III SA/Gl 928/22

III SA/Gl 928/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 93 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant referent - stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 27 stycznia 2022 r. nr LXXII/350/22 w przedmiocie przyjęcia regulaminu targowiska miejskiego stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Lędziny z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XXII/350/22 w części tj. § 1 pkt 2, § 2 ust. 2, § 3 w zakresie sformułowania: "z wyjątkiem sprzedaży towarów, których sprzedaż jest zabroniona na podstawie odrębnych przepisów" i poprzedzającego go przecinka, § 4, § 5 lit. a, d i f, § 6 pkt 3, 5, i 7, § 8, § 9 załącznika do uchwały.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru, skarżący), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g) zaskarżył uchwałę Rady Miasta Lędziny, Nr LXXII/350/22, z 27 stycznia 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Targowiska Miejskiego, w częściach określonych w § 1 pkt 2, § 2 ust. 2, § 3 w zakresie sformułowania: "z wyjątkiem sprzedaży towarów, których sprzedaż jest zabroniona na podstawie odrębnych przepisów" i poprzedzającego go przecinka, § 4, § 5 lit. a, d i f, § 6 pkt 3, 5, i 7, § 8, § 9 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 27 stycznia 2022 r., Rada Miasta Lędziny podjęła uchwałę, Nr LXXII/350/22, w sprawie przyjęcia Regulaminu Targowiska Miejskiego (w skrócie: Regulamin). Regulamin stanowi załącznik do uchwały. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru 3 lutego 2022 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 8 lutego pod poz. 825. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała jest sprzeczna z prawem – w ww. częściach.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, natomiast w myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podjęta przez Radę Miejską w Lędzinach uchwała nie wskazuje wprawdzie w podstawie prawnej uchwały cytowanych przepisów, jednak uprawniają one Radę do działania w przedmiotowej materii. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy sformułowanie zasady i tryb korzystania zawiera w sobie kompetencję dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł i porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzania reguł, dotyczących obowiązującego trybu oraz sposobu korzystania i zachowania się podmiotów, które przebywają na terenie lub w obiektach, o jakich mowa w tej normie prawnej. Wyznaczając te reguły rada gminy nie ma jednakże niczym nieskrępowanej swobody. Granice przewidzianej prawem swobody rady w ramach realizacji cytowanej normy kompetencyjnej wyznacza obowiązujący porządek prawny. Tak więc zasady ustanowione przez radę gminy nie mogą wkraczać w materię uregulowaną w przepisach aktów wyższego rzędu. Zasady te nie mogą również wkraczać w treść stosunków cywilnoprawnych, wiążących administratora danego obiektu z osobami korzystającymi z targowiska. Nie można natomiast wykluczyć, że ustanowione dla korzystania z regulaminu targowiska nakazy czy zakazy, mieszczące się w dyspozycji czynu zakazanego, mogą stanowić informację zamieszczoną na tablicach informacyjnych bądź podaną do wiadomości publicznej w inny sposób. Informacja taka nie może jednak stanowić elementu uchwały podjętej na podstawie ww. przepisu, albowiem uchwała taka nie może być traktowana jako informator o powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą normą konstytucyjną koresponduje właśnie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP, wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną. Ponadto, przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalane zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W myśl § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Rada Miejska w Lędzinach w przyjętym Regulaminie zdaniem organu nadzoru przekroczyła swoje kompetencje i delegację ustawową. W szczególności art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie daje uprawnienia do decydowania o tym, jaki zakres obowiązków spoczywa na podmiocie administrującym gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej ani do zawierania w uchwale przepisów o charakterze wyłącznie informacyjnym (przepisy nienormatywne). Zadania związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym należą do kompetencji wójta i nie może ich przejmować żaden inny podmiot, w tym rada gminy. Przedmiotowa uchwała nie może więc określać zadań administratora targowiska, co uczyniono w § 8 i § 9 Regulaminu, ani też zawierać przepisów o charakterze informacyjnym, co uczyniono w § 1 pkt 2 i § 2 pkt 2 Regulaminu. Na słuszność powyższego stanowiska wskazuje także brzmienie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy.
Ponadto, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Oznacza to, że wszelkie tego rodzaju ograniczenia, o ile są uzasadnione interesem publicznym - mogą być nałożone wyłącznie przepisami ustawowymi, a nie na podstawie aktu prawa miejscowego. Niezależnie od powyższego, zasady dopuszczenia do obrotu niektórych towarów, wymienionych w treści załącznika do uchwały, zostały uregulowane w odrębnych przepisach, a zatem wprowadzenie w drodze uchwały rady dodatkowych obostrzeń w ich obrocie stanowi istotne naruszenie prawa.
I tak w ocenie organu nadzoru, regulacje zawarte w § 5 lit. a, d, f Regulaminu są niezgodne z przepisem art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
W przepisie § 5 lit. f Regulaminu Rada zabroniła sprzedaży alkoholu, nafty, benzyny, środków pędnych, broni, amunicji, materiałów wybuchowych, pirotechnicznych, rzeczy pochodzących z kradzieży lub innego nielegalnego źródła, wyrobów sfałszowanych, artykułów szkodliwych dla zdrowia lub stanowiących zagrożenie dla życia, w tym wyrobów o działaniu psychotropowym.
Organ nadzoru zauważył, że co do sprzedaży nafty, benzyny, środków pędnych - należy odwołać się do ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.) Przepisy tej ustawy, w szczególności art. 32, określają kiedy i na jakich zasadach można zajmować się sprzedażą paliw ciekłych. Kwestia cofnięcia koncesji i związanych z tym ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej uregulowana jest w art. 41 tej ustawy. Stąd regulacja przedmiotowej uchwały w tym zakresie jest niedopuszczalna.
Z kolei, analizując zapisy regulaminu w przywołanym powyżej fragmencie, co do ,,artykułów szkodliwych dla zdrowia lub stanowiących zagrożenie dla życia, w tym wyrobów o działaniu psychotropowym" należy odwołać się do istoty aktu prawa miejscowego, jako źródła praw i obowiązków adresatów - obywateli. Zwroty towary szkodliwe dla zdrowia i stanowiące zagrożenie dla życia, niezdefiniowane prawnie - są na tyle nieostre, że wprowadzają poważne problemy interpretacyjne. W przypadku konieczności zakwalifikowania danego towaru jako towaru szkodliwego dla zdrowia lub zagrażającego życiu, rozwiązanie może okazać się utrudnione lub wręcz niemożliwe. Dlatego też niedopuszczalne jest używanie nieostrych pojęć w aktach prawnych, zwłaszcza aktach prawa miejscowego. Ustawodawca upoważnia radę gminy do podejmowania takich aktów po to, by biorąc pod uwagę miejscowe zwyczaje szczegółowo uregulować prawa i obowiązki adresatów. Jednak od takiej regulacji winno się oczekiwać pełnej przejrzystości i braku niejasności interpretacyjnych. Organ nadzoru wskazał, że w ustawie z 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2289, z późn.zm.) funkcjonowało w art. 4 ww. ustawy (uchylony przez art. 1 pkt 3 ustawy z 28 maja 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1337 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 19 sierpnia 2020 r.) pojęcie substancji bardzo toksycznych, toksycznych i szkodliwych, na gruncie jednak badanego regulaminu targowiska nie sposób przesądzić czy użyty w nim termin należy odczytywać w tym rozumieniu czy w innym.
Dalej organ nadzoru wskazał, że handel artykułami szkodliwymi dla zdrowia lub stanowiącymi zagrożenie ludzkiego życia może prowadzić do odpowiedzialności karnej, przewidzianej na dzień podjęcia uchwały w art. 160 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2345 ze zm.). Ponadto, ustawa z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1977), wyznacza podmioty uprawnione do obrotu lekami - odnosi się zatem także do wskazanych w kwestionowanym przepisie szeroko pojętych artykułów szkodliwych dla zdrowia lub stanowiącymi zagrożenie dla życia, w tym wyrobów o działaniu psychotropowym. Nadto, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2050 ze zm.) stanowi wprost, iż obrót detaliczny środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami będącymi produktami leczniczymi prowadzą apteki i punkty apteczne, zapewniając odpowiednie warunki ich przechowywania uniemożliwiające dostęp osób nieuprawnionych do tych środków i substancji. Jednocześnie art. 44b ust. 1 tej ustawy wprowadza całkowity zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych.
Dalej, regulacje zawarte w cytowanym punkcie § 5 lit. f Regulaminu, dotyczące sprzedaży broni, amunicji i materiałów wybuchowych, pirotechnicznych są sprzeczne z przepisem art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g w związku z art. 7 ust. 1, art. 133 ustawy z 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1545 ze zm.). Zagadnienie możliwości sprzedaży broni i amunicji zostało uregulowane w ustawie. Odnosząc się do zakazu dotyczącego materiałów pirotechnicznych i wybuchowych, wskazać także należy, że ww. ustawa o oraz ustawa z 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego przewidują różne rodzaje materiałów pirotechnicznych i związane z tym różne wymagania, dotyczące ich sprzedaży. Stąd uznać należy, że regulacja uchwały w tym zakresie jest niejasna. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie: 1) wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, (...) - wymaga uzyskania koncesji.
Z kolei, kwestie związane z obrotem wyrobami pirotechnicznymi zawiera ustawa z 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 204 ze zm.). Kwestia obrotu towarami wymagającymi uzyskania koncesji regulowana jest każdorazowo w przepisach ustaw, z których wynika obowiązek uzyskania koncesji. Podobnie rzecz ma się w przypadku zakazów obrotu określonymi towarami. Brak zatem podstaw do wprowadzania takich zapisów w akcie prawa miejscowego, jako akcie rangi podustawowej.
Z art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada przyzwoitej legislacji, którą powinny kierować się również organy jednostek samorządu terytorialnego. Z zasady tej wynika również zasada określoności prawa - przepisy stanowione przez organy władzy publicznej muszą być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawne konsekwencje swojego działania.
Ponadto, organ wskazał na treść przepisów art. 96 i art. 12 i art. 131 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1119), które to przepisy określają m.in. sposoby wyznaczania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, zasady reklamy i promocji napojów alkoholowych - stąd zbędne jest odniesienie do zakazu sprzedaży alkoholu w § 5 lit. f załącznika do uchwały.
Tak samo należy ocenić zapisy ww. punktu Regulaminu, zakazujące sprzedaży rzeczy pochodzących z kradzieży lub innego nielegalnego źródła, wyrobów sfałszowanych, artykułów szkodliwych dla zdrowia lub stanowiących zagrożenie dla życia, w tym wyrobów o działaniu psychotropowym. Zamieszczanie powyższych zapisów w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy, jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy akty wyższego rzędu regulują te kwestie w sposób kompleksowy. Obrót rzeczami pochodzącymi z przestępstwa lub co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że pochodzą przestępstwa, zabroniony jest na podstawie art. 291 i art. 292 Kodeksu karnego. Zakaz paserstwa wynika także wprost z art. 122 Kodeksu wykroczeń.
Organ nadzoru, za sprzeczny z prawem uznał również § 5 lit. d Regulaminu - jako naruszający przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 128 ustawy - Kodeks wykroczeń w zw. z ustawą z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 2094).
Dalej, organ nadzoru, za niezgodne z prawem uznał regulacje zawarte w § 5 lit. a Regulaminu - zabraniające naruszania przepisów porządkowych, sanitarnych i przeciwpożarowych. Zakazy takie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd za niedopuszczalne należy uznać wprowadzenie zakazów ustanowionych już przez prawodawcę w drodze aktu wyższego rzędu niż uchwała.
Przytoczone regulacje Regulaminu dotyczą kwestii, które zostały już uregulowane w źródłach powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, Rada ustaliła ww. zakazy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Zastrzeżenia te organ odniósł także do postanowień przyjętych w § 3 - w zakresie sformułowania: z wyjątkiem sprzedaży towarów, których sprzedaż jest zabroniona na podstawie odrębnych przepisów, a także w § 4, § 6 pkt 7 i § 9 pkt 3 Regulaminu.
Organ nadzoru podniósł, że w ramach kompetencji przyznanych Radzie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mieści się również regulowanie jakichkolwiek sankcji za niezgodne z prawem korzystanie z obiektów gminnych. Tym samym za istotnie naruszające prawo należy uznać uregulowanie § 9 pkt 4 Regulaminu, zgodnie z którym: Osoby nie stosujące się do zapisów Regulaminu zostaną usunięte z terenu targowiska na własny koszt.
Za naruszającą prawo uznał również regulacje § 6 ust. 3 i 5 Regulaminu, na mocy którego Rada nałożyła na osoby prowadzące handel na targowisku obowiązek posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających tożsamość oraz innych dokumentów umożliwiających określenie legalności ich działalności sprzedażowej oraz okazania na żądanie przedstawicieli właściwych organów upoważnionych do kontroli, dokumentów upoważniających do prowadzenia sprzedaży. W ocenie organu nadzoru, nałożenie tych obowiązków stanowi wykroczenie poza delegację wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Posiadanie i okazywanie ww. dokumentów nie ma bowiem znaczenia dla oceny prawidłowości korzystania z targowiska. Osoba prowadząca handel na targowisku może wykazać uprawnienie do korzystania z targowiska okazując dowód uiszczenia opłaty targowej. Z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika natomiast, iż przy kontroli jej wniesienia wymagane jest przedstawienie dokumentu tożsamości czy też dokumentu upoważniającego do prowadzenia działalności.
Na marginesie, organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 124 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejscowego jest paragraf (§). Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Tymczasem również w tym zakresie uchwała jest wadliwa. W żadnym paragrafie regulaminu nie zastosowano bowiem podziału na punkty lecz (co do zasady) na ustępy bądź litery (§ 5 i § 10).
Wskazując na powyższe organ nadzoru stwierdził, że uzasadnione i konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w określonej części.
W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Gminy Lędziny wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że podniesione uchybienia są nieistotne i jako takie nie naruszają prawa w stopniu skutkującym nieważnością uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
Przedmiotem skargi i kontrolą Sądu objęto uchwałę Rady Miasta Lędziny z 27 stycznia 2022 r., Nr LXXII/350/22, w sprawie przyjęcia Regulaminu Targowiska Miejskiego. Zaskarżona uchwała została jako akt prawa miejscowego opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 8 lutego 2022 r. pod poz. 825 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, Rada Miasta dopełniła wymogu przedłożenia organowi nadzoru uchwały w terminie 7 dni od jej podjęcia, ale w ustawowym terminie wojewoda nie podjął czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Organ nadzoru zaskarżył sporną uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., wnosząc o stwierdzenie nieważności co do wskazanych w skardze postanowień uchwały.
Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia.
Zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP stanowi bowiem, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.). Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy: zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już unormowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, a także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi bowiem, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przy czym uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie takie przewiduje również sama u.s.g. - w treści art. 40 ust. 2 - stanowiąc, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (pkt 1), organizacji urzędów i instytucji gminnych (pkt 2), zasad zarządu mieniem gminnym (pkt 3), zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Odnotować również należy, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g), przy czym, jak stanowi art. 40 ust. 4 u.s.g., przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy zasadniczej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny i abstrakcyjny, co więcej obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa - zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Ponadto, do aktu prawa miejscowego znajdują również zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe (zob.m.in. komentarz G. Wierczyńskiego do § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, Lex/el z 2013 r.; a także wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/04, Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007 r. Nr 4, poz. 24; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007 r. Nr 204, poz. 2523; z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 611/07, Dz. Urz. Woj. Doln. z 2008 r. Nr 302, poz. 3489).
Zaskarżona uchwała w podstawie prawnej wprawdzie nie wskazuje przepisów art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g,, ale te właśnie przepisy uprawniają Radę do ustalenia w uchwale regulaminu targowiska, a co za tym idzie jest ona aktem prawa miejscowego, bowiem określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w niniejszym przypadku stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. targowisk i hal targowych. Trzeba przy tym podkreślić, że rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Tym samym więc zaskarżona do sądu uchwała w sprawie ustalenia regulaminu targowiska nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu tego aktu moc wiążącą dla rady gminy stanowią zatem - obok ustawy zasadniczej - ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody gminy będą zatem polegały na: zakazie uregulowania szczegółowych kwestii odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania zagadnień, do których uregulowania gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez gminę nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Akty prawa miejscowego nie mogą ani powielać, ani modyfikować norm powszechnie obowiązujących. Ponadto uchwalając akty prawa miejscowego organy administracji muszą respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu pamiętając, że prawo miejscowe może być stanowione tylko w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.
Sąd podziela stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała została częściowo wydana z istotnym naruszeniem prawa co spowodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie.
Organ nadzoru słusznie wskazał na istotne mankamenty zaskarżonej uchwały, a w szczególności zakwestionował dopuszczalność zamieszczenia w uchwalonym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. regulaminie postanowień o charakterze przypominającym, informacyjnym i nienormatywnym.
Tymczasem w regulaminie znalazły się postanowienia o charakterze informującym, regulującym stosunki wewnętrzne podmiotu będącego organizatorem targowiska, a nie zasady i tryb korzystania z obiektu gminnego przez wszystkie osoby korzystające z targowiska (§ 8, § , § 1 pkt 2 i § 2 pkt 2 Regulaminu). Tym samym przepisy te nie mogą być uznane jako mieszczące się w ramach upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 40.ust. 2 pkt 4 u.s.g.
W § 3 ust. 1 regulaminu przewidziano możliwość sprzedaży wszystkich towarów z wyjątkiem sprzedaży towarów, których sprzedaż jest zabroniona na podstawie odrębnych przepisów. To ograniczenie zostało rozwinięte w § 4 i w § 5 lit. f Regulaminu. Sąd uznaje za zasadne stanowisko skarżącego, że organ dokonał przekroczenia upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia obrotu na terenie targowiska wymienionymi w uchwale towarami.. Uchwalając taki przepis wprowadzono niejasną reglamentację towarów jakimi można obracać na terenie targowiska. W zaskarżonej uchwale dokonano zabiegu niedopuszczalnego z punktu widzenia zarówno zakresu upoważnienia ustawowego, hierarchii aktów prawnych, jak i zasad poprawnej legislacji, uchwalając, że na targowisku mogą być sprzedawane wszystkie towary, to jest towary których obrót nie jest zabroniony prawem. Powyższe sformułowanie stwarza wrażenie, iż źródłem zakazu obrotu niektórymi towarami jest uchwała, podczas gdy poszczególne zakazy mają swoje umocowanie ustawowe. Zatem przepis ten - w sposób niedopuszczalny - niejako kreuje uchwałę jako źródło zezwolenia na sprzedaż prawem dopuszczonych do obrotu towarów. Co więcej organ wskazuje w uchwale grupy towarów wyłączonych ze sprzedaży na terenie targowiska wkraczając tym samym w materię ustawową. Tym samym zakwestionowana regulacja stanowi nie tylko wykroczenie poza zakres upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g, ale również wkracza w materię ustawową, a co za tym idzie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro bowiem inne przepisy zabraniają obrotu określonymi towarami, to zakaz taki nie może być objęty uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego. Nadto, organ administracji nie jest upoważniony do nakładania obowiązków, które zostały już nałożone aktami prawnymi wyższego rzędu.
Zdaniem sądu zasadny jest zarzut skargi dotyczący § 5 pkt a) Regulaminu. Przepis ten nakłada na osoby prowadzące handel na bazarze obowiązki przestrzegania przepisów porządkowych, sanitarnych i przeciwpożarowych. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi powyższe obowiązki wynikają z przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g nie przyznaje radzie uprawnienia do ponownego nakładania obowiązków wynikających z innych aktów prawnych. Uwagi te odnoszą się również do zakazu uprawiania gier hazardowych § 5 pkt d) Regulaminu czy ochrony środowiska tj. materii uregulowanej przepisami ustawy.
Regulamin nie może ponadto zobowiązywać podmiotów prowadzących sprzedaż do posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających tożsamość oraz innych dokumentów (?) umożliwiających określenie legalności ich działalności sprzedażowej, a co więcej zobowiązywać do ich okazania na żądanie przedstawicieli właściwych organów upoważnionych do kontroli. Taka regulacja daleko wykracza poza delegację wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Rada Miasta nie miała również delegacji do tego, by w Regulaminie przewidywać stosowanie środków przymusu bezpośredniego wobec osób, które nie będą stosować się do jego zapisów.
Podsumowując, zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia Regulaminu, nie mogą być uznane jako wydane w granicach upoważnienia ustawowe zawartego w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wkraczają przy tym w regulacje ustawowe, bądź zawierają zapisy o charakterze nienormatywnym.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, a tym samym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części postanowień przyjętego Regulaminu.