III SA/Gl 954/25

III SA/Gl 954/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Dorota Fleszer
Krzysztof Wujek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 229 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 91 par. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi osoby fizycznej uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 14 sierpnia 2025 r., nr [...] Wojewoda Śląski (dalej jako: "Wojewoda") stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta P. z 16 lipca 2025 r. (dalej jako: "uchwała")
w sprawie rozpatrzenia skargi osoby fizycznej z 24 czerwca 2024 r. na działania Prezydenta Miasta P. w całości, jako sprzecznej z art. 229 pkt 3 w zw. z art. 231 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że Rada Miasta P. nie rozpatrzyła w całości skargi osoby fizycznej z 24 czerwca 2025 r., błędnie przyjmując tj. wbrew woli wnoszącego ww. skargę, że część zarzutów stanowi skargę na działania podległych organizacyjnie Prezydentowi Miasta pracowników i przekazał skargę wniesioną na Prezydenta Miasta do rozpatrzenia Prezydentowi. Tymczasem przedmiotem skargi było jedynie działanie Prezydenta Miasta, jako organu, który wykonuje uchwały Rady Miasta, jak również organu nadzorującego pracowników także w zakresie związanym z realizacją budżetu obywatelskiego.
Z uwagi na powyższe, Wojewoda uznał, że nieprawidłowe przekazanie skargi, spowodowało konieczność wyeliminowania przedmiotowej uchwały, gdyż nie rozpatruje ona w całości przedmiotu złożonej 24 czerwca 2024 r. skargi osoby fizycznej.
Na opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniosła Gmina P. (dalej jako: "strona Skarżąca" lub "Gmina"), zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) art. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.);
2) art. 229 pkt 3 w zw. z art. 231 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks-postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.);
3) art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej jako: u.s.g.), przez błędną wykładnię powyższych przepisów, polegającą na nieprawidłowym i sprzecznym z treścią powołanych norm prawnych uznaniu przez Wojewodę, że Rada Miasta P. podejmując uchwałę nie rozpatrzyła w całości skargi osoby fizycznej z 24 czerwca 2025 r., podczas gdy strona Skarżąca prawidłowo ustaliła,
że stanowisko wnoszącego skargę w tym zakresie pozostaje w sprzeczności ze sformułowanymi przez niego zarzutami skargi, których adresatami – zgodnie z treścią uzasadnienia skargi - są i mogą być wyłącznie pracownicy podlegli Prezydentowi Miasta, wykonujący obowiązki wynikające z treści Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. z 22 stycznia 2025 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw Budżetu Obywatelskiego.
Z załącznika do ww. Zarządzenia - "Regulamin Pracy Zespołu ds. Budżetu Obywatelskiego" wynika, że Prezydent Miasta jako autor ww. Zarządzenia,
a równocześnie podmiot określający skład Zespołu (§ 1 Zarządzenia) oraz sposób pracy i zadania Zespołu (§ 2 Zarządzenia) nie mógł się dopuścić naruszenia regulacji w nim zawartych. Gdy przedmiotem skargi jest naruszenie regulacji zawartych w Zarządzeniu Prezydenta Miasta, to zarzut naruszenia jego postanowień może dotyczyć wyłącznie osób obowiązanych do wykonania obowiązków określonych w tymże Zarządzeniu, nie zaś Prezydenta Miasta jako autora regulacji prawnej.
Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga Gminy P. jest uzasadniona.
Pierwszoplanową rolę w ocenie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ma charakter tej instytucji wynikający z przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Otóż przepisy te służą realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności gminy, wskazanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada ta została przywołana także w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 2 ust. 3 o treści: Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. W myśl tej zasady ingerencja nadzorcza ze strony wojewody w samodzielność gminy przez stwierdzenie nieważności uchwał jej organów została ograniczona do sytuacji, w której uchwała ta narusza prawo w sposób istotny.
Wniosek taki wypływa z przepisu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. (ust. 1: Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nie-ważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90; ust. 4: W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.).
Tak więc tylko istotne naruszenie prawa upoważnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Występujący w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. termin "istotne naruszenie prawa" doczekał się już obszernego omówienia w orzecznictwie sądów administracyjnych tak, że w chwili obecnej można sprowadzić go do kilku zasadniczych twierdzeń. A zatem - w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (z wyroku NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2548/24, wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (z wyroku NSA z wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (z wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18).
Oceniając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd stwierdza, że nie było podstaw do jego zastosowania wobec uchwały Rady Miasta P..
Zarzut Wojewody wobec Rady Miasta dotyczy w pierwszej kolejności naruszenia uchwałą przepisu art. 229 pkt 3 i art. 231 § 1 k.p.a., a jego istota sprowadza się do twierdzenia, że rozpoznano skargę obywatela wbrew jego intencji. Ze skargi wynika bowiem, że intencją jej autora było złożenie skargi wyłącznie na Prezydenta Miasta, tymczasem Rada rozpatrzyła część skargi jako dotyczącej Prezydenta, a w pozostałej części jako dotyczącą podległych mu pracowników, co skutkowało tym, że nie wszystkie zarzuty kierowane do Prezydenta zostały rozpatrzone.
Sąd nie dopatrzył się jednak istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta w takim rozpatrzeniu skargi obywatela. Istotnie, w części wstępnej skargi jej autor napisał: Skarga dotyczy Prezydenta Miasta P.. Na przedostatniej stronie skargi zaznaczył, że: ... skarga nie dotyczy pracowników podległych pani prezydent. Nie zmienia to faktu, że część zawartych w treści skargi zarzutów nie dotyczy obowiązków wykonywanych przez Prezydenta, a kompetencji, które scedował na konkretne osoby. Są to: brak dokumentacji w toku prac Zespołu ds. Budżetu Obywatelskiego, nieprzestrzeganie Regulaminu Pracy Zespołu ds. Budżetu Obywatelskiego, błędna opinia wydana przez pracownika Urzędu. W pracach zespołu Prezydent nie brał udziału, opinii tej nie wydał. Uznanie zatem, że te zarzuty nie odnoszą się do Prezydenta, a do pracowników Urzędu jest uzasadnione. Rozpatrzenie skargi w zakresie zarzutów skierowanych do Prezydenta i przekazanie jej w tym zakresie, który Prezydenta nie dotyczył do właściwego rozpatrzenia jest prawidłowe.
Interpretacja każdego pisma wszczynającego postępowanie wymaga oceny, czy decydujące będzie jego nazwanie, czy treść, nawet jeśli nie zgadza się z jego tytułem. Zdaniem Sądu każde pismo należy poddać ocenie w jego całości, bez ograniczenia się do jego Tytułu, czy formalnych wniosków. Ponadto, stwierdzenie, że te zarzuty nie dotyczą Prezydenta i powinny zostać rozważone w inny sposób, też jest odpowiedzią na nie. Jest zajęciem stanowiska w tej kwestii. Zarzut Wojewody, że wskutek przekazania części skargi do rozpatrzenia przez inny organ, część zarzutów skierowanych do Prezydenta nie zostanie rozpatrzona jest błędny. Rada zajęła stanowisko w tej kwestii właśnie takie, że zarzuty te nie dotyczą Prezydenta, a innych osób.
Łatwo wyobrazić sobie też sytuację, że w razie zajęcia przez Radę innego stanowiska, to znaczy gdyby wszystkie zarzuty rozpatrzono pod adresem Prezydenta, Rada spotkałaby się z zarzutem nierozpatrzenia zarzutów kierowanych do pracowników Urzędu, co wynika z treści skargi.
W takim rozpatrzeniu skargi, jakie przyjęła Rada Miasta P., Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które dawałby podstawy do ingerencji nadzorczej. Zarzuty zostały rozpatrzone, w części skierowano je do organu właściwego, skarga obywatelki została potraktowana właściwie, żadne jej uprawnienia nie ucierpiały.
Trzeba mieć w tego typu sprawach na uwadze to, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem międzyinstancyjnym, prowadzonym według zasad wynikających z k.p.a. Nieprzypadkowo zostało uregulowane w odrębnej ustawie dotyczącej ustroju samorządu gminnego z podkreśleniem zasady samodzielności gminy i jej sądowej ochrony. Przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie instancyjnym w myśl przepisów k.p.a. mogą nie być wystarczające do zastosowania wobec uchwały gminy rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ mogą być mniej istotne, mniej doniosłe niż te, które stanowią o istotnym naruszeniu prawa z art. 91 ust. 4 u.s.g.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera również zarzut naruszenia przepisu art. 238 § 1 k.p.a., a więc dotyczący treści zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Zarzut ten nie został jednak uzasadniony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, stąd Sąd czuje się zwolniony z jego oceny. Sąd nie zastępuje organu nadzoru, kontroluje jedynie jego akt pod katem legalności i nie może ani dobierać zarzutów nadzorczych ani ich uzasadniać za organ nadzoru.
Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie przepisu art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935).