III SA/Gl 907/25

III SA/Gl 907/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska
Krzysztof Wujek /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Herman
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 91 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 238 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2025 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta R. z 25 czerwca 2025 r. nr [...] uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 lipca 2025 r., nr [...], Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z 25 czerwca 2025 r., nr [...]. Uchwałą tą Rada Miasta R. uznała skargę na działalność Dyrektorki Przedszkola Nr [...] w R. za bezzasadną.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Pismem z 28 kwietnia 2025 r. mieszkanka Gminy wniosła skargę na dyrektorkę Przedszkola nr [...] w R., dotyczącą opieki sprawowanej nad jej dzieckiem w przedszkolu oraz sposobu komunikacji z nią przez dyrektorkę przedszkola. Skargę tę potraktowano jako wniesioną w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. w Dz.U. z 2024 r., poz. 572, w skrócie jako "k.p.a.") i poddano procedurze. W jej ramach Rada Gminy skierowała skargę do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, zapoznała się z opinią kadry pedagogicznej przedszkola oraz przedstawiciela Rady Rodziców i uznała, że skarga jest nieuzasadniona.
Wojewoda uznał, że uzasadnienie pisma Rady Gminy o odmownym załatwieniu skargi nie spełnia wymogów z przepisów art. 8 1 oraz art. 238 § 1 k.p.a. Nie sposób wywieść z niego, czego dotyczy skarga, jakie są jej podstawy faktyczne, jej rozpatrzenie ma charakter pozorny, nie wyjaśnia motywów rozstrzygnięcia ani podstawy prawnej. Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 238 § 1 k.p.a.: Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239.
Skarżąc rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego Gmina R. zarzuciła mu naruszenie:
- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, w skrócie jako "u.s.g.") przez uznanie, że uchwała narusza prawo w stopniu istotnym,
- art. 91 ust. 3 u.s.g. przez niewyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym przez brak wskazania, jakiego elementu uzasadnienia w kwestionowanej uchwale zabrakło,
- art. 94 ust. 4 u.s.g. przez jego niezastosowanie, bowiem kwestionowana uchwała była wydana co najwyżej z nieistotnym naruszeniem prawa,
-art. 85 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo braku istotnego naruszenia prawa przez kwestionowaną uchwałę,
- art. 238 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta R. nie spełnia wymogów opisanych w tym przepisie.
Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swój pogląd o naruszeniu kwestionowaną uchwałą przepisu art. 238 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga Gminy R. jest uzasadniona.
Pierwszoplanową rolę w ocenie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ma charakter tej instytucji wynikający z przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Otóż przepisy te służą realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności gminy, wskazanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada ta została przywołana także w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 2 ust. 3 o treści: Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. W myśl tej zasady ingerencja nadzorcza ze strony wojewody w samodzielność gminy przez stwierdzenie nieważności uchwał jej organów została ograniczona do sytuacji, w której uchwała ta narusza prawo w sposób istotny.
Wniosek taki wypływa z przepisu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. (ust. 1: Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90; ust. 4: W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Tak więc tylko istotne naruszenie prawa upoważnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Występujący w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. termin istotne naruszenie prawa doczekał się już obszernego omówienia w orzecznictwie sądów administracyjnych tak, że w chwili obecnej można sprowadzić go do kilku zasadniczych twierdzeń. A zatem - w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (z wyroku NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2548/24, wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (z wyroku NSA z wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (z wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18).
Oceniając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd stwierdza, że nie było podstaw do jego zastosowania wobec uchwały Rady Miasta R.
Zarzut Wojewody wobec Rady Miasta dotyczy naruszenia uchwałą przepisu art. 238 § 1 k.p.a.
Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239.
Zdaniem Sądu uchwała Rady Miasta R. nie narusza tego przepisu w sposób istotny. Wskazuje organ, od którego pochodzi, sposób załatwienia skargi, została podpisana przez osobę reprezentującą organ i informuje o sposobie załatwienia skargi. Jako zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi zawiera uzasadnienie faktyczne – wskazuje zatem, że jest rozpatrzeniem skargi obywatelki, która wpłynęła do organu 30 kwietnia 2025 r., kogo i czego skarga dotyczy. Zawiera informuje o podjętych czynnościach wyjaśniających zarzuty stawiane dyrektorce przedszkola. Z uzasadnienia zawiadomienia wynika, że skargę przekazano do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta, która przedstawiła swój pogląd. Zwrócono się do kadry pedagogicznej przedszkola oraz przedstawiciela Rady Rodziców i uznano, że zarzuty postawione dyrektorce przedszkola nie znalazły potwierdzenia, stąd odmowne załatwienie skargi. Uchwała odwołuje się do przepisów art. 227 (co może być przedmiotem skargi) oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. (organ właściwy do rozpatrzenia skargi).
Uchwała napisana jest w sposób zwięzły, ale to nie czyni jej sprzecznej z prawem w sposób istotny. Można zgodzić się z twierdzeniem, że przedstawienie stanu faktycznego, to znaczy jakie konkretnie zarzuty postawiono dyrektorce przedszkola, mogłyby być bardziej szczegółowe, ale to nadal nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. w rozumieniu przedstawionym tu powyżej.
Trzeba mieć na uwadze to, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem międzyinstancyjnym prowadzonym według zasad wynikających z k.p.a. Nieprzypadkowo zostało uregulowane w odrębnej ustawie dotyczącej ustroju samorządu gminnego z podkreśleniem zasady samodzielności gminy i jej sądowej ochrony. Przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie instancyjnym w myśl przepisów k.p.a. mogą nie być wystarczające do zastosowania wobec uchwały gminy rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ mogą być mniej istotne, mniej doniosłe niż te, które stanowią o istotnym naruszeniu prawa z art. 91 ust. 4 u.s.g.
W sprawie tej Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza granice ingerencji nadzorczej określone w przepisach art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. i dlatego uchylił je z mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935).