III SA/Gl 932/21

III SA/Gl 932/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Marzanna Sałuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 852
art. 10  ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 852 z późn. zm.).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Gminy Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie programu przeciwdziałania narkomanii na lata 2020-2022 dla Gminy Miasta J. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] (dalej również jako: "skarżący" lub "organ nadzoru") zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie Programu Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2020-2022 dla Gminy Miasta J., jako sprzecznej z art. 10 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 852 ze zm.). wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.
W uzasadnieniu skargi wskazał, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru uchwała zawiera uchybienia w zakresie realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wskazał, iż Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 ustawy, opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, zwanego dalej "Gminnym Programem", biorąc pod uwagę cele operacyjne dotyczące przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny Program stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych (art. 10 ust. 2). W Gminnym Programie uwzględnia się działalność wychowawczą, edukacyjną, informacyjną i profilaktyczną prowadzoną w szkołach i placówkach systemu oświaty zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3, a także diagnozę w zakresie występujących w szkołach i placówkach systemu oświaty czynników ryzyka i czynników chroniących przeprowadzaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3 (art. 10 ust. 2a. W ramach Gminnego Programu w szkołach i placówkach systemu oświaty są realizowane w szczególności działania o potwierdzonej skuteczności lub oparte na naukowych podstawach prowadzone w zakresie działalności, o której mowa w ust. 2a (art. 10 ust. 2b). Stosownie do treści art. 10 ust. 3 ustawy Gminny Program uchwala rada gminy Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii Gminny Program jest realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie.
Tymczasem zdaniem organu nadzoru kwestionowana uchwała nie wskazuje po myśli art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - jaka jednostka w Gminie J. realizuje gminny program przeciwdziałania narkomanii. W Rozdziale VI załącznika do niniejszej uchwały Realizatorzy Programu Rada wskazała 21 podmiotów, będących realizatorami Programu zaliczając do nich: 1. Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w J., 2. Ośrodek Interwencji Kryzysowej w J., 3. Poradnię Terapii Uzależnień od Alkoholu i Współuzależ- nienia w J. prowadzoną przez Zespół Lecznictwa Otwartego Sp. z o.o. w J. 4, Powiatową Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w J., 5. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J., 6. Dom Pomocy Społecznej w J., 7. Placówki oświatowo — wychowawcze (szkoły. Ognisko Wychowawcze w J. Placówki Opiekuńczo - Wychowawcze w J., Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy w J., świetlice środowiskowe i terapeutyczne), 8, Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną w J., 9. Straż Miejską w J., 10. Wydziały Urzędu Miejskiego w J., 11. Grupy wsparcia (m. in. AA, organizacje parafialne), 12. Sąd Rejonowy - Wydział Rodzinny i Nieletnich w J., 13. Komendę Miejską Policji w J., 14. Prokuraturę Rejonową w J., 15. Miejską Bibliotekę Publiczną w J., 16, Centrum Kultury Teatr Sztuk w J., 17. Miejskie Centrum Kultury i Sportu w J., 18. Podmioty działalności leczniczej, 20. Organizacje pozarządowe statutowo zajmujące się profilaktyką uzależnień, 21. Inne podmioty, którym zlecane są do realizacji zadania programu.
Biorąc pod uwagę wyżej wskazaną regulację Programu, w ocenie organu nadzoru Rada Miejska w J. nie wskazała precyzyjnie, który z wymienionych podmiotów będzie odpowiedzialny za kompleksową realizację Programu w zakresie Przeciwdziałania Narkomanii. Organ stanowiący gminy jest obowiązany do wskazania wprost jednej, konkretnej jednostki, która będzie realizowała przedmiotowy Program. W analizowanym przypadku nie powinno również budzić wątpliwości, że delegacja ustawowa zawarta w treści przepisu art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani dotyczy jednostek w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie, z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Nie może więc dotyczyć instytucji i podmiotów realizujących zadania określone w Programie na podstawie umów, czy nawet Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w J..
Ponadto, z treści przyjętego Programu wynika, że organ stanowiący gminy określił w rozdziale VI załącznika do uchwały katalog współrealizatorów Programu - mający charakter wyliczenia otwartego, poprzez wskazanie jako współrealizatora w pkt 21 innych podmiotów, którym zlecane są do realizacji zadania programu, co jest niedopuszczalne. Również wymaga zaznaczenia, że do poszczególnych zadań nie zostały przypisane jednostki, które będą je realizowały, więc nie można wywieść z treści Programu czy jednostki wymienione w Programie realizują wspólnie wszystkie zadania, czy są tylko odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań.
Organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie swych twierdzeń i stwierdził, że Rada Miejska w J. nie zrealizowała w sposób kompleksowy delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ nie zawiera elementów obligatoryjnych, wymaganych przepisami prawa co uzasadnia wniosek skargi o uznanie uchwały za sprzeczną z prawem.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta J. (dalej także jako: "organ") wniosła o oddalenie skargi.
Zdaniem organu zarzucane jej uchybienia nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Gmina realizując ustawowe obowiązki, przyjmuje Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii wskazując w nim realizatorów w sposób nieodmienny już od 2012 roku. Podyktowane jest to wypracowaną, wręcz wzorową współpracą z poszczególnymi jednostkami, w oparciu o ogólnopolskie modele postępowania przedstawiane przez Krajowe Biuro do Spraw Przeciwdziałania Narkomanii. Ustawowy katalog celów działalności Gminy jest więc bardzo szeroki, obejmujący różne dziedziny o różnorodnym zakresie działania, co powoduje, iż objęcie tegoż wskazanego zakresu działania tylko i wyłącznie przez jedną jednostkę jest wręcz niemożliwe. Podobna praktyka ma miejsce w całym Kraju, gdzie do realizacji zadań z zakresu przeciwdziałania narkomanii, w Programach powołuje się i wskazuje wielu realizatorów.
Organ nadmienił, iż na uwadze należy również mieć zapisy art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który to przepis wskazuje, oprócz organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, szereg innych podmiotów zobowiązanych do przeciwdziałania narkomanii w tym "... organizacje pozarządowe i inne podmioty, których działalność statutowa obejmuje zadania należące do sfery zadań publicznych w zakresie ochrony i promocji zdrowia, pomocy społecznej, działalności charytatywnej, nauki, edukacji, oświaty i wychowania, kultury fizycznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego lub przeciwdziałania patologiom społecznym, promocji i organizacji wolontariatu ..." - ust. 3, a więc katalog otwarty podmiotów realizujących zadania przeciwdziałania narkomanii. Powyższy ustawowy zapis stoi zatem zdaniem organu w sprzeczności z wywodami Wojewody wskazującymi, iż wskazanie, jak to ma miejsce w Programie Gminy J., innych podmiotów jako realizatorów Programu jest niedopuszczalne. Zgodzenie się z takim stanowiskiem Skarżącego, powodowałoby pozbawienie tychże podmiotów ich ustawowego prawa do udziału w całym procesie, jakże wrażliwym społecznie, przeciwdziałania narkomanii. Za nie bez znaczenia w sprawie organ uznał unormowanie art. 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wskazane zapisy ustawowe jednoznacznie determinują konieczność wskazywania wielu podmiotów - realizatorów Programów przeciwdziałania narkomanii.
Organ zaznaczył, iż podmiotami zobowiązanymi do realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania narkomanii, (art. 5 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), jest szereg wymienionych tam jednostek i to nie mających charakteru jednostki samorządu terytorialnego. Realizując Program, nie można pominąć tychże jednostek w udziale w skoordynowanym planie działania, którego elementem jest Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii, gdyż "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, zwanego dalej "Gminnym Programem", biorąc pod uwagę cele operacyjne dotyczące przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia" - art. 10 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
W ocenie organu wykazywanie przez Wojewodę, że "należy wskazać podmiot odpowiedzialny spośród wymienionych podmiotów" i "wskazać wprost jedną, konkretną jednostkę" jest niezrozumiałe i nie do zaakceptowania. Wychodząc z założenia konieczności wykazania wielu realizatorów Programu, Gmina nie wskazała podmiotu koordynującego, gdyż zgodnie z obowiązującym Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miejskiego w J. do zadań Wydziału Współpracy Społecznej i Gospodarczej (§ 34b ust, 1) należy m.in: 1) przygotowywanie - we współdziałaniu z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych - Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii, a także sprawozdań z jego realizacji, 2) bieżąca koordynacja zadań wynikających z Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii, bieżący nadzór i kontrola nad realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii. W konsekwencji w imieniu Organu odpowiedzialnym za koordynację działań w zakresie przeciwdziałania narkomanii jest odpowiedni Wydział, co powoduje, iż każdy z realizatorów Programu uzgadnia i rozlicza swoje działania w ramach Programu poprzez Wydział.
Organ nawiązując do orzecznictwa powołanego przez Wojewodę wskazał, iż podlegający ocenie sądowej stan faktyczny jest inny gdyż obejmował sytuację, w której gmina nie wskazała żadnego realizatora - jednostki realizującej program. Tymczasem Gmina J. wskazała realizatora Programu w postaci wielu uprawnionych jednostek. A skoro tak to Gmina J., nie naruszyła normy ustawowej, a więc nie doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie przywołano poglądy doktryny.
W ocenie organu w sprawie nie ma miejsca istotna sprzeczność uchwały z prawem. Jego zdaniem popartym stanowiskiem doktryny, orzecznictwa sądowego, Rada Miejska w J. podejmując uchwałę nr [...] w sprawie Programu Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2020-2022, nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa t.j. art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - dalej jako: "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym") organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).
Powyższe oznacza, że brak stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., ani też w żaden sposób nie wpływa na ocenę zgodności z prawem zaskarżanej uchwały organu gminy.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy akt ten wydano z istotnym naruszeniem prawa, przy czym w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie pozostaje uchwała Rady Miejskiej w sprawie Programu Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2020-2022 dla Gminy Miasta J..
Tego rodzaju uchwała nie ma charakteru aktu miejscowego, co oznacza, że będzie miał do niej zastosowanie art. 94 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W sprawie, od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynęło ponad 2 lata, w związku z czym niedopuszczalnym było stwierdzenie nieważności uchwały, lecz stwierdzenie jedynie jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g.).
Rozstrzygnięcie o niezgodności uchwały z prawem na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest pod względem jego przesłanek i skutków tożsame ze stwierdzeniem nieważności albowiem sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem uchwały wówczas, gdy z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdzono nieważności uchwały, a istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności (94 ust. 2 u.s.g.).
W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Natomiast jak wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii do zadań własnych gminy należy przeciwdziałanie narkomanii i obejmuje ono zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych i osób zagrożonych uzależnieniem; udzielanie rodzinom, w których występują problemy narkomanii, pomocy psychospołecznej i prawnej prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej, edukacyjnej oraz szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie zajęć sportowo-rekreacyjnych dla uczniów, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych; wspomaganie działań instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów narkomanii; pomoc społeczną osobom uzależnionym i rodzinom osób uzależnionych dotkniętym ubóstwem i wykluczeniem społecznym i integrowanie ze środowiskiem lokalnym tych osób z wykorzystaniem pracy socjalnej i kontraktu socjalnego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, zwanego dalej "Gminnym Programem", biorąc pod uwagę cele operacyjne dotyczące przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny Program stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych.(ust.2). W Gminnym Programie uwzględnia się działalność wychowawczą, edukacyjną, informacyjną i profilaktyczną prowadzoną w szkołach i placówkach systemu oświaty zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3, a także diagnozę w zakresie występujących w szkołach i placówkach systemu oświaty czynników ryzyka i czynników chroniących przeprowadzaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 22 ust. 3. (2a.) W ramach Gminnego Programu w szkołach i placówkach systemu oświaty są realizowane w szczególności działania o potwierdzonej skuteczności lub oparte na naukowych podstawach prowadzone w zakresie działalności, o której mowa w ust. 2a. (ust.2b.) Gminny Program uchwala rada gminy. (ust.3.).Gminny Program jest realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie. (ust.4.) W celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. (ust.5.).
Upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały w sprawie Programu Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2020-2022 dla Gminy Miasta J. wynika z art. 10 ust.3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani. Z regulacji zaś art.10 ust. 4 tej ustawy jednoznacznie wynika, iż Program ten jest realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie. Już mając choćby na uwadze sformułowanie użyte przez ustawodawcę, iż program jest przez jednostkę realizowany wskazuje, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, iż miał na uwadze konkretną pojedynczą ściśle określoną przez radę gminy jednostkę do realizacji programu, nie zaś wiele podmiotów jak to ma miejsce w spornej uchwale. W konsekwencji wprowadzając taki zapis do zaskarżonej uchwały Rada Miasta J. wykroczyła poza zakres kompetencji ustawowej określonej art. 10 ust. 4 ustawy , dopuszczając się istotnego naruszenia prawa, co z kolei spowodowało konieczność stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę broniąc regulacji uchwały Rada Miasta J. wskazała, że przepis uchwały jest tak sformułowany albowiem ustawowy katalog celów działalności Gminy jest bardzo szeroki, obejmujący różne dziedziny o różnorodnym zakresie działania, co powoduje, iż objęcie tegoż wskazanego zakresu działania tylko i wyłącznie przez jedną jednostkę jest wręcz niemożliwe. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić albowiem regulacja uchwały nie może modyfikować regulacji ustawowej która dopuszcza realizację programu przez jednostkę wskazaną w tym programie. Wskazanie w pkt VI załącznika nr 1 do uchwały listy podmiotów jako realizatorów Programu niewątpliwe modyfikuje zapis art. 10 ust. 4 ustawy przewidujący konieczność wyznaczenia przez Radę konkretnej jednostki.
Podobnie należy ocenić zapis zawarty w załączniku uchwały, gdzie organ stanowiący gminy określił w rozdziale VI załącznika do uchwały katalog współrealizatorów Programu - mający charakter wyliczenia otwartego, poprzez wskazanie jako współrealizatora w pkt 21 innych podmiotów, którym zlecane są do realizacji zadania programu. Takie działanie Rady w zestawieniu z treścią przepisu art. 10 ust 4 ustawy jest nie do zaakceptowania, wykracza bowiem poza zakres wynikający z tej regulacji, co z kolei jest niedopuszczalne.
Nie może oceny prawnej przyjętej przez Sąd w sprawie zmienić argument organu, iż z treści art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika otwarty katalog podmiotów realizujących zadania w zakresie przeciwdziałania narkomanii, co w ten sposób uzasadnia przyjęcie zapisu uchwały zawierającego wskazanie 21 podmiotów jako realizatorów programu. Ustawodawca jest racjonalny tj. tworzy prawo na podstawie dostępnej mu wiedzy celem realizacji określonych celów, a prawo ma być środkiem do ich osiągniecia. Powyższe prowadzi do wniosku, że legislator świadomie tak skonstruował normę art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii by organ stanowiący wskazał w Gminnym Programie jaka konkretnie jednostka będzie ten program realizowała. Kiedy wolą ustawodawcy jest osiągniecie danego skutku prawnego daje temu wyraz wprost w przepisach prawa.
Podsumowując skoro ustawodawca zamieścił w art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stosowne odrębne postanowienie aby Gminny Program był realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie oznacza to, że miał na względzie wprowadzenie konieczności wyznaczenia przez Radę konkretnej jednostki, a nie kilku, czy kilkunastu realizatorów programu. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazano w niej konkretnie sprecyzowanego realizatora programu. Tym samym nie zawiera elementu wymaganego treścią zapisu art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził niezgodność z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r.