III SA/Gl 959/24

III SA/Gl 959/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 24 października 2024 r. nr SKO.4112.20.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia 17 czerwca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 października 2024 r., nr SK0.4112.20.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza B. (dalej: Burmistrz) z 17 czerwca 2024 r. sygn. [...] odmawiającej P. G. (dalej: Skarżący) udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia rejestru faktur lub listy wydatków poniesionych tytułem płatności/wydatku/usługi, nazwą kontrahenta oraz kwotą za okres od 01.02.2024 r.
Rozstrzygnięcie miało miejsce w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci udostępnienia rejestru faktur lub listy wydatków poniesionych z tytułem płatności/wydatku/usługi nazwą kontrahenta oraz kwotą za okres od 01.02.2024 r. do dnia odpowiedzi na wniosek.
W odpowiedzi Burmistrz wezwał Skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego, ponieważ zakres wnioskowanej informacji jest obszerny i wymaga przetworzenia.
Następnie Skarżący zakwestionował dokonaną przez Burmistrza klasyfikację żądanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej. W jego ocenie skoro informacje dotyczą działalności organu, które finansowane są z pieniędzy publicznych w tym podatników zamieszkujących na terenie gminy, to mieszkańcy mają prawo zapoznać się ze sposobem ich wydatkowania oraz wysokością kosztów działalności organu i korzyści osiąganych przez kooperantów.
Następnie Burmistrz decyzją z 17 czerwca 2024 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie.
Po ponownej analizie akt sprawy SKO utrzymało decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji SKO wyznaczyło zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz prawa do informacji publicznej. W oparciu o tezy zawarte w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przedstawiło pojęcie "informacji publicznej przetworzonej".
Dalej stwierdziło, że żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację przetworzoną. Burmistrz wyjaśnił, że nie prowadzi rejestru faktur w zakresie żądanym przez Skarżącego, a lista wydatków może być tożsama z wydrukiem obrotów na kontach księgowych dla konta [...]. W księgach rachunkowych znajduje się ponad 1200 kontrahentów, wśród których są osoby fizyczne pobierające świadczenia (np. dodatki mieszkaniowe, akcyza), odbiorcy oraz osoby świadczące usługi na rzecz gminy. Część z tych danych jest chroniona przepisami prawa w tym RODO. Program księgowy firmy C. nie daje możliwości zaznaczenia odpowiednich pól w programie, wybierając tylko informacje z wybranego zakresu (tj. osoby fizyczne, firmy czy też osoby prowadzące działalność gospodarczą). Pracownik musi "generować" wydruk obrotów na kontach księgowych dla konta [...], następnie przeanalizować każdego odbiorcę i dostawcę i wyeliminować osoby fizyczne i odbiorców. W ten sposób generowane jest około 100 plików PDF. Baza nie daje możliwości tego typu wydruku w sposób bardzo łatwy, niewymagający dogłębnej analizy. Wymagane jest zatem przejrzenie całości danych, co jest związane z ponadstandardowym działaniem. Czasochłonność procesu udostępnienia informacji publicznej szacuje się w ilości 12 godzin. Organ wskazał również na nadużywanie przez Skarżącego prawa do informacji publicznej w związku ze składaniem szeregu wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe SKO podzieliło ocenę sprawy dokonaną przez Burmistrza. Przyznało powody, dla których żądane przez Skarżącego informacje nie są informacjami prostymi. Zakres żądanej informacji oraz związany z nim nakład pracy przesądzają o przetworzonym charakterze informacji. Ponadto przygotowanie odpowiedzi na wniosek nie pozostałoby to bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań organu.
Nie uznało SKO argumentu Skarżącego o istnieniu możliwości prostego wygenerowania żądanej informacji. W jego ocenie nie ma on racji twierdząc, że w celu wygenerowania rejestru wystarczy zaznaczyć jedynie odpowiednie pola w programie.
Odnosząc się do zarzutu wcześniejszego udostępnienia wydruków według SKO ta okoliczność nie przesądza o obowiązku udostępnienia informacji. W sprawie nie jest bowiem kwestionowana sama możliwość przygotowania żądanych informacji. Kwestię sporną stanowi natomiast sposób jej przygotowania. Udostępnienie w przeszłości informacji tego typu, przy dużym duży nakładzie pracy pracownika, nie może rodzić obowiązku udostępnienia informacji bez względu na okoliczności konkretnej sprawy.
SKO nie uznało za wystarczające twierdzenia Skarżącego o powzięciu informacji o działaniu programu, która podważałaby prawdziwość twierdzeń organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;
2. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym zastosowaniu w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna prosta.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych,
W uzasadnieniu Skarżący podkreślił specyfikę, znaczenie i prawny charakter prawa do informacji publicznej.
W jego ocenie wydobycie wnioskowanych informacji nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez Burmistrza, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. W sprzeczności z zasadą dostępu do informacji pozostaje kwalifikowanie informacji jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych.
Skarżący zaakcentował, że wszystkie informacje, o które wnioskował istnieją i pozostają w dyspozycji Burmistrza, co zresztą nie zostało zanegowane. Nie ma potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności twórczych ani analitycznych, aby je wydobyć. Sam fakt, że realizacja wniosku jest potencjalnie żmudna, nie świadczy o konieczności przetworzenia. Udostępnienie tej informacji wymaga bowiem zaledwie przekształcenia tj. zagregowania, a więc czynności technicznej. Na to, że tak jest wynika z wcześniejszych udostępnionych wniosków i instrukcji obsługi firmy C. oraz informacji uzyskanej od producenta oprogramowania. Wynika z niego, że przy stworzonym rejestrze kont dla poszczególnych kontrahentów (Burmistrz w decyzji potwierdza, iż taki rejestr posiada - rejestr kont nr [...]), taki rejestr można wyselekcjonować i wydrukować/wygenerować z poziomu używanego oprogramowania (w tym wypadku do pdf, co wcześniej Organ już czynił). W swoim wniosku dał Skarżący Burmistrzowi wybór na przesłanie rejestru faktur lub listy wydatków poniesionych z tytułem płatności/wydatku/usługi.
Wskazał także na odpowiedź z firmy C., z której wynika że przy zachowaniu procedur (pilnowania zasad i instrukcji obsługi) wnioskowane informacje są możliwe do wygenerowania, a później do ewentualnego udostępnienia.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935;, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia przez orzekające w sprawie organy, czy żądana przez Skarżącego informacja w przedmiocie udostępnienia rejestru faktur lub listy wydatków poniesionych tytułem płatności/wydatku/usługi, nazwą kontrahenta oraz kwotą za okres od 01.02.2024 r. jest informacją publiczną przetworzoną.
Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. Z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s. 133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).
W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego dotyczył udostępnienia rejestru faktur lub listy wydatków poniesionych tytułem płatności/wydatku/usługi, nazwą kontrahenta oraz kwotą za okres od 01.02.2024 r. Z informacji Burmistrza wynika, że nie prowadzi rejestru faktur w zakresie żądanym przez Skarżącego. Natomiast lista wydatków może być tożsama z wydrukiem obrotów na kontach księgowych dla konta [...], dla którego w księgach rachunkowych znajduje się ponad 1200 kontrahentów, wśród których są osoby fizyczne pobierające świadczenia (np. dodatki mieszkaniowe, akcyza), odbiorcy oraz osoby świadczące usługi na rzecz gminy. Przetworzenie informacji Burmistrz utożsamia z dokonaniem analizy odbiorców celem wyeliminowania osób fizycznych i odbiorców, co wiąże się z generowanie około 100 plików PDF. Czasochłonność procesu udostępnienia informacji publicznej Burmistrz oszacował na 12 godzin.
W ocenie Sądu, przedstawione wyjaśnienia nie dają podstaw do uznania, że przedmiotem wniosku Skarżącego jest informacja publiczna przetworzona. Skoro bowiem deklarowane przetworzenie informacji sprowadza się do operacji dokonanej informatycznie polegającej na usunięciu z wydruku danych osobowych osób fizycznych będących kontrahentami Gminy B., to raczej realizują się przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W tym miejscu wypada podkreślić, że w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok SN z 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12; wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14). W innym orzeczeniu NSA zwrócił uwagę, że "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony" (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14).
Mając na uwadze powyższe uzasadnioną wydaje się teza, iż na dzień złożenia wniosku Burmistrz dysponował gotową informacją, a udzielenie żądanych danych nie powodowało konieczności podjęcia dodatkowych czynności polegających na weryfikacji i przetworzenia wydruku konta [...] z wykorzystywanego oprogramowania C. Jak już bowiem wskazano, informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Tymczasem żądanie Skarżącego w istocie dotyczyło wydruku obrotów na kontach księgowych dla konta [...].
Na gruncie rozpoznawanej sprawy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do kwestii wykazania przez Skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej w formie przetworzonej. Okoliczność ta może być brana pod uwagę dopiero przy przyjęciu, że wnioskowana przez Skarżącą informacja publiczna istotnie ma charakter informacji przetworzonej, tymczasem wyjaśnienia Burmistrza i SKO w tym zakresie nie są wystarczające.
W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez SKO argument nadużywania prawa przez Skarżącego jako powodu odmowy udostępnienia informacji publicznej. Poza lakonicznym stwierdzeniem istnienia tej okoliczności SKO nie przedstawiło wyczerpującego jego wyjaśnienia ze wskazaniem chociażby ile faktycznie wniosków o udostępnienie informacji publicznej Skarżący złożył i w przeciągu jakiego okresu oraz ich przedmiotu. Wobec tego Sąd nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli czy faktycznie w sprawie ma miejsce nadużycie prawa do informacji publicznej przez Skarżącego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza.
O kosztach postępowania w kwocie 200 zł, obejmujący wpis sądowy od skargi rozstrzygnięto na mocy art. 200 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku.