III SA/GL 927/25

III SA/Gl 927/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 870
art. 6 ust. 1 u.o.p.; art. 9 u.o.p.; art. 15 u.o.p.
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach - t.j.
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 31 u.s.g.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie braku uwzględnienia petycji oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 lipca 2025 r. Nr [...] (dalej: rozstrzygnięcie nadzorcze) Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru; Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. (dale również jako: Rada; Rada Miasta; strona; skarżący) z 25 czerwca 2025 r. w sprawie nie uwzględnienia petycji w sprawie pozostawienia działki miejskiej na wzgórzu "[...]" w zasobie gminy, udostępnienia jej mieszkańcom i turystom oraz objęcia tego terenu opieką służb komunalnych, jako sprzecznej z art. 6 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jedn. z 13 kwietnia 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 870 ze zm.; dalej: u.o.p.), oraz art. 223 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 15 u.o.p.
Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedził następujący ciąg zdarzeń.
Pismem z 5 maja 2025 r. (wpływ do organu 8 maja 2025 r.) do Rady Miasta wpłynęła petycja, której treść wskazuje, że podmiot wnoszący petycję domaga się, aby działka usytuowana na wzgórzu zwanym "[...]" pozostała mieniem Gminy i nie została zbyta; a także zwrócono się o posadowienie na tym terenie ławek, tablicy pamiątkowej oraz zwrócono się o zadbanie o zieleń tego terenu przez służby miejskie.
Na sesji 25 czerwca 2025 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nie uwzględnienia petycji w sprawie pozostawienia działki miejskiej na wzgórzu "[...]" w zasobie gminy, udostępnienia jej mieszkańcom i turystom oraz objęcia tego terenu opieką służb komunalnych (dalej jako: uchwała)
W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in.: art. 9 ust. 2 u.o.p. Natomiast uchwała została doręczona organowi nadzoru 1 lipca 2025 r.
Pismem z 25 lipca 2025 r. Nr [...] zatytułowanym jako "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" organ nadzoru na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.) poinformował stronę, że zostało wszczęte postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z 25 czerwca 2025 r. w sprawie nie uwzględnienia petycji w sprawie pozostawienia działki miejskiej na wzgórzu "[...]" w zasobie gminy, udostępnienia jej mieszkańcom i turystom oraz objęcia tego terenu opieką służb komunalnych, w całości, jako sprzecznej z art. 6 ust. 1 u.o.p.
W toku postępowania wyjaśniającego - organ nadzoru - zwrócił się do Prezydenta Miasta o przesłanie kopii złożonej petycji, a także innych dokumentów powstałych w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiocie jej rozpatrzenia. W odpowiedzi przesłano kopię przedmiotowej petycji. Analiza jej treści – zdaniem Wojewody – wskazuje, że podmioty wnoszące petycję domagają się, aby działka usytuowana na wzgórzu zwanym "[...]" pozostała mieniem Gminy i nie została zbyta. Ponadto zwrócono się o posadowienie na tym terenie ławek, tablicy pamiątkowej oraz zwrócono się o zadbanie o zieleń tego terenu przez służby miejskie. Przedmiotowej petycji został nadany bieg i została ona finalnie rozpatrzona merytorycznie przez organ stanowiący gminy przedmiotową uchwałą.
Rada w § 1 uchwały postanowiła niniejszej petycji nie uwzględnić. Natomiast wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta R. (§ 2). Ww. uchwała została doręczona organowi nadzoru 1 lipca 2025 r.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia nadzorczego z 31 lipca 2025 r., Wojewoda przypomniał, że petycja uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem. Uproszczony charakter postępowania w przedmiocie rozpatrzenia petycji koncentruje się przede wszystkim na sposobie prowadzenia postępowania poprzedzającego przekazanie wnoszącemu informacji o tym, czy jego petycja została uznana za zasadną, bezzasadną, czy też bezprzedmiotową. Natomiast, w ocenie Wojewody, zawiadomienie o załatwieniu petycji w formie uchwały przez radę gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 238 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 u.o.p.
Rada Miasta R., jak dalej argumentowano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie była jednak w tej sprawie w ogóle uprawniona do rozpatrzenia petycji w przedmiocie zarządzania nieruchomością gminną, w tym jej uporządkowania i zagospodarowania. Zgodnie z art. 223 § 1 k.p.a., który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie na mocy art. 15 u.o.p.: organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają petycje w ramach swojej właściwości. Tymczasem jak przyjął Wojewoda – Rada Miasta R. – jako organ stanowiący gminy, nie była organem właściwym, z uwagi na treść złożonej petycji. Podmiot wnoszący petycję domaga się podjęcia działań, które doprowadzą do określonego zagospodarowania i uporządkowania nieruchomości należącej do Gminy. Kwestiami związanymi z zarządzaniem i gospodarowaniem nieruchomościami gminnymi zajmuje się wójt (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zaś w niniejszej sprawie konkretnie Prezydent Miasta R.
Wobec czego, w ocenie Wojewody, Rada Miasta rozpatrując merytorycznie przedmiotową petycję naruszyła przepisy o właściwości. W przedmiotowej sprawie Rada zobowiązana była do przekazania złożonej petycji Prezydentowi Miasta R. – na mocy art. 6 ust. 1 u.o.p. Dlatego też, w ocenie organu nadzoru, ww. uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) na rozstrzygnięcie nadzorcze strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a mianowicie:
1. art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) poprzez uznanie, iż uchwała w zakresie objętym rozstrzygnięciem w sposób istotny narusza prawo, mimo braku podstaw do takiego uznania, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia uprawnień nadzorczych w tym zakresie;
2. art. 91 ust.3 u.s.g. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego;
3. art. 94 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowa uchwała była wydana co najwyżej z nieistotnym naruszeniem prawa;
4. art. 85 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 (i) 3 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały z 25 czerwca 2025 r. mimo braku istotnego naruszenia prawa, co narusza ustawowo chronioną samodzielność samorządową Gminy R.;
5. art. 6 ust 1 u.o.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie że, petycja rozpatrzoną uchwała nr [...] Rady Miasta R. z 25 czerwca 2025 r. nie została rozpatrzona przez właściwy organ, podczas gdy petycja ta, w istocie dotyczyła materii przekazanej wyjątkowo do kompetencji rady gminy mocą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. wobec czego rozpatrzył ją organ właściwy;
6. art. 223 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie że, petycja rozpatrzoną uchwała nr [...] Rady Miasta R. z 25 czerwca 2025 r. nie została rozpatrzona przez właściwy organ, podczas gdy petycja ta, w istocie dotyczyła materii przekazanej wyjątkowo do kompetencji rady gminy mocą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o stwierdzenie, że "przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa, bez eliminacji jej z obrotu".
Strona argumentowała, że wprawdzie zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że sprzedaż stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, dlatego też do zbycia nieruchomości niezbędna jest organowi wykonawczemu zgoda organu stanowiącego. Zdaniem skarżącej, wprowadzając regulację z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g., ustawodawca zagwarantował organowi stanowiącemu gminy pełną (w granicach prawa) kontrolę nad podejmowaniem decyzji przekraczających zwykły zarząd związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości gminy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 listopada 2012 r., II SA/OI 1092/12, LEX nr 1235704). Dlatego też, skoro petycja dotyczyła podjęcia działań mających związek ze sprzedażą nieruchomości to winna zostać rozpatrzona przez organ stanowiący gminy, który zgodnie z zakresem swoich kompetencji wyraża, bądź odmawia zgody na zbycie.
Natomiast odmowa zgody na zbycie, jak dalej naprowadzała skarżąca w uzasadnieniu skargi, skutkuje pozostawieniem działki w zasobie nieruchomości gminnych, czyli dokładnie tym czego domagali się w pierwszej kolejności mieszkańcy R., którzy wnieśli petycję.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Dodatkowo zauważyć należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., II SA/Gl 742/18, Legalis nr 1870013). Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast według art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym art. 91 ust. 1 u.s.g. nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11, Legalis nr 364827; wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, Legalis nr 379231).
Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1174/05, Legalis nr 292731).
Jak wynika z akt sprawy uchwała została doręczona organowi nadzoru 1 lipca 2025 r. Strona skarżąca nie zaprzeczyła zgodności tego twierdzenia ze stanem faktycznym. Zatem data doręczenia organowi nadzoru powyższej uchwały jest okolicznością bezsporną. Skoro zaś 1 lipca 2025 r. rozpoczął bieg 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, to wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu 31 lipca 2025 r. organ nadzoru zrealizował obowiązek w terminie.
Także skarga spełnia warunek formalny z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Miasta podjęła uchwałę z 27 sierpnia 2025 r. Nr [...] w sprawie zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Nie znajdując zatem formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobligowany rozstrzygnąć, czy słusznie Wojewoda przypisał zarzucane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stanowi ustalenie, czy Rada Miasta prawidłowo rozpoznała (nie uwzględniła) petycję mieszkańców w sprawie pozostawienia działki miejskiej na wzgórzu "[...]" w zasobie gminy, udostępnienia jej mieszkańcom i turystom oraz objęcia tego terenu opieką służb komunalnych. Zdaniem Wojewody rozpatrując merytorycznie przedmiotową petycję Rada naruszyła przy tym przepisy o właściwości, co świadczy o istotnym, kwalifikowanym naruszeniu prawa.
W tak zarysowanym sporze Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.p. adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu jeżeli petycja dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez różne podmioty, adresat petycji rozpatruje ją w zakresie należącym do jego właściwości oraz przekazuje ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie, o którym mowa w ust. 1, do pozostałych właściwych podmiotów, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję.
Z kolei art. 9 ust. 2 u.o.p. stanowi, że petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ. Przepis ten przesądza, że w przypadku gdy do rozpatrzenia petycji właściwy jest organ stanowiący gminy, zasadą jest rozpatrywanie petycji przez ten organ, a nie przez organ wewnętrzny – komisję. O właściwości organu stanowiącego albo wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego przesądza związek treści żądania petycji z zakresem zadań lub kompetencji danego organu.
Wniesienie petycji nakłada na adresata obowiązek zbadania swojej właściwości. Celem uregulowania zawartego w art. 6 u.o.p. jest skorelowanie treści przedmiotu (żądania) petycji z zakresem właściwości miejscowej oraz rzeczowej adresata, wynikającej z powierzonych mu zadań lub kompetencji (argument z art. 2 ust. 3 in fine u.o.p.). Natomiast badanie właściwości polega na ustaleniu, czy zakres zadań lub kompetencji przypisanych adresatowi petycji na podstawie ustawy albo przekazania (właściwość delegacyjna) obejmuje sprawy będące przedmiotem petycji. Jeśli przedmiot petycji mieści się w zakresie zadań i kompetencji adresata, jest on podmiotem właściwym do rozpatrzenia petycji.
Zgodnie natomiast z treścią art. 19 k.p.a, znajdującego swe zastosowanie na podstawie art. 15 u.o.p., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to dla organu obowiązek dokonania weryfikacji petycji pod kątem właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania.
Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że o właściwości organu stanowiącego albo wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego przesądza związek treści żądania petycji z zakresem zadań lub kompetencji danego organu.
Zdaniem Sądu z przywołanego wyżej przepisu wynika obowiązek prawny, nałożony na adresata petycji, który po stwierdzeniu swojej niewłaściwości do rozpatrzenia sprawy powinien podjąć odpowiednie działania. Podobnie jak w przypadku przekazywania zgodnie z właściwością skarg i wniosków rada gminy powinna w tym zakresie podjąć stosowną uchwałę.
Żądanie petycji – co wynika z jej treści – obejmowało wolę mieszkańców, aby działka miejska usytuowana na wzgórzu zwanym "[...]" pozostała mieniem gminy i była miejscem ogólnodostępnym, a zatem aby nie została zbyta przez dotychczasowego właściciela. Postulowano również, aby na tej działce posadowić ławki, tablicę pamiątkową, jak również aby "dwa razy w roku kosić teren przez służby miejskie". Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że "zbycie działki nr [...] jest uzasadnione – zarówno z punktu widzenia racjonalnej gospodarki nieruchomościami gminnymi, jak i poszanowania środowiska naturalnego oraz aktualnej funkcji terenu".
Zgodnie z art. 18 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten formułuje domniemanie właściwości rady gminy, jednakże domniemanie to nie może polegać na przyznaniu organowi stanowiącemu uprawnień do czynności należących do sfery wykonawczej bądź wpływających na tę sferę, gdyż stanowiłoby to naruszenie, ujętej w art. 169 Konstytucji RP, zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2023 r., III SA/Po 428/23, Legalis nr 2978913). W orzecznictwie sądów administracyjnych postuluje się przy tym ścisłą i literalną interpretację norm kompetencyjnych. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., III OSK 2066/24, Legalis nr 3179209).
Zagadnienie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej należy, według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta (organu wykonawczego) należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
W sprawie rozstrzygniętej uchwałą z 25 czerwca 2025 r. mamy zatem do czynienia z kwestią, co do której ustawa przewiduje właściwość innego organu gminy, aniżeli rada gminy. Rozpatrzenie petycji powinno skutkować podjęciem działań w celu ustalenia zasadności zagospodarowania działki miejskiej na wzgórzu "[...]" aktualnie pozostającej w zasobie gminy, udostępnienia jej mieszkańcom i turystom oraz objęcia tego terenu opieką służb komunalnych, a także ewentualnego rozważenia zaniechania jej zbycia. Wymienione zadanie ma związek z bieżącym prowadzeniem spraw gminy i wobec tego należy zaliczyć je do sfery dotyczącej kompetencji wykonawczych. Rada nie jest organem powołanym do prowadzenia spraw gminy i jej reprezentowania na zewnątrz. Są to zadania organu wykonawczego – stwierdza to art. 31 u.s.g.
Według art. 31 u.s.g. działanie w zakresie spraw bieżących należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Kierowanie bieżącymi sprawami gminy oznacza zbiorcze określenie pozycji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu zarządzającego sprawami, których wykonywanie wynika z innych aktów prawnych, w szczególności ustaw (por. wyrok NSA z 14 maja 2024 r., III OSK 4425/21, Legalis nr 3082968). Stąd podejmowanie uchwały upoważniającej przewodniczącego Rady do działania "na zewnątrz" (por. § 2 uchwały z 25 czerwca 2025 r.) dodatkowo narusza art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 31 u.s.g. i oznacza przekroczenie przez radę jej kompetencji (vide: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, red. P. Drembkowski, wyd. CH Beck, Warszawa 2023, s. 376 i 377).
Poprzez upoważnienie Przewodniczącego Rady Miasta R. do zawiadomienia wnoszącego petycję o sposobie jej rozpatrzenia, organ wykonawczy nie został umocowany do podjęcia działań zmierzających do wprowadzenia tej uchwały w życie, tj. działań w ramach przysługującej mu kompetencji do prowadzenia spraw gminy i jej reprezentowania na zewnątrz.
Wykonanie uchwały Nr [...] zgodnie z treścią jej § 2 polegać ma na zawiadomieniu wnoszącego petycję. Natomiast art. 13 ust. 1 u.o.p. stanowi, że podmiot rozpatrujący petycję zawiadamia podmiot wnoszący petycję o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem. Nie ulega wątpliwości, że zawiadomienie to powinno nawiązywać do przedmiotu petycji. Kwestia niewłaściwości Rady w sprawie petycji skutkuje zatem nieodpowiednim określeniem sposobu jej załatwienia.
W ocenie Sądu, Rada - wyrażając zgodę na zbycie nieruchomości (dosłowny zapis: "uznaje się, że zbycie działki nr [...] jest uzasadnione") - naruszyła swoje kompetencje, bowiem czynność prawna, której dotyczy uchwała (zbycie nieruchomości) mieści się w pojęciu gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości i nie wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a więc pozostaje w kompetencji Prezydenta Miasta R.. Zgodnie z orzecznictwem, "gospodarowanie mieniem komunalnym" oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, że przez działanie gospodarującego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Zwiększanie gminnego zasobu nieruchomości przez nabywanie nowych nieruchomości, jak również jego uszczuplenie (poprzez odpłatne lub nieodpłatne zbycie nieruchomości) mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem. Zatem, bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych polegających na nieodpłatnym lub odpłatnym nabywaniu lub zbywaniu nieruchomości, należy do organu wykonawczego gminy.
Poza tym – odnosząc się do przedostatniego i ostatniego zarzutu skargi zawartego w jej petitum – trzeba również wskazać, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących – tylko – zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Chodzi przy tym wyłącznie o zasady, a więc o ustalanie ogólnych reguł postępowania przy np. nabywaniu czy zbywaniu nieruchomości. Przy czym przez pojęcie "zasady" należy rozumieć zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2016 r., I OSK 3307/15, Legalis nr 1511783).
Natomiast przepis ten nie upoważnia Rady do podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych. Organ stanowiący nie posiada bowiem kompetencji do decydowania w kwestii przeznaczania bądź zakazu przeznaczania określonych nieruchomości do zbycia, ponieważ zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu, jak i art. 25 ust. 1 u.s.g. to wójt (burmistrz, prezydent miasta) gospodaruje nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu nieruchomości.
Aktywa również w postaci prawa własności nieruchomości są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego, w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem rada gminy (miasta) jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również uznanie, że zbycie działki nr [...] jest uzasadnione należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Poza tym petycja wprost odnosiła się do określonego sposobu zagospodarowania przestrzeni - działki nr [...], tj. aby na tej działce posadowić ławki, tablicę pamiątkową, jak również aby dwa razy w roku kosić teren przez służby miejskie.
Uchwała narusza zatem art. 6 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 9 ust. 2 u.o.p, ponieważ rada gminy nie jest uprawniona do rozpatrywania petycji w sprawie nienależącej do jej właściwości rzeczowej, a jedynie do przekazania jej organowi właściwemu. Na organie do którego wpłynęła petycja ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia przedmiotu petycji, a w konsekwencji ustalenie, czy petycja podlega rozpatrzeniu przez ten organ. Rada powinna zatem przekazać petycję organowi gminy, który dysponuje podstawą prawną do podjęcia konkretnych działań w celu ewentualnej realizacji zamierzenia odpowiadającego petycji. Podobna kwestia była rozważana przez NSA, który w wyroku z 12 marca 2024 r., III OSK 1361/23, Legalis nr 3066526, przychylił się do stanowiska, że rada gminy nie posiada żadnych uprawnień do rozstrzygania w sprawach dotyczących realizacji inwestycji budowlanych.
W konsekwencji Sąd nie uznał za zasadne zarzutów sformułowanych w pkt 1 (pierwszym), pkt 3 (trzecim) oraz w pkt 4 (czwartym), gdyż rozpatrzenie przedmiotowej petycji przez Radę nastąpiło zatem z naruszeniem art. 7 i art. 169 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 31 u.s.g. oraz art. 6 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.p. Zaskarżone rozstrzygnięcie, wbrew stanowisko prezentowanym w uzasadnieniu skargi (pkt 2 zarzutów skargi), zawiera również dostateczne uzasadnienie stanowiska i wyjaśnienie podstawy prawnej.
Nadto Sąd zauważył, że w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Rada z jednej strony przyznaje, że przedmiot petycji "odnosi się do ochrony dobra wspólnego, jakim jest ogólnodostępna przestrzeń rekreacyjna", aby następnie stwierdzić, że "zbycie działki nr [...] jest uzasadnione". Stanowisko Rady nie jest zatem jednoznaczne.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.