III SA/Gl 938/21

III SA/Gl 938/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-10-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 467/22 - Wyrok NSA z 2025-09-24
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 195
art. 27 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2013 poz 947
art. 46a; art. 46b pkt 2 i 8
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: organ) utrzymał w mocy decyzję Państwowego[...]Inspektora Sanitarnego w R. nr [...]z [...]r., wymierzającą M. K. prowadzącemu działalność "A" M. K. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za niezastosowanie się do wprowadzonego obowiązku zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej powierzchni.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...]r. organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia kontroli działalności skarżącego w zakresie przestrzegania wymagań higieniczno - zdrowotnych oraz spełnienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli, informując, że w obiekcie odbywa się zebranie Partii Przedsiębiorców i że jest to zebranie prywatne. Przedstawiciele organu stwierdzili, że przed lokalem przebywała grupa ok. 40 osób. W tym samym dniu po próbie kontroli przez przedstawicieli PPIS w R., w tym samym lokalu w godzinach nocnych kontrolę przeprowadzili pracownicy Krajowej Administracji Skarbowej. W nocy z [...]na [...]r.) upoważnieni pracownicy organu I instancji podjęli czynności w celu doręczenia skarżącemu decyzji o zaprzestaniu prowadzenia działalności z rygorem natychmiastowej wykonalności. W trakcie wykonywania czynności pracownicy organu I instancji stwierdzili, że osoby przebywające w obiekcie, wewnątrz lokalu na miejscu spożywały alkohol oraz inne napoje, tańczyły w bardzo bliskiej odległości od siebie, nie zachowując dystansu społecznego, większości osoby te nie miały zakrytego nosa i ust. Na podstawie zastanego stanu faktycznego stwierdzono, że w lokalu odbywała się zabawa taneczna. Stwierdzono zatem, że strona prowadziła działalność gospodarczą wbrew zakazowi wynikającemu z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm.).
Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...]zł za niezastosowanie się do wprowadzonego obowiązku zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej powierzchni.
Pismem z dnia [...]r., pełnomocnik strony złożył odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając stanowisko podniesiono niekonstytucyjność ograniczeń, które zamieszczone zostały w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Wskazano na naruszenie art. 22, art. 31 ust. 2 w zw. z art. 92 i 233 Konstytucji. Wskazano również na niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Ponadto pełnomocnik strony wskazuje na naruszenie licznych przepisów Kpa: art. 10 § 2, art. 11, art. 189c, art. 189d pkt 2,3,6 i 7, art. 187f § 1 pkt 1 i 2. Pełnomocnik podniósł również fakt dwukrotnego ukarania skarżącego. Wniesiono także o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Stwierdził zasadność nałożenia przez organ I instancji, na stronę, kary za popełnione naruszenia.
W uzasadnieniu organ wskazał, że stan faktyczny utrwalony i udokumentowany w toku czynności kontrolnych jest jednoznaczny. W lokalu "A" prowadzonym przez skarżącego przebywały osoby korzystające z usług świadczonych w tym zakładzie związanych z możliwością skorzystania z miejsca do tańczenia. Skarżący nie kwestionuje tego koncentrując się na przyczynach, które spowodowały uruchomienie obiektu.
W ocenie organu odwoławczego działalność strony w dniu kontroli objęta była hipotezą przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Obowiązywał zatem stronę bezwzględny zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskoteki lub klubu nocnego oraz udostępniania miejsc do tańczenia. Strona naruszając zakaz spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wpuszczanie do lokalu osób po to by korzystały z miejsca udostępnionego w celu tańczenia stanowiło delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną.
Z uwagi na wielkość i rozmiar naruszenia, liczbę osób potencjalnie narażonych na zakażenie wirusem zasadnym było zdaniem organu wymierzenie kary w wysokości maksymalnej określonej art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organ I instancji nie miał podstaw do ustalenia kary w innej wysokości. Twierdzenie pełnomocnika o złej sytuacji strony postępowania oczywiście przemawia za łagodniejszym wymiarem kary, ale waga naruszenia prawa, jego okoliezności w kontekście zwiększającej się fali zachorowań, ilość osób, na którą skierowane zostało niebezpieczeństwo zarażenia się wirusem przemawia za wysokim wymiarem kary pieniężnej. Trudno w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika strony, że naruszenie prawa było nieznaczne. Zaznaczyć również należy, że strona postępowania już przed 29 stycznia 2021 r. otworzyła lokal oraz prowadziła działalność w zakresie udostępnienia miejsca do tańczenia i pomimo informacji, że działalność ta podlega zakazowi nie uczyniła nie co mogłoby wpłynąć na złagodzenie kary. Ponadto uruchomienie działalności przyniosło stronie postępowania zysk w postaci pobieranych opłat za wejście do lokalu oraz przechowanie rzeczy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, w ocenie organu nie zasługiwały one na uwzględnienie.
Zdaniem organu art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r.. Nr 61, poz. 284) dopuszczają nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego. Podstawą nałożenia kary był art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ uznał, że takie działania ustawodawcy są wręcz konieczne, bowiem uniemożliwiają bieżące reagowanie na zmieniającą się sytuację epidemiczną, co byłoby znacznie utrudnione, w przypadku procedowania ustawowego z uwagi na czas trwania procesu legislacyjnego.
Zdaniem organu nie jest zasadne odniesienie się przez pełnomocnika strony do ustawy dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1897) jako dopuszczalnej podstawy wprowadzenia ograniczenia wolności. Zawarte w ustawie o stanie klęski żywiołowej wytyczne - których prawidłowości skarżąca strona nie kwestionuje - nie różnią się, a nawet są merytorycznie bardziej ubogie od wskazań zawartych w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Prawie identyczne rozwiązania redakcyjne w zakresie upoważnienia ustawowego nie dają podstaw do dyskredytowania przez pełnomocnika strony rozwiązań zawartych w ustawie z 5 grudnia 2008 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona zarzuciła organowi II instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to:
a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 22 i 233 ust.3 Konstytucji RP w zw. z art. 48 a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46 a i art. 46b pkt 2 i 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii — poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji pomimo wydania jej z naruszeniem zakazu ograniczania wolności działalności gospodarczej poza ustawą i bez uwzględnienia ważnego interesu publicznego, tj. w oparciu o rozporządzenie wydane niezgodne z polskim porządkiem konstytucyjnym i wprowadzone pomimo braku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego;
b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust.2 Konstytucji RP w zw. z art. 48 a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46 a i art. 46b pkt 2 i 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji pomimo nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej jedynie w oparciu o przepisy rozporządzenia wydanego w oparciu o nieprawidłową delegację ustawową;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji RP w zw. z art. 48 a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46 a i art. 46b pkt 2 i 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji pomimo nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej w oparciu o przepis wydany z naruszeniem zakazu ograniczania konstytucyjnych wolności i praw poza ustawą i bez uwzględnienia, czy ograniczenie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189d pkt 6 i 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo nieuwzględnienia przez organ I instancji przy określaniu wymiaru kary warunków osobistych strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana oraz trudnej sytuacji materialnej i rozmiaru strat majątkowych przedsiębiorstwa skarżącego;
2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189 d pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo nieuwzględnienia przez organ I instancji przy wymiarze administracyjnej kary pieniężnej częstotliwości niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara i pominięcie okoliczności, że skarżący nigdy nie naruszał zakazów ustanawianych na mocy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również jest osobą niekaraną;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189 d pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo nieuwzględnienia przez organ I instancji przy wymiarze administracyjnej kary pieniężnej środków ostrożności podjętych przez skarżącego w celu usunięcia naruszenia;
4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy organ I instancji nie odstąpił od wymierzenia kary, pomimo że był do tego zobligowany w przypadku, gdy strona zaprzestała naruszania prawa, natomiast charakter naruszenia był nieznaczny, a skarżący nie prowadził dalej działalności w lokalu;
5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo nałożenia na skarżącego dwukrotnie administracyjnej kary pieniężnej za czyn obejmujący jedno zachowanie tożsame czasowo, a zarazem złamanie zasady ne bis in idem, gdyż za czyn popełniony w tej samej dacie, co podlegający karze i przy okazji tego samego zdarzenia - została nałożona na skarżącego kara administracyjna w postępowaniu prowadzonym pod znakiem [...], a nadto toczy się postępowanie karne o czyn z art. 165 § 1 k.p.k. prowadzone przez Prokuraturę [...] G. pod sygn. [...];
6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 86 k.p.a. i odstąpienia od przesłuchania strony przed wydaniem decyzji, pomimo że w przypadku konieczności ustalenia warunków osobistych skarżącego, rozmiaru naruszeń i ustalenia ewentualnych sposobów ich zminimalizowania — konieczne było uzyskanie powyższych informacji bezpośrednio od strony
7. art. 8 par 2 k.p.a. - poprzez odstąpienie przez organ II instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji co doprowadziło do sytuacji, że skarżącemu uchylono karę w sprawie [...], a utrzymaną ją w sprawie [...]- co doprowadziło do istnienia dwóch różnych decyzji w identycznej sprawie zróżnicowanych w treści jedynie ze względu na różne daty ich wydania;
8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo wadliwości rozstrzygnięcia PPIS polegającej na naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych przez organ w oparciu o dokumenty w postaci protokołów zeznań świadków zgromadzonych na potrzeby postępowania karnego oraz kontroli KAS przy braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ww. osób bezpośrednio oraz przy pominięciu okoliczności, że postępowanie administracyjne jest odrębne prawnie od postępowania karnego, ocenie w toku obu postępowań podlegają inne przesłanki i brak podstaw ku temu, aby organ administracji przyjmował ustalenia poczynione przez policję za swoje i przy braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się odnośnie ww. dowodów
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a i nakazanie właściwemu organowi zwrot uiszczonej przez skarżącego kary administracyjnej w kwocie [...]zł, a także umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia przez sąd wyżej wymienionych wniosków skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości prezentowane dotąd stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021r., poz.195) dalej powoływana jako "ustawa o IS", Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.
Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o IS, jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.
Dla zastosowania tej regulacji, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek:
- naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych,
- spowodowanie przez to naruszenie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia.
W przedmiocie charakteru decyzji wydanej w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o IS, wypowiedziały się sądy administracyjne wskazując, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania przewidzianych w nim czynności lub wprowadzenia ograniczeń (tak np. wyrok NSA w sprawie II OSK 2761/15).
WSA w Warszawie w wyroku z 23 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2622/10 uznał, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego nakazania m.in. wycofania z obrotu środka spożywczego lub użytku innego wyrobu, mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi.
Jakkolwiek literalnie ww. wyrok dotyczy wycofania środka spożywczego, a nie nakazu ograniczenia działalności, to jednak wynikająca z niego teza ogólniejsza sprowadza się do uznania dopuszczalności nakładania ograniczeń na podstawie wskazanego przepisu ustawy o IS i znajduje zastosowanie w sprawie.
Z ustaleń organu poczynionych w trybie kontroli wynika, że osoby przebywające w obiekcie, wewnątrz lokalu na miejscu spożywały alkohol oraz inne napoje, tańczyły w bardzo bliskiej odległości od siebie, nie zachowując dystansu społecznego, większości osoby te nie miały zakrytego ust i nosa.
Wiedzą notoryjną jest, że przebywanie w bliskim kontakcie i zamkniętym pomieszczeniu wielu osób stoi w sprzeczności z wiedzą medyczną i zaleceniami WHO, a wydanymi w związku z pandemią koronawirusa i w celu ograniczenia jej rozprzestrzeniania. Natomiast umożliwienie takiego kontaktu poprzez otwarcie lokalu wskazuje, że niewątpliwie doszło do naruszenia powszechnie znanych każdemu przeciętnemu obywatelowi wymagań higienicznych i zdrowotnych mających zapobiegać rozprzestrzenianiu się wirusa. Stanowi to naruszenie owych wymagań, a jednocześnie spełnienie przesłanki pierwszej. Również notorią powszechną objęta jest wiedza o śmiertelności spowodowanej zakażeniem wirusem i powikłaniach po przechorowaniu. Taki stan faktyczny czyni uprawnionym stwierdzenie, że wskutek ww. naruszenia doszło do powstania bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Fakt, że osoby te poprzez fakt przebywania w lokalu w sposób dorozumiany godziły się na możliwość zakażenia nie ma w sprawie znaczenia. Ryzyko takie podejmowały nie tylko te osoby, ale narażały wszystkich innych, z którymi miały następnie kontakt. Źródłem zakażenia są bowiem także osoby bezobjawowe i będące w okresie inkubacji choroby. Uwzględniając zatem łącznie wiedzę o sytuacjach sprzyjających zakażeniu, skalę oraz długotrwałość sytuacji epidemicznej (w Polsce oficjalnie od marca 2020 r.), a także fakt uznania zakażenia koronawirusem za chorobę zakaźną, nie może być wątpliwości, że także niezależnie od wprowadzenia konkretnych przepisów zawierających nakazy i zakazy istniały podstawy do zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy. Pogląd aprobujący tę tezę wyraził także WSA w Białymstoku w wyroku z 24 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Bk 393/21. Znajduje on także potwierdzenie w wyroku NSA z 26 stycznia 2017 r. II OSK 2761/15, zgodnie z którym ratio legis regulacji zawartej w art. 27 ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń.
Zaskarżona decyzja nie narusza także zasady proporcjonalności, która nakazuje organom administracyjnym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, jak najmniejszym kosztem dla jednostek. Celem tym była ochrona zdrowia i życia ludzi i powrót do normalnego funkcjonowania całego społeczeństwa poprzez jak najszybsze zwalczenie epidemii i ograniczenie jej skutków zdrowotnych i społecznych. Jeśli dla osiągnięcia tego celu konieczne było czasowe ograniczenie działalności gospodarczej skarżącego, to takiego ograniczenia nie można uznać za naruszające wspomnianą zasadę.
Podnieść wreszcie trzeba, że inne chronione konstytucyjnie wartości przemawiają za możliwością wprowadzenia ograniczenia wolności jednostek w interesie dobra powszechnego. W szczególności stosownie do art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji, każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Organ był zatem nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia działań przeciwdziałających takim niekorzystnym skutkom, a ocena konstytucyjności aktów wykonawczych do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi winna przebiegać z uwzględnieniem owych innych konstytucyjnych wartości. Natomiast ich ważenie musi prowadzić do wniosku, że zdrowie i życie jest wartością nadrzędną w stosunku do prawa do prowadzenia działalności gospodarczej.
Prowadzi to do uznania za nieuzasadnione zarzutów wyrażonych w skardze.
Niezależnie od oceny charakteru prawnego art. 27 ust. 2 ustawy o IS należy wskazać, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 2316) do dnia 28 lutego 2021 r. zakazane jest prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsc do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 i 2112). Stosownie do przepisów tej ostatniej ustawy:
Art. 46a. W przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie zaś z art. 46b pkt 2 w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, natomiast zgodnie z art. 46b pkt 8 można ustanowić czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia.
Stan epidemii wprowadzono w Polsce rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r., (Dz. U. z 2020, poz. 491 ze zm.), które weszło w życie w tym samym dniu. Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że w dniu, w którym organ stwierdził nieprzestrzeganie wymagań higienicznych i zdrowotnych, niezależnie od art. 27 ust. 2 ustawy o IS stanowiącej samodzielną podstawę do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności w zakresie podawania potraw na miejscu, istniało w obrocie prawnym także rozporządzenie zakazujące takiej działalności.
Zostało ono wydane na podstawie aktu rangi ustawowej i w granicach zawartego w nim upoważnienia. Skoro bowiem przepisy rozporządzenia ustanawiały jedynie czasowe i zakresowe ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, to brak jest podstaw do uznania, że wykracza ono poza upoważnienie ustawowe.
Sąd orzekający podziela w tej mierze stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 8 lipca 2021r. sygn. akt IV SA/Po 425/21 czy w wyroku WSA w Białymstoku z 24 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Bk 393/21.
Faktem jest, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia jest lakoniczne, tym niemniej zawiera konieczne elementy: wskazuje bowiem organ upoważniony do wydania aktu prawnego i zakres upoważnienia – możliwość wprowadzenia czasowego (a więc nie stałego) ograniczenia (czyli nie całkowitego zakazu) określonych zakresów działalności. Przy ocenie kompletności delegacji ustawowej nie można bowiem pomijać faktu, że rozwiązania legislacyjne zostały wprowadzone w związku z ogólnoświatową pandemią nieznanym dotąd patogenem, na który w dacie ich podjęcia nie było żadnych leków ani środków zaradczych w postaci szczepionki, a sytuacja epidemiczna była dynamiczna i nieprzewidywalna. Z jednej strony zatem nie było możliwe ściślejsze sformułowanie ram ustawowych, nie było bowiem wiadomo jak sytuacja epidemiczna się rozwinie. Z drugiej strony bieżące reagowanie na tę dynamicznie zmieniającą się sytuację było konieczne dla skuteczności walki z epidemią zagrażającą zdrowiu i życiu milionów ludzi – co należy uznać za cel nadrzędny. Natomiast uwzględniając długotrwałość procesu legislacyjnego działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie zapewniałoby skuteczności walki z epidemią. Jej szybkie opanowanie leżało zaś niewątpliwie w interesie powszechnym, w tym również podmiotów gospodarczych, aby możliwe było możliwie najszybsze zniesienie ograniczeń.
W kontekście zasady proporcjonalności należy rozważyć także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia zasad Konstytucyjnych wyrażonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji stanowiących odpowiednio:
Art. 22. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Art. 31.
3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Odnośnie cytowanych przepisów zauważyć należy, że pierwszy z nich zamieszczony został w Rozdziale I – Rzeczpospolita, drugi zaś w Rozdziale II – Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela.
Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że art. 22 dotyczy pewnych zasad ogólnych, w tym swobód gospodarczych. Wraz z nim w Rozdziale I zamieszczona została m.in. zasada społecznej gospodarki rynkowej, ochrona własności i prawa dziedziczenia czy ochrony pracy, art. 23 Konstytucji określa gospodarstwo rodzinne jako podstawę ustroju rolnego. Natomiast art. 31 obejmuje prawa obywatelskie, a prawo prowadzenia działalności gospodarczej takim prawem nie jest. Prowadzi to do wniosku, że oba powołane przepisy odnoszą się do innego rodzaju swobód. Wszak działalność gospodarczą mogą prowadzić nie tylko osoby fizyczne, którym przysługują prawa obywatelskie, ale także spółki, spółdzielnie czy fundacje. Dlatego przyznanie osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą ochrony wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z której nie mogą korzystać inni uczestnicy obrotu gospodarczego naruszałoby zasadę równości wobec prawa.
Nawet gdyby powyższy wniosek uznać za nieuprawniony i stanąć na stanowisku, że do analizowanego stanu faktycznego znajdują zastosowanie zarówno art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, to należałoby uznać, że art. 22 Konstytucji stanowi lex specialis jako wprost odnoszący się do swobody działalności gospodarczej. W takim zaś wypadku – w myśl zasady wykładni prawa, że lex specialis derogat legi generali – wyłączałby on zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprost dotyczy on bowiem do swobody działalności gospodarczej, podczas gdy drugi odnosi się do ogółu swobód obywatelskich.
Ustalenie to ma zaś istotne skutki prawne. O ile bowiem ograniczenie swobód z art. 31 może być ustanawiane "tylko w ustawie", o tyle art. 22 mówi wprowadzaniu ograniczeń "w drodze ustawy". Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006r. o sygn. akt P 24/05, OTK-A2006/7, poz. 87 wskazał, że użyte w art. 22 Konstytucji sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Otwiera to drogę do wprowadzenia ograniczeń wprowadzonych na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, jakie daje formuła użyta w art. 22 Konstytucji. Natomiast przewidziany w art. 22 Konstytucji wymóg ważnego interesu publicznego uznać należy za spełniony, gdyż konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, uzasadniającego ograniczenie wolności działalności gospodarczej (tak S. Trociuk "Prawa i wolności w stanie epidemii", Wolters Kluwer, Warszawa 2021r., str. 84).
Również zatem wykładnia cyt. przepisów Konstytucji prowadzi do wniosku, że wprowadzenie ograniczeń w trybie rozporządzenia nie narusza Konstytucji, co zarzucała strona w skardze.
Faktem jest, że organ nie przytoczył żadnego przepisu, który zakazywałby prowadzenia stronie działalności gospodarczej. Za samoistną podstawę do nałożenia zakazów należy bowiem uznać art. 27 ust. 2 ustawy o IS. Nawet jednak gdyby uznać ten pogląd za wadliwy, to brak powołania przepisu wprowadzającego ograniczenia i zakazy w treści decyzji nie jest wystarczający dla stwierdzenia działania organu bez podstawy prawnej. Działanie bez podstawy prawnej oznacza bowiem stan, gdy nie istnieje w systemie prawnym norma mogąca stanowi podstawę określonego rozstrzygnięcia, a nie sytuację, gdy przepis taki istnieje, a jedynie nie został powołany w jego treści. Stanowiłoby to co prawda naruszenie przepisu materialnego art. 107 § 1 Kpa, określającego konieczne elementy decyzji. Tym niemniej, zgodnie z art. 145 § p.p.s.a sąd uchyla decyzję w powodu naruszenia prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy.
Podobny pogląd wyraził tut. Sąd w wyroku z 17 sierpnia 2021r. o sygn. akt III SA/Gl 648/21, a skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w nim stanowisko.
Podsumowując, w ocenie Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.