III SA/Gl 932/23

III SA/Gl 932/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1, ust. 4, art. 11a ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18a, ust. 5, art. 20 ust. 1b, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 6, art. 25a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 61, art. 87
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 12, art. 19
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Godów z dnia 15 października 2018 r. nr L/346/2018 w przedmiocie uchwalenia statutu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 21 września 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda, skarżący, organ nadzoru) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Godów z 15 października 2018, nr L/346/2018, w sprawie Statutu Gminy Godów, jako w całości sprzecznej z art. 3 ust 1, art. 22 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 18b ust. 3 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994; dalej u.s.g.) i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że przy ocenie zgodności z prawem uchwały brał pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień jej podjęcia. Wskazał, że Statut gminy jest zasadniczym aktem jednostki, stanowiącym o jej ustroju (art. 3 ust. 1 u.s.g.), który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 22 ust. 2 u.s.g). Ponadto, na podstawie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483; dalej Konstytucja RP), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem statut gminy powinien obligatoryjnie zawierać elementy, wyszczególnione w powyższych przepisach. Brak któregokolwiek z elementów dyskwalifikuje statut w całości. Zdaniem organu nadzoru Statut Gminy przyjęty kwestionowaną uchwałą nie zawiera wszystkich elementów wymaganych ww. przepisami. W kwestionowanym statucie brak jest regulacji dotyczącej organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy wójta gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są: 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast Rada Gminy nie określiła organizacji wewnętrznej i trybu pracy organu wykonawczego, jakim jest Wójt Gminy. Regulacje Statutu dotyczą jedynie organizacji wewnętrznej i trybu pracy Rady Gminy.
Wojewoda wskazał dalej, że w statucie brak jest kompleksowej regulacji dotyczącej zasad i trybu działania komisji rewizyjnej oraz komisji skarg, wniosków i petycji, przez co nie doszło do wypełnienia delegacji z art. 18a ust. 5 oraz art. 18b ust. 3 ustawy. Brak jest kompleksowej regulacji określającej m.in. tryb zwoływania posiedzeń, zasady procedowania tych komisji, przebieg ich posiedzeń, tryb, w jakim zapadają ich rozstrzygnięcia. Ponadto w rozdziale 14 Statutu Rada określiła zasady tworzenia i rozwiązywania klubów radnych. Tymczasem, zgodnie z art. 23 ust. 4 u.s.g. statut gminy powinien określać wyłącznie zasady działania klubów radnych. W Statucie brak jest określenia powyższych zasad. Rada Gminy wprawdzie podjęła próbę uregulowania tej materii w uchwale, jednak unormowania te są niewystarczające dla pełnej realizacji delegacji ustawowej.
Zdaniem organu nadzoru § 2 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym Gmina Godów jest podstawową jednostką lokalnego samorządu terytorialnego, powołaną dla organizacji życia publicznego na swoim terytorium oraz § 2 ust. 2 uchwały wskazujący, iż osoby zamieszkujące w granicach administracyjnych Gminy Godów tworzą wspólnotę samorządową są niezgodne z prawem. Przepisy te nie zawierają żadnych norm prawnych i stanowią niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację ustawy.
Z kolei treść § 3 ust. 1 uchwały jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. W przepisie tym Rada Gminy wskazała, że Gmina położona jest w powiecie wodzisławskim, w województwie śląskim i obejmuje obszar o powierzchni o powierzchni 3803 ha (38,03 km2); w załączniku do uchwały Rada umieściła mapę Gminy Godów, a w treści uchwały nie przewidziano, że uchwała posiada załącznik. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy nie posiada kompetencji do określania obszaru czy też granic terytorialnych jednostki samorządu terytorialnego. Rolą Statutu nie jest informowanie o granicach gminy, tylko uregulowanie jej ustroju.
W § 4 ust. 1 pkt 1 Statutu Rada wskazała, iż inicjatorem utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia sołectwa mogą być mieszkańcy obszaru, który ta jednostka obejmuje lub ma obejmować. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 2 Statutu inicjator składa wniosek w sprawie, o której mowa w ust. 1 pkt 1 do Wójta, a w przypadku, gdy inicjatorem jest Rada, podejmuje ona odpowiednią uchwałę. Powyższymi przepisami Rada z jednej strony wskazała, że inicjatorem utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia sołectwa mogą być jedynie mieszkańcy, z drugiej natomiast strony wskazała również Radę, jako inicjatora tych czynności. Zatem jest to wewnętrzna sprzeczność postanowień statutu regulujących zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej.
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że Rada w Statucie postanowiła, iż konsultacje z mieszkańcami gminy, których dotyczy zmiana, przeprowadza się nie później niż w ciągu 6 miesięcy od daty przedłożenia wniosku (§ 4 ust. 4). Rada określiła zatem wyłącznie termin, w ciągu którego należy przeprowadzić konsultacje, brak jest jednak innych regulacji. Ponadto w § 4 ust. 4 Statutu Rada posługuje się mało precyzyjnym sformułowaniem "konsultacje z mieszkańcami gminy, których dotyczy zmiana." Nie wiadomo czy dotyczy to zarówno utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia jednostki pomocniczej, czy tylko tworzenia takiej jednostki.
Wskazał, że również treść § 5 oraz § 6 ust. 4 uchwały jest sprzeczna z art. 3 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji bowiem te regulacje uchwały posiadają wyłącznie walor informacyjny, a to także należy potraktować jako sprzeczne z prawem. Charakter wyłącznie informacyjny ma również regulacja zawarta w § 27 Statutu, zgodnie z którą "Szczegółowy tryb wnoszenia inicjatywy uchwałodawczej oraz sposoby jej procedowania określa odrębna uchwala Rady Gminy".
W § 9 ust. 2 pkt 1 Statutu postanowiono, że Przewodniczący Rady ustala porządek obrad sesji w porozumieniu z Wójtem. Zdaniem Wojewody powyższa regulacja w zakresie wyrazów "w porozumieniu z Wójtem" nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Przepis art. 11a ust. 1 u.s.g. stanowi wprost, że organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1), a wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym (art. 26 ust. 1). Zatem jeden organ gminy nie może wkraczać w kompetencje należące do innego organu gminy, jak również działania jednego organu gminy nie można uznawać za działania innego organu gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 u.s.g. ustawodawca przesądził, że organizowanie pracy rady, w tym także przygotowanie sesji rady jest zadaniem przewodniczącego rady gminy. Organ wykonawczy gminy nie może mieć bezpośredniego udziału w przygotowywaniu porządku obrad sesji rady gminy, pozostaje to poza jego kompetencjami i narusza zasadę podziału kompetencji organów gminy przewidzianą przez ustawodawcę. Fakt, że Wójt przedkłada Przewodniczącemu projekty uchwał Rady nie oznacza, że może on współdecydować o porządku obrad Rady - jego ustalenie jest wyłącznym uprawnieniem Przewodniczącego Rady.
Zdaniem Wojewody § 10 ust. 4 Statutu, ustalający zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich jest sprzeczny z art. 11 b ust. 3 u.s.g oraz z przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.), bowiem rada Gminy zawęziła wachlarz możliwości udostępniania dokumentów niezgodnie z art. 12 u.d.i.p.
Nadto przepisem § 12 ust. 2 Rada postanowiła, że: "Zawiadomienie o terminie, miejscu i porządku obrad sesji zwyczajnej wraz z projektami uchwał oraz innymi materiałami związanymi z sesją przekazuje się Radnym drogą elektroniczną za pomocą elektronicznego systemu, a w razie awarii systemu w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego, doręczyciela lub przez odbiór osobisty w Biurze Rady. Uznaje się, że materiały przesłane drogą elektroniczną są dostarczone z dniem, w którym wprowadzono je do elektronicznego systemu w taki sposób, że Radny mógł zapoznać się z ich treścią. Na szczególnie uzasadniony wniosek Radnego lub sołtysa istnieje możliwość osobistego odbioru materiałów w formie papierowej w Biurze Rady." W opinii Wojewody zdanie trzecie tego przepisu w zakresie sformułowania: "na szczególnie uzasadniony" powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały, a przez to narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
W przepisie § 13 statutu Rada wskazała, iż Biuro Rady zapewnia radnym wszelką pomoc techniczną i organizacyjną w zakresie wykonywania mandatu radnego. Zdaniem organu nadzoru przepis ten wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 22 ust. 1 u.s.g. i wkracza bezpośrednio w wyłączne kompetencje wójta gminy. Przepisy art. 33 ustawy o samorządzie sytuują wójta, jako kierownika urzędu gminy, mającego kompetencje do ustalania organizacji i funkcjonowania urzędu jako aparatu pomocniczego organów gminy. Rada gminy nie może więc ustalać struktury urzędu gminy czy zadań i obowiązków komórek organizacyjnych urzędu. Z art. 33 ust. 2 ustawy wynika, że wójt ma wyłączną kompetencję do nadania regulaminu organizacyjnego urzędowi gminy. Utworzenie wchodzącego w skład urzędu biura rady, do którego należałoby zapewnienie obsługi rady i jej organów, leży w gestii wójta gminy. Wkraczanie przez radę gminy w kompetencje wójta jest zatem działaniem stanowiącym istotne naruszenie prawa.
Zastrzeżenia organu nadzoru budziła również regulacja § 14 ust. 4 Statutu, który przewiduje przesłanki przerwania sesji przez Radę. Użycie w tym przepisie (we wprowadzeniu do wyliczenia) zwrotu "w szczególności" powoduje, że katalog przypadków, w których następuje przerwanie obrad, ma charakter wyliczenia otwartego. Oznacza to, że dopuszczalne są także inne, niewymienione w Statucie, przeszkody, które pozwalać będą na przerwanie sesji. O otwartym katalogu tych przesłanek świadczy również postanowienie zawarte w § 14 ust. 4 pkt 3 Statutu, zgodnie z którym o przerwaniu sesji Rada może postanowić ze względu na inne nieprzewidziane przeszkody, uniemożliwiające Radzie właściwe obradowanie lub podjęcie uchwał. Tymczasem Rada powinna w sposób definitywny i jednoznaczny określić wskazane sytuacje. Zdaniem Wojewody przepisy prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z nich kto, w jakich okolicznościach i w jak sposób powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. W ocenie organu nadzoru, powyższe postanowienie statutu nie spełniają tego warunku, co powoduje, że została naruszona zasada poprawnej legislacji, znajdująca oparcie w art. 2 Konstytucji RP.
W § 15 ust. 1 Statutu Rada Gminy zawarła przepis, zgodnie z którym Rada rozpoczyna i prowadzi obrady tylko w obecności co najmniej połowy ustawowego składu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Ponadto, z art. 14 ust. 1 tej ustawy wynika, iż uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem – zdaniem Wojewody - ustawodawca nie wskazał, iż podstawą do rozpoczęcia i prowadzenia obrad rady jest obecność co najmniej połowy ustawowego składu rady, natomiast wskazał, iż obecność co najmniej połowy składu rady jest warunkiem podejmowania uchwał przez radę gminy. Tym samym liczba radnych przybyłych na sesję, nie może mieć wpływu na możliwość rozpoczęcia i prowadzenia obrad.
Wojewoda stwierdził także brak podstaw do odnotowywania w protokole sesji wyłącznie imion i nazwisk radnych, którzy z przyczyn nieusprawiedliwionych opuścili sesję (§ 15 ust. 2 Statutu). Protokół odzwierciedlać bowiem powinien przebieg obrad, w związku z czym, odnotowane w nim być powinno opuszczenie obrad przez każdego radnego, bez względu na to, czy nastąpiło to z usprawiedliwionej przyczyny, czy też nie.
W § 16 ust. 1 pkt 6 i 7 Statutu postanowiono, że porządek obrad obejmuje w szczególności interpelacje i zapytania. Przepis art. 24 ust. 6 u.s.g. określa procedurę składania interpelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi. Zgodnie z tym przepisem interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Zatem z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zarówno interpelacje, jak i zapytania mogą być składane wyłącznie pisemnie. Również w formie pisemnej udzielane są odpowiedzi na interpelacje i zapytania w zakreślonym ustawowo terminie. Wprowadzenie w Statucie możliwości składania interpelacji i zapytań w czasie trwania sesji stanowi zatem – zdaniem Wojewody - niedozwoloną modyfikację przepisu art. 24 ust. 6 u.s.g. w ocenie organ nadzoru. Zwrócił więc uwagę na § 72 uchwały, z którego wynika, że uchwała ta wchodzi w życie z pierwszym dniem kadencji Rady Gminy Godów, następującej po kadencji, w czasie której niniejsza uchwała została podjęta. Mimo że uchwała w sprawie statutu została podjęta 15 października 2018 r. Rada zobowiązana była zastosować przepisy ustawy o samorządzie dot. interpelacji i zapytań w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych w brzmieniu nadanym ustawą (Dz. U. poz. 130, ze zm.), w tym znowelizowany art. 24 u.s.g. Przesądza o tym art. 15 ustawy zmieniającej.
Zgodnie z § 17 ust. 3 Statutu "Po uprzednim ostrzeżeniu przewodniczący może nakazać opuszczenie sali tym osobom spośród publiczności, które swoim zachowaniem lub wystąpieniem zakłócają porządek obrad bądź naruszają powagę sesji." W ocenie organu nadzoru, wprowadzenie do Statutu, a zatem do aktu prawa miejscowego, sankcji w postaci nakazu opuszczenia przez osobę z publiczności sali w trakcie trwania sesji Rady, przy czym o nałożeniu takiej sankcji miałby decydować Przewodniczący Rady, narusza zasadę jawności działania organów gminy wyrażoną w art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. oraz w art. 61 Konstytucji RP. Jawność działania organów gminy obejmuje m.in. prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej gwarantuje również Konstytucja RP w art. 61, przy czym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tych praw może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Nie można ograniczyć tego prawa w statucie gminy. Zdaniem organu nadzoru przyznanie przewodniczącemu opisanych uprawnień nie mieści się w pojęciu prowadzenia obrad rady, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.s.g.
Dalej, zdaniem Wojewody, także regulacja § 23 ust. 3 Statutu narusza art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie w brzemieniu nadanym ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu: Obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Ustawodawca zobowiązał zatem rady gmin do transmisji w czasie rzeczywistym przebiegu obrad, a ponadto do ich utrwalania za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Przy czym zdalny dostęp do obrad sesji rady gminy powinien być umożliwiony wszystkim zainteresowanym nie tylko w czasie rzeczywistym, lecz także po zakończeniu obrad sesji - zgodnie z art. 20 ust. 1b zd. drugie u.s.g. Tymczasem Rada Gminy, kwestionowanym wyżej przepisem Statutu, usankcjonowała możliwość pozbawienia mieszkańców dostępu do obrad w trybie komunikacji elektronicznej - z przyczyn technicznych, co w sposób istotny narusza art. 20 ust. 1b u.s.g.
Ponadto podkreślił, iż przepis art. 20 ust. 1b u.s.g. stanowi realizację wyrażonej w art. 11b ustawy zasady jawności działania organów gminy, zgodnie z którą działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Tylko w takim przypadku można mówić o pełnej realizacji zasady jawności działalności organów władzy publicznej. Natomiast procedowanie Rady Gminy bez utrwalenia obrad Rady za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk narusza wymienioną wyżej zasadę jawności. Rada Gminy nie jest upoważniona do wprowadzania unormowań ograniczających ww. zasadę jawności na podstawie uchwalanych przez siebie uchwał, w tym aktów prawa miejscowego, takich jak statut gminy.
Ponadto Wojewoda zaznaczył, iż kwestie dotyczące przeprowadzania głosowań jawnych w sytuacji, gdy nie jest możliwe z przyczyn technicznych głosowanie za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych reguluje art. 14 ust. 3 u.s.g. w brzmieniu "W przypadku gdy przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 2 nie jest możliwe z przyczyn technicznych przeprowadza się głosowanie imienne." Rada nie była zatem uprawniona do regulowania tej kwestii w statucie. Z tego też względu zdaniem Wojewody za niezgodne z prawem należało uznać postanowienie zawarte w § 23 ust. 3 pkt 3 Statutu.
W § 28 ust. 1 Statutu Rada postanowiła, iż: Głosowanie jawne odbywa się przez podniesienie ręki i przyciśnięcie odpowiedniego przycisku na terminalu elektronicznego systemu głosowania, z zastrzeżeniem ust. 2. Zdaniem Wojewody w przepisie tym Rada wprowadziła możliwość tzw. "podwójnego głosowania", polegającego na podniesieniu ręki i przyciśnięciu urządzenia do głosowania, czego ustawa nie przewiduje. W art. 14 ust. 2 u.s.g. wskazano, że głosowanie jawne na sesjach rady odbywa się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Dopiero w przypadku, gdy jest to niemożliwe z przyczyn technicznych, ustawodawca w art. 14 ust. 3 u.s.g. przewidział inną możliwość, nie określił jednak sposobu, a zastrzegł tylko, że ma to być głosowanie imienne. Kwestia sposobu przeprowadzania głosowania przez radę gminy została zatem określona w ustawie i rada gminy nie posiada kompetencji, aby w drodze statutu, będącego aktem prawa miejscowego, ustalać kwestie sposobu głosowania odmiennie, niż to uczyniono w samej ustawie.
Nadto Wojewoda wskazał, że Rada Gminy w sposób nieprawidłowy uregulowała w § 29 ust. 1 Statutu kwestię reasumpcji głosowania. Przepis ten stanowi, że: W sytuacji gdy wynik głosowania budzi uzasadnione wątpliwości. Przewodniczący Rady może zarządzić reasumpcję głosowania. Zdaniem organu nadzoru, instytucja reasumpcji głosowania powinna być stosowana niezmiernie ostrożnie, jako że prowadzi ona do podważenia wyniku głosowania rady. W konsekwencji, to Rada jako organ, a nie jednoosobowo jej Przewodniczący, powinna podejmować decyzję w kwestii konieczności ponownego poddania pod głosowanie tego samego projektu uchwały. Ponadto, sytuacje, w których może to mieć miejsce powinny być wyraźnie wskazane w przepisach Statutu.
W opinii organu nadzoru, sprzeczny z prawem jest również § 34 ust. 4 Statutu uzależniający udostępnienie protokołu z sesji od jego przyjęcia na kolejnej sesji. Przepisem tym Rada, w sposób nieuprawiony, ograniczyła prawo obywateli dostępu do informacji publicznej. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wskazuje, że protokół z sesji staje się dokumentem podlegającym udostępnieniu dopiero po jego formalnym przyjęciu przez radę na kolejnej sesji. Zapis ten jest więc sprzeczny z art. 19 u.d.i.p.
Zgodnie z § 36 ust. 4 Statutu obsługę kancelaryjną i techniczno-organizacyjną Komisji zapewnia Wójt. Organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy, w ramach kompetencji do określenia organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać "obowiązków" dla Wójta. Zostały one uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym lub innych przepisach.
W § 38 ust. 1 pkt 4 Statutu do zadań Komisji w zakresie spraw, do których zostały powołane należy rozpatrywanie i opiniowanie spraw przekazanych komisji przez Radę, Przewodniczącego i Wójta. W ocenie organu nadzoru wskazane postanowienie statutu jest sprzeczne z przepisami ustawowymi, w zakresie w jakim sprawy są przekazywane komisji przez Przewodniczącego Rady Gminy lub Wójta. Zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 1 u.s.g. rada może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. W myśl ust. 3 tego przepisu komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Z powyżej cytowanych przepisów wynika, że powoływane przez radę komisje są organami wewnętrznymi rady o charakterze pomocniczym; powoływane w celu usprawnienia pracy rady. Zatem jedynie Rada Gminy jest właściwa do tego, aby dokonać kwalifikacji poszczególnych spraw i przekazać je właściwej podległej sobie komisji. Zdaniem organu nadzoru kompetencje w tym zakresie nie mogą zostać scedowane w drodze postanowień statutowych na Przewodniczącego Rady Gminy oraz na Wójta. Podobne zastrzeżenie należało odnieść również do regulacji zawartej w § 39 ust. 1 Statutu, w którym nałożono na Przewodniczącego Komisji obowiązek zwołania posiedzenia Komisji na pisemny wniosek Przewodniczącego Rady lub Wójta.
Ponadto w rozdziale 14 Statutu Rada określiła zasady tworzenia i rozwiązywania klubów radnych. Tymczasem, zgodnie z art. 23 ust. 4 u.s.g. Statut gminy powinien określać wyłącznie zasady działania klubów radnych.
Za przekraczające delegację ustawową Wojewoda uznał postanowienie zawarte w § 50 ust. 1 Statutu. W przepisie tym Rada określiła cel działania Komisji Rewizyjnej. Tymczasem, zgodnie z art. 18a ust. 5 u.s.g. statut gminy powinien określać wyłącznie zasady i tryb działania komisji rewizyjnej.
Za niezgodną z prawem wskazał regulację zawartą w § 53 ust. 4 Statutu, zgodnie z którą: Projekty uchwał Rady w sprawie zlecenia podjęcia kontroli przygotowuje Przewodniczący Rady. Tymczasem, stosownie do postanowień art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie do zadań wójta należy przygotowanie projektów uchwał.
W § 55 ust. 4 Statutu Rada przewidziała możliwość wnoszenia przez Komisję o powołanie biegłych w sprawach wymagających posiadania wiadomości specjalnych. Zdaniem organu nadzoru regulacja ta jest nieprecyzyjna, ponieważ z przepisu tego nie wynika do którego organu (podmiotu) Komisja wnosi o powołanie wskazanego biegłego. Z tego też względu należało uznać, iż regulacja zawarta w § 55 ust. 4 Statutu jest niezgodna z art. 2 Konstytucji RP.
Poza delegację ustawową wykracza również - wg Wojewody - treść § 55 ust. 5 Statutu: Członek Komisji Rewizyjnej podczas kontroli podlega przepisom o bezpieczeństwie i higienie pracy oraz zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie danych osobowych oraz innych przepisów, z których wynikają rygory szczegółowego postępowania z informacjami pozyskanymi w trakcie kontroli. Zatem skoro kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarne oraz dotyczące ochrony tajemnic ustawowo chronionych regulują przepisy prawa to oczywistym jest, że członkowie komisji rewizyjnej są zobowiązani do ich przestrzegania, gdyż powszechnie obowiązujące przepisy prawa przestrzegać muszą wszyscy na terenie danego kraju, w tym również radni Gminy Godów.
W § 59 Statutu Rada postanowiła, iż na podstawie ustaleń i wyników kontroli. Komisja przedstawia wnioski, co do których Rada może zająć stanowisko lub podjąć uchwałę. Wskazał więc Wojewoda, że zgodnie z § 11 ust. 3 Statutu Rada w formie uchwał może podejmować rozstrzygnięcia, wyrażać opinie i zajmować stanowiska we wszystkich sprawach istotnych dla Gminy, a także podejmować uchwały zawierające deklaracje, oświadczenia, apele. Zatem uznał, iż zajęcie stanowiska przez Radę, o którym mowa w § 59 Statutu, również następuje w drodze uchwały.
Wojewoda uznał za sprzeczny z prawem także § 60 Statutu. W przepisie tym Rada postanowiła, że w razie uzasadnionych podejrzeń dotyczących możliwości popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, Przewodniczący Rady lub Wójt zawiadamia organy ścigania, informując o tym kontrolowanego. W ocenie organu nadzoru Przewodniczący nie posiada uprawnienia do powiadamiania organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa - w imieniu gminy i jej organów. Zgodnie z art. 304 ust. 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1987 ze zm.), instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub policję. Przewidziany tym przepisem obowiązek zawiadomienia o przestępstwie spoczywa na osobach pełniących funkcje kierownicze w instytucjach państwowych i samorządowych lub też osobach upoważnionych do reprezentowania tych instytucji. Zgodnie z art. 31 u.s.g., gminę na zewnątrz reprezentuje wójt i w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa to on dokonuje stosownego zawiadomienia.
Z kolei regulacja § 61 Statutu dotycząca wyłączenia członków Komisji Rewizyjnej od udziału w jej pracach w sprawach, które dotyczą interesu prawnego członka tej komisji lub w których może powstać podejrzenie o stronniczość zdaniem Wojewody narusza art. 18a oraz art. 25a u.s.g. Ustawodawca w przepisie art. 25a wprowadził zakaz - skierowany do wszystkich radnych - brania udziału w głosowaniu w radzie i komisji rady, jeżeli dotyczy ono ich interesu prawnego. Stąd w ocenie organu nadzoru niedopuszczalne jest ponowne unormowanie tej kwestii w statucie, z jednoczesną modyfikacją przepisów ustawowych.
Ponadto, przepisem § 69 ust. 2 Statutu Rada Gminy przyjęła zasadę, że: W sprawach nieuregulowanych w niniejszym Statucie mają zastosowanie obowiązujące przepisy prawa. W ocenie organu nadzoru przepisy te naruszają art. 87 Konstytucji i godzą w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. W ocenie organu nadzoru akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych, którymi są ustawy.
Wreszcie, zdaniem Wojewody, należało uznać za bezprzedmiotowe postanowienia zawarte w § 70 ust. 2-4 Statutu, dotyczące utraty mocy uchwał w sprawie zmiany Statutu Gminy Godów.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Godów (dalej Rada, organ administracji) podtrzymała zasadność podjętej uchwały Statut Gminy Godów i wniosła o oddalenie skargi w całości, jednocześnie wnosząc o skierowanie sprawy do mediacji.
Postanowieniem z 24 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 115 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), odmówił przeprowadzenia postępowania mediacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Wojewody co do sprzeczności z prawem wskazanych w skardze uregulowań, zawartych w uchwale Rady Gminy Godów z 15 października 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Godów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Przede wszystkim wskazać należy, że statut jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym aktem prawa miejscowego. Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych czy też przedsiębiorców (por. np. wyroki NSA: z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/17; z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Godów z 15 października 2018 r., nr L/346/22018 w sprawie Statutu Gminy Godów. Uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Zawiera normy abstrakcyjne oraz o charakterze generalnym, bowiem nie odnosi się do konkretnej osoby, ale każdego mieszkańca. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali pewne uprawnienia. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g. organami gminy są: 1) rada gminy, 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast z art. 3 u.s.g. wynika, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Wymaga podkreślenia, iż wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie wyłączna kompetencja rady gminy do uchwalenia statutu gminy, regulującego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, nie oznacza jednocześnie pełnej i nieograniczonej dowolności organu stanowiącego w tym zakresie. Uprawnienie to należy bowiem rozumieć jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej oraz trybu prac rady, która nie jest sprzeczna z przepisami ustawowymi.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem we wskazywanych przez Wojewodę uregulowaniach Statutu. Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Natomiast art. 164 ust. 1 Konstytucji RP mówi o tym, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Zaś § 3 ust. 2 oraz § 3 Statutu gminy stanowią powtórzenie i niedozwoloną modyfikację regulacji prawnej art. 10 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo Rada Gminy wkroczyła w kompetencje Rady Ministrów, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.s.g. to do tej ostatniej należy w drodze rozporządzenia m.in. ustalanie granic gmin. Rolą Statutu nie jest informowanie o granicach gminy, a uregulowanie jej ustroju.
Należy przyznać rację Wojewodzie, iż w § 4 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Statutu dochodzi do wewnętrznych rozbieżności, które mogą wprowadzać w błąd adresatów uchwały, kto w rzeczywistości jest uprawniony do występowania z inicjatywą tworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy.
Również treść § 5 oraz § 6 ust. 4 uchwały jest sprzeczna z art. 3 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wskazane regulacje uchwały posiadają wyłącznie walor informacyjny, a to także należy uznać za sprzeczne z prawem, bowiem Statut gminy, jak to już wyżej zaznaczono, powinien zawierać wyłącznie przepisy o charakterze normatywnym.
Należy wyraźnie podkreślić, że jeden organ gminy nie może wkraczać w uprawnienia i obowiązki innego organu gminy. Przepis art. 11a ust. 1 u.s.g. stanowi wprost, że organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1), a wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym (art. 26 ust. 1). Natomiast w § 9 ust. 2 pkt 1 Statutu postanowiono, że Przewodniczący Rady ustala porządek obrad sesji w porozumieniu z Wójtem. W ślad za Wojewodą Sąd stwierdza, że powyższa regulacja w zakresie wyrazów "w porozumieniu z Wójtem" nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 u.s.g. "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem."
W § 10 ust. 4 Statutu Rada Gminy postanowiła o udostępnieniu dokumentów. Zauważyć więc należy, iż upoważnienie gminy, wnikające z wyżej powołanego art. 11b ust. 3 u.s.g., do określenia dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która normuje szczegółowo kwestie dostępu do informacji publicznej. W świetle przepisów u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Stosownie do art. 12 ust. 2 u.d.i.p. podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Z powyższego przepisu wynika wiec znacznie szerszy wachlarz możliwości udostępniania dokumentów niż określony w Statucie Gminy Godów. Rada Gminy zawężając zatem, w § 10 ust. 4 Statutu, dostęp do dokumentów jedynie do prawa do wglądu do dokumentacji przeglądania ich, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz uzyskiwania kopii i wyciągów, wprowadziła postanowienia sprzeczne z ww. art. 12 u.d.i.p.
Kolejne zapisy zaskarżonego Statutu gminy, odnoszące się do zawiadamiania o terminie, miejscu i porządku obrad również zasługują na wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zapis § 12 ust. 2 Statutu jest nieprzejrzysty i nieprecyzyjny, powoduje niejasności, czym narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną przez ustawodawcę w art. 2 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu § 13 Statutu natomiast wkracza w kompetencje wójta. Bowiem zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. to właśnie wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy; organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia; wójt jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (odpowiednio art. 33 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy). Rada gminy nie może więc ustalać struktury urzędu gminy czy zadań i obowiązków komórek organizacyjnych urzędu, nawet jeśli jest to biuro rady - komórka organizacyjna obsługująca radę, jej organy i radnych. Ponadto, z art. 33 ust. 2 u.s.g. wynika, że wójt ma wyłączną kompetencję do nadania regulaminu organizacyjnego urzędowi gminy. Utworzenie wchodzącego w skład urzędu biura rady, do którego należałoby zapewnienie obsługi rady i jej organów, leży w gestii wójta gminy. Wkraczanie przez radę gminy w kompetencje wójta jest zatem działaniem stanowiącym istotne naruszenie prawa.
Nie można również zgodzić się z brakiem definitywności oraz jednoznaczności zapisów § 14 ust. 4 Statutu gminy, który pozostawia katalog otwarty przesłanek przerwania sesji przez Radę Gminy. Brak stosownej precyzyjności nie znajduje oparcia w zasadach poprawnej legislacji, którą wskazuje art. 2 Konstytucji RP.
Zastrzeżenia Sądu budzi również § 15 ust. 1 Statutu gminy, który wbrew uregulowaniom zawartym w art. 20 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie wskazał liczbę radnych przybyłych na sesję (połowa składu). Bowiem jedyną konsekwencją braku połowy ustawowego składu rady jest niemożność podejmowania przez radę uchwał, natomiast ustawodawca nie wskazał, że nie mogą się takie sesje odbywać. Podobnie brak podstaw do odnotowywania w protokole sesji wyłącznie imion i nazwisk radnych, którzy z przyczyn nieusprawiedliwionych opuścili sesję (§ 15 ust. 2 Statutu). Protokół odzwierciedlać powinien przebieg obrad, w związku z czym odnotowane w nim być powinno opuszczenie obrad przez każdego radnego, bez względu na to, z jakiej przyczyny to nastąpiło, usprawiedliwionej bądź nie.
Przechodząc do kolejnego zapisu tj. § 16 ust. 1 pkt 6 i 7 Statutu, którym postanowiono, że porządek obrad obejmuje w szczególności interpelacje i zapytania, zauważyć należy, że przepis art. 24 ust. 6 u.s.g. określa procedurę składania interpelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi. Zgodnie z tym przepisem interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Zatem z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zarówno interpelacje, jak i zapytania mogą być składane wyłącznie pisemnie. Również w formie pisemnej udzielane są odpowiedzi na interpelacje i zapytania w zakreślonym ustawowo terminie. Należy zgodzić się z Wojewodą, iż wprowadzenie w Statucie możliwości składania interpelacji i zapytań w czasie trwania sesji stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu art. 24 ust. 6 u.s.g. Uchwała w sprawie Statutu gminy została podjęta 15 października 2018 r. Rada zobowiązana była zastosować przepisy ustawy o samorządzie gminnym dot. interpelacji i zapytań w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych w brzmieniu nadanym ustawą, w tym znowelizowany art. 24 ustawy o samorządzie. Przesądza o tym art. 15 ustawy zmieniającej.
Zastrzeżenia Sądu budzi również zapis § 17 Statutu gminy, bowiem wprowadzenie do Statutu, a zatem do aktu prawa miejscowego, sankcji w postaci nakazu opuszczenia przez osobę z publiczności sali w trakcie trwania sesji Rady, przy czym o nałożeniu takiej sankcji miałby decydować Przewodniczący Rady, narusza zasadę jawności działania organów gminy wyrażoną w art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. oraz w art. 61 Konstytucji RP. Jawność działania organów gminy obejmuje m.in. prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej gwarantuje również Konstytucja RP w art. 61, przy czym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tych praw może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Nie można ograniczyć tego prawa w statucie gminy. Dodatkowo, uprawnienie takie nie mieści się w granicach zakreślonych przez treść art. 19 ust. 2 u.s.g., stanowiącego o zadaniach Przewodniczącego Rady (tj. "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.").
W ocenie Sądu w składzie orzekającym zapis § 23 ust. 3 Statutu gminy również nie może się ostać, bowiem narusza art. 20 ust. 1b u.s.g. w brzemieniu nadanym ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu: Obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Ustawodawca zobowiązał zatem rady gmin do transmisji w czasie rzeczywistym przebiegu obrad, a ponadto do ich utrwalania za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Przy czym zdalny dostęp do obrad sesji rady gminy powinien być umożliwiony wszystkim zainteresowanym nie tylko w czasie rzeczywistym, lecz także po zakończeniu obrad sesji - zgodnie z art. 20 ust. 1b zd. drugie u.s.g. Tymczasem Rada Gminy kwestionowanym wyżej przepisem Statutu usankcjonowała możliwość pozbawienia mieszkańców dostępu do obrad w trybie komunikacji elektronicznej - z przyczyn technicznych, co w sposób istotny narusza art. 20 ust. 1b u.s.g.
Zdaniem Sądu Rada Gminy wprowadziła możliwość tzw. podwójnego głosowania w § 28 ust. 1 Statutu gminy, co jest niezgodne z prawem. W art. 14 ust. 2 u.s.g. wskazano, że głosowanie jawne na sesjach rady odbywa się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Dopiero w przypadku, gdy jest to niemożliwe z przyczyn technicznych, ustawodawca w art. 14 ust. 3 u.s.g. przewidział inną możliwość, nie określił jednak sposobu, a zastrzegł tylko, że ma to być głosowanie imienne. Kwestia sposobu przeprowadzania głosowania przez radę gminy została zatem określona w ustawie i rada gminy nie posiada kompetencji, aby w drodze statutu, będącego aktem prawa miejscowego, ustalać kwestie sposobu głosowania odmiennie, niż to uczyniono w samej ustawie. Rada nie może wprowadzić dodatkowego wymogu np. w postaci podniesienia ręki przez radnych podczas głosowania. Podobnie w § 29 ust. 1 Statutu gminy Rada w sposób nieprawidłowy uregulowała kwestię reasumpcji głosowania. Ta instytucja powinna być stosowana niezwykle ostrożnie, jako że prowadzi ona do podważenia wyniku głosowania rady. W konsekwencji to Rada jako organ, a nie jednoosobowo jej Przewodniczący, powinna podejmować decyzję w kwestii konieczności ponownego poddania pod głosowanie tego samego projektu uchwały. Posłużenie się w przepisie Statutu gminy niedookreślonym zwrotem "uzasadnione wątpliwości" powoduje niejasność przepisów uchwały w tak ważnej kwestii jaką stanowi reasumpcja głosowania. Należy zauważyć, że pojęcie to jest pojęciem subiektywnym i dla różnych odbiorców powyższych norm prawnych może mieć różne znaczenie. W związku z powyższym należy uznać, że przepis ten istotnie narusza prawo, to jest art. 2 Konstytucji RP.
Sprzeczny z prawem jest również zapis § 34 ust. 4 Statutu gminy uzależniający udostępnienie protokołu z sesji od jego przyjęcia na kolejnej sesji. Przepisem tym w nieuprawniony sposób Rada ograniczyła prawo obywateli dostępu do informacji publicznej. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie daje Radzie ku temu podstaw. Z przepisu art. 19 u.d.i.p. wynika, iż kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów, do których niewątpliwie należy rada gminy, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, przy czym art. 7 ust. 1 pkt 3 wskazuje, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia tych organów, udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z kolei ustawa o samorządzie w art. 11b ust. 1 statuuje jawność działalności organów gminy, doprecyzowując w ust. 2, iż jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, nie ulega wątpliwości, że protokół sesji rady gminy jest jawny i podlega udostępnieniu. Nie można jednakże uzależniać udostępnienia protokołu z sesji rady gminy od jego formalnego przyjęcia przez radę gminy, co postanowiono w § 34 ust. 4 zaskarżonego Statutu.
Przechodząc do dalszych zapisów Statutu gminy zakwestionować należy legalność § 36 ust. 4, który stanowi, że obsługę kancelaryjną i techniczno-organizacyjną Komisji zapewnia Wójt. Natomiast Rada Gminy, w ramach kompetencji do określenia organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać "obowiązków" dla Wójta. Zostały one uregulowane w ustawie o samorządzie lub innych przepisach. Organ stanowiący może wystąpić z prośbą do Wójta i ułożyć współpracę bez konieczności nakładania na niego obowiązków w statucie. Zapis powyższy nie znajduje więc oparcia w przepisach obowiązującego prawa.
W § 38 ust. 1 pkt 4 Statutu zapisano, że do zadań komisji w zakresie spraw, do których zostały powołane należy rozpatrywanie i opiniowanie spraw przekazanych komisji przez Radę, Przewodniczącego i Wójta. W ocenie Sądu wskazane postanowienie Statutu jest sprzeczne z przepisami ustawowymi, w zakresie w jakim sprawy są przekazywane komisji przez Przewodniczącego Rady Gminy lub Wójta. Zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 1 u.s.g., rada może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. W myśl ust. 3 tego przepisu komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Wynika stąd, że powoływane przez radę komisje są organami wewnętrznymi rady o charakterze pomocniczym. Są powoływane w celu usprawnienia pracy rady i to jedynie Rada Gminy jest właściwa do tego, aby dokonać kwalifikacji poszczególnych spraw i przekazać je właściwej podległej sobie komisji. Kompetencje w tym zakresie nie mogą zostać scedowane w drodze postanowień statutowych na Przewodniczącego Rady Gminy oraz na Wójta. Podobne zastrzeżenie należy odnieść również do regulacji zawartej w § 39 ust. 1 Statutu, w którym nałożono na Przewodniczącego Komisji obowiązek zwołania posiedzenia Komisji na pisemny wniosek Przewodniczącego Rady lub Wójta.
Jako niewłaściwe należy uznać także określenie przez Radę Gminy w rozdziale 14 Statutu zasad tworzenia i rozwiązywania klubów radnych. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 4 u.s.g. statut gminy powinien określać wyłącznie zasady działania klubów radnych.
W rozdziale 15 Statutu Rada Gminy ustanowiła zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej, a § 50 ust. 1 Statutu gminy wskazuje cel działania tej Komisji. Tymczasem zgodnie z art. 18a ust. 5 u.s.g. statut gminy powinien określać wyłącznie zasady i tryb działania komisji rewizyjnej. Tym samym zapis ten przekracza delegację ustawową i jako taki zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Za niezgodną z prawem należy uznać również regulację zawartą w § 53 ust. 4 Statutu gminy, zgodnie z którą Projekty uchwał Rady w sprawie zlecenia podjęcia kontroli przygotowuje Przewodniczący Rady. Tymczasem, stosownie do postanowień art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie do zadań wójta należy przygotowanie projektów uchwał.
Wadliwa jest także treść § 55 ust. 4 Statutu gminy, który stanowi, iż w sprawach nie wymagających posiadania wiadomości specjalnych, Komisja może wnosić o powołanie biegłych. Zapis ten jest nieprecyzyjny, nie wskazuje do jakiego organu należy wystąpić z takim wnioskiem, co narusza zasadę zapisaną w powoływanym już kilkakrotnie powyżej art. 2 Konstytucji RP. Podobnie ust. 5 tego paragrafu wykracza poza delegację ustawową, bowiem kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarne oraz dotyczące ochrony tajemnic ustawowo chronionych regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Oczywistym jest, że członkowie Komisji Rewizyjnej są zobowiązani do ich przestrzegania, gdyż powszechnie obowiązujące przepisy prawa przestrzegać muszą wszyscy na terenie danego kraju, w tym również radni Gminy Godów.
W § 59 Statutu gminy Rada postanowiła, iż na podstawie ustaleń i wyników kontroli Komisja przedstawia wnioski, co do których Rada może zająć stanowisko lub podjąć uchwałę. Zgodnie z § 11 ust. 3 statutu Rada w formie uchwał może podejmować rozstrzygnięcia, wyrażać opinie i zajmować stanowiska we wszystkich sprawach istotnych dla Gminy, a także podejmować uchwały zawierające deklaracje, oświadczenia, apele. Należy zatem uznać, iż zajęcie stanowiska przez Radę, o którym mowa w § 59 Statutu, również następuje w drodze uchwały. Jednak brak jest precyzyjności w w/w regulacji.
Dalej stwierdzić także należy, że zgodnie z art. 304 ust. 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1987 ze zm.), instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub policję. Przewidziany tym przepisem obowiązek zawiadomienia o przestępstwie spoczywa na osobach pełniących funkcje kierownicze w instytucjach państwowych i samorządowych lub też osobach upoważnionych do reprezentowania tych instytucji. Z uwagi na to, że zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie, gminę na zewnątrz reprezentuje wójt, w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa to on dokonuje stosownego zawiadomienia. Zaś w sytuacji, gdy zawiadomienie to (oparte o wyniki kontroli przeprowadzonej przez komisję Rady Gminy) miałoby dotyczyć wójta, to decyzję w tej sprawie powinna podjąć Rada w głosowaniu, a rolą Przewodniczącego byłoby jedynie przekazanie tego zawiadomienia właściwemu organowi ścigania. W związku z powyższym regulację § 60 Statutu gminy w zakresie dotyczącym Przewodniczącego Rady, należy uznać za niezgodną z prawem.
Kolejne naruszenie prawa stanowi § 61 Statutu, regulujący wyłączenia członków Komisji Rewizyjnej od udziału w jej pracach w sprawach, które dotyczą interesu prawnego członka tej komisji lub w których może powstać podejrzenie o stronniczość narusza art. 18a oraz art. 25a ustawy o samorządzie. Ustawodawca w przepisie art. 25a u.s.g. wprowadził zakaz - skierowany do wszystkich radnych - brania udziału w głosowaniu w radzie i komisji rady, jeżeli dotyczy ono ich interesu prawnego. Stąd niedopuszczalne jest ponowne unormowanie tej kwestii w statucie, z jednoczesną modyfikacją przepisów ustawowych.
Rozdział 17 zaskarżonego Statutu gminy zawiera postanowienia końcowe. Sąd stanął na stanowisku, iż przepis § 69 ust. 2 narusza art. 87 Konstytucji RP i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Bowiem akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych, którymi są ustawy. Z konstrukcji tego przepisu Statutu wynika, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje uchwała - statut Gminy Godów, będący aktem niższego rzędu niż ustawa, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych, przepisy ustawy. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom uchwały przed przepisami ustawy. Zastrzeżenie, jakie zostało zawarte w przytoczonym zapisie Statutu dopuszczalne jest jedynie w aktach tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją jest zaś stawianie przepisów mających charakter wykonawczy przed przepisami ustaw. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takiej regulacji.
Końcowo należy uznać za bezprzedmiotowe postanowienia zawarte w § 70 ust. 2-4 Statutu, które dotyczą utraty mocy uchwał w sprawie zmiany Statutu Gminy Godów. Uchwały te, jako uchwały nowelizujące uchwałę Nr XIII/103/2007 Rady Gminy Godów z 21 grudnia 2007 r. w sprawie Statutu Gminy Godów, nie mają samodzielnego bytu prawnego i tracą moc obowiązująca z chwilą wejścia w życie przepisu uchylającego uchwałę pierwotną.
W konsekwencji powyżej wyszczególnionych naruszeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skargę uwzględnił, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Natomiast odnosząc się do żądania Wojewody o zasądzenie kosztów postępowania zauważyć należy, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. żądanie takie może wnieść strona skarżąca, a nie organ nadzoru składający skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.