pkt. 3 ustawy. Z tego też względu, ww. okoliczność powinna być kwestionowana ewentualnie przez skarżącego przy składaniu skargi na aktualizację dokonaną w czerwcu 2019r. a nie w październiku 2019r., co jednak nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy, a zatem nie może być kwestionowane w ramach skargi na aktualizację dokonaną w październiku 2019r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności.
Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 i 3 i art. 44 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, ustalenia wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego, a także aktualizacja wysokości tej dotacji, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 47 u.f.z.o. wprost stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego, spełnione są przesłanki formalne przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o.).
Z ugruntowanego stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Godzi się zauważyć, że w Konstytucji RP zawarto szereg regulacji prawnych mających bezpośredni lub pośredni wpływ na kształt prawa do sądu administracyjnego. Punktem wyjścia dla rozważań dotyczących istoty prawa do sądu administracyjnego jest art. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Elementami klauzuli państwa prawnego są kolejne gwarancje ustrojowe, m.in. takie jak: zasada niezależności sądów, prawa do sądu, dwuinstancyjności postępowania sądowego oraz legalizmu, czyli obowiązku działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa.
W świetle przywołanych uregulowań, badając dopuszczalność drogi sądowej w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Z treści skargi wynika zaś bezsprzecznie, że w niniejszej sprawie zaskarżono czynność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonanej w październiku 2019 r., która nie była wcześniej przedmiotem orzekania przez Sąd.
W świetle powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie skarżący kwestionuje czynność aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji przez pryzmat przepisów regulujących aktualizację tj. art. 44 u.f.z.o., a nie czynność polegającą na ustaleniu podstawowej kwoty dotacji na rok 2019 r. jak twierdzi organ.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji w październiku 2019r. nastąpiła na podstawie art. 44 ust.
1 pkt. 2 w zw. z art. 44 ust. 3 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o., zgodnie z zapisami ustawy, aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dokonuje się obowiązkowo w październiku roku budżetowego. W ramach tej aktualizacji, zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy, uwzględnia się:
1) plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art.12 ustawy, tj. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli,
2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy statystyczną liczbę dzieci objętych
wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć
rewalidacyjno-wychowawczych.
W ocenie organu przy dokonaniu październikowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji poprawnie przyjęto liczbę dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego w M., gdyż zgodnie z Uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę, od dnia 1 września 2019r. w
strukturze sieci szkół nie widniał (nie istniał) oddział przedszkolny w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w M. Dzieci w wieku 3-5 lat jak i dzieci 6-letnie realizowały wychowanie przedszkolne w Przedszkolu Samorządowym w M. wchodzącym w skład w/w Zespołu.
Oceniając powyższą argumentację Sąd nie podziela stanowiska organu, że od dnia 1 września 2019r. nie istniał oddział przedszkolny w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w M. Wskazać bowiem należy, że procedura likwidacji takiej placówki jest procedurą ściśle sformalizowaną. Materialnoprawna podstawa likwidacji została określona w art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm). Przepis ten zastąpił uchylony art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
W myśl art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Natomiast przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Tymczasem organ ustalając liczbę dzieci powołał się na uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zamiar przekształcenia szkoły poprzez likwidację jej oddziału przedszkolnego, może być dokonany wyłącznie w ramach procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty (poprzednio obwiązująca ustawa z 7 września 1991r.). Podkreślenia wymaga to, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie nie tylko do likwidacji szkoły, ale odpowiednio do jej przekształcenia (art.59 ust.6). Przekształceniem będą niewątpliwie takie zmiany organizacyjne, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności danej placówki (por. m.in. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2016r., sygn. akt III SA/Gd 432/16, WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2015r., sygn. akt III SA/Lu 584/15, NSA z dnia 18 marca 2014r., sygn. akt I OSK 3045/13).
W świetle powyższego wskazać należy, że w niniejszym przypadku nie zachowano jakiejkolwiek procedury likwidacji punktu przedszkolnego. Co zresztą zostało jednoznacznie potwierdzone przez organ nadzorczy (Wojewodę), który w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia "[...]", nr "[...]" stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy.
Zauważyć również należy, że nie prawdziwe są twierdzenia organu jakoby na dzień 1 września 2019 r. nie istniał oddział przedszkolny. Z Dziennika Urzędowego Województwa wynika wprost, że uchwała Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę została opublikowana "[...]" pod pozycją "[...]", zaś zgodnie z § 5 uchwały Nr "[...]", przedmiotowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, czyli dopiero od dnia 8 października 2019r. W świetle powyższego przywołana uchwała nie obowiązywała w dniu 1 września 2019 r.
Dodatkowo wskazać należy, że niedopuszczalne jest podjęcie uchwały przez Radę Pedagogiczną Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w M. zmieniającej statut placówki pod koniec listopada 2019 r. z mocą wsteczną obowiązującą od 1 września 2019r. (k.3 - akt administracyjnych, uchwała z "[...]" nr "[...]"). Powszechnie w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że mocy wstecznej nie można nadawać aktom, które nakładają obowiązki albo odbierają uprawnienia adresatom. W orzecznictwie zarówno sądowym, jak i organów nadzorczych akcentuje się, że obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis oraz związany z nim zakaz działania prawa wstecz (lex retro non agit) wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Godzi się zauważyć, że z uwagi na dostrzeżone rozbieżności na rozprawie sądowej w dniu 16 lipca 2020r. do protokołu zapytano profesjonalnego pełnomocnika organu: "Na jakiej podstawie prawnej stwierdzono, że z dniem 1 września 2019r. w strukturze sieci szkół nie istnieje (nie widnieje) oddział przedszkolny w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w M. skoro z Dziennika Urzędowego Województwa "[...]" na dzień "[...]", poz. "[...]", w którym opublikowano uchwałę z dnia "[...]" nr "[...]" Rady Gminy wynika z § 5, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w przedmiotowym Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]" oraz skoro z uchwały Rady Pedagogicznej Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w M. (k.3 - akta adm.) z "[...]" nr "[...]" wynika, że na dzień 1 września 2019r. taka uchwała nie była podjęta". W odpowiedzi pełnomocnik organu wskazał, nie jest wstanie w chwili obecnej odpowiedzieć na zadane pytanie.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji z października 2019r. z uwagi na zmianę średniej liczby dzieci uczęszczającej do ZSP w M. dokonano z naruszeniem obowiązujących regulacji prawnych. Tak więc zasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 43 i art. 44 u.f.z.o poprzez niezgodne z prawem ustalenie przez organ średniej liczby dzieci, co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie zaktualizowanej wysokości podstawowej kwoty dotacji dla placówki przedszkolnej prowadzonej przez stronę skarżącą.
Dodatkowo na marginesie przypomnieć w tym miejscu należy, że Sądowi z urzędu znana jest kwestia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji za czerwiec 2019r., gdzie w wyroku z dnia 25 czerwca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/OI 536/19 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd badał kwestię wyliczenia metrażu zajmowanego przez przedszkole w stosunku do szkoły i stwierdził, że organ oparł swoje wyliczenia w oparciu o Księgę Obiektu Budowlanego Szkoły Podstawowej w M., która także i w niniejszej sprawie jest materiałem dowodowym na podstawie, którego organ oparł swoje ustalenia. Sąd w przywołanej sprawie wskazał, że nie zostały zachowane wymogi prawne kreujące obowiązek założenia i prowadzenia książki obiektu budowlanego w oparciu o art. 64 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.) oraz przepisy zamieszczone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu budowlanego (Dz. U z 2003 r., nr 120, poz. 1134). Wobec powyższego dokument ten nie może być uznany za dowód w oparciu o który organ ustalił powierzchnię spornego budynku.
W świetle przedstawionych okoliczności Sąd, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez skarżącą.