III SA/Gl 906/23

III SA/Gl 906/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta /sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Dorota Fleszer
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr SKO.GN/41.8/132/2023/13152 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 sierpnia 2023 r., nr SKO.GN/41.8/132/2023/13152 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO; organ drugiej instancji) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg [...] w W. (dalej: organ pierwszej instancji) z 4 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 155 k.p.a., oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny tekst jedn. z 9 lutego 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 320; dalej: u.d.p.).
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
P. sp. z o.o. w W. (dalej: skarżący; strona) wnioskiem z 20 stycznia 2023 r. zwróciło się do Zarządu Dróg [...] w W. o zmianę zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] (droga nr [...]) o pow. 36 m2 udzielonego w decyzji Dyrektora Zarządu Dróg [...] w W. nr [...] z 12 listopada 2020 r. w zakresie punktu 1 w ten sposób, że okres od "11 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r." zastępuje się okresem od "11 grudnia 2020 r. do 19 stycznia 2023 r.", oraz w zakresie punktu 2 w ten sposób, że dodatkowo ustala się opłatę za umieszczenie urządzenia w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 19 stycznia 2023 r., a mianowicie zgodnie z obowiązującymi stawkami opłat.
Dyrektor Zarządu Dróg [...] w W. decyzją nr [...] z 4 maja 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 20 stycznia 2023 r. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z 12 listopada 2020 r. na umieszczenie urządzenia, tj. kanalizacji sanitarnej o powierzchni 36 m2 na ulicy [...] (droga nr [...]) w W., orzekł o odmowie zmiany wyżej wskazanej decyzji. Organ stwierdził, że wniosek strony o zmianę terminu decyzji ostatecznej nie może zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w rozpoznawanej sprawie interes społeczny sprzeciwia się wydłużeniu realizacji obowiązku nałożonego decyzją ostateczną z 12 listopada 2020 r. Wskazano, że wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być więc ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tego strona nie wykazała. Argumentowano, że zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym.
W odwołaniu z 24 maja 2023 r. strona zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji podnosząc zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Dróg [...] w W. z 12 listopada 2020 r., nr [...] wydanej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji kiedy w okolicznościach faktycznych zaistniałych w sprawie "zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny oraz słuszny interes strony".
Decyzją z 4 sierpnia 2023 r. nr SKO.GN/41.8/132/2023/13152, SKO w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji argumentował, że decyzja Prezydenta Miasta W. z 12 listopada 2020 r. nr [...], o której zmianę zawnioskowała strona ma od 3 grudnia 2020 r. status decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Tymczasem w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw do zmiany ostatecznych zezwoleń na zajęcia pasa drogowego na podstawie odrębnego przepisu w myśl art. 163 k.p.a. Aktualnie bowiem żaden przepis u.d.p., nie przewiduje podstawy prawnej do dokonywania zmiany lub cofnięcia (czyli uchylenia) udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji dokonywanie zmiany lub uchylenia ostatecznego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być dokonywane na zasadach ogólnych przewidzianych przepisami k.p.a., to jest w trybie art. 155 k.p.a. Zakreślony w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z 12 listopada 2020 r. nr [...] termin, w którym strona uprawniona była do zajmowania wskazanego w tej decyzji pasa drogowego o powierzchni 36 m2 na ulicy [...] (droga nr [...]) kanalizacją sanitarną upłynął jednak 31 grudnia 2021 r. Decyzja Prezydenta Miasta W. nr [...] z 12 listopada 2021 r. zezwalała bowiem na zajmowanie wskazanego w niej pasa drogowego wyłącznie do 31 grudnia 2021 r. W dacie zatem wystąpienia przez stronę z wnioskiem z 20 stycznia 2023 r. o zmianę ostatecznej decyzji nr [...] z 12 listopada 2021, oraz w dacie wydania decyzji nr [...] z 4 maja 2023 r. (zaskarżonej odwołaniem z 24 maja 2023 r.) termin zakreślony stronie w decyzji Prezydenta Miasta W. z 12 listopada 2020 r. nr [...] na zajęcie pasa drogowego wygasł, gdyż decyzja zezwalająca określiła czas zajęcia pasa drogowego wyłącznie do 31 grudnia 2021 r. Tym samym w chwili kiedy wystąpiono z wnioskiem o jej zmianę, a następnie dokonano rozstrzygnięcia tego wniosku zaskarżoną odwołaniem decyzją - mająca być przedmiotem zmiany decyzja z 12 listopada 2020 r. nie regulowała już w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej, a jej znaczenie miało charakter historyczny. W tej sytuacji w ocenie SKO w Katowicach organ pierwszej instancji zasadnie odmówił zmiany we wnioskowanym przez stronę zakresie na podstawie art. 155 k.p.a.
Bezsporne jest bowiem, że 31 grudnia 2021 r. upłynął termin obowiązywania wydanej dla strony decyzji zezwalającej na legalne zajmowanie wskazanej w tej decyzji pasa drogowego drogi publicznej. Zatem od 1 stycznia 2022 r. umieszczona legalnie do 31 grudnia 2021 r. infrastruktura kanalizacyjna pozostaje w przedmiotowym pasie drogowym bez koniecznego zezwolenia zarządcy drogi. Ten niezgodny z obowiązującym prawem stan faktyczny strona aktualnie próbuje sanować, składając na podstawie art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę decyzji pierwotnie zezwalającej na zajęcie pasa drogowego poprzez wydłużenie okresu legalnego jego zajmowania, próbując w ten sposób "obejść" art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy u.d.p. W istocie zatem strona chcąc uniknąć kary grożącej za tego typu delikt administracyjny wynikający z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w związku brakiem zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego po 31 grudnia 2021 r. przedmiotowym urządzeniem i niewystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w terminie poprzedzającym upływ terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, oczekuje zmiany zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 155 k.p.a., aby uchronić się przed nałożeniem kary. Dalej wskazano, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej jest bowiem uzależnione od złożenia wniosku przez planującego zajęcie pasa drogowego w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264). Wniosek ten obligatoryjne musi zawierać m.in. planowany okres zajęcia pasa drogowego.
Na decyzję SKO w Katowicach z 4 sierpnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w piśmie z 7 września 2023 r. wniosła strona, która zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Dróg [...] w W. z 12 listopada 2020 r., nr [...] wydanej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji kiedy w okolicznościach faktycznych zaistniałych w sprawie "zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny oraz słuszny interes strony". Podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w ramach postepowania administracyjnego, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu; oraz o 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Uzasadniając wniesioną skargę podniesiono m.in., że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W okolicznościach sprawy dokonanie zmiany decyzji Prezydenta Miasta W., nie stoi w sprzeczności - w ocenie skarżącej - z zasadami wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca poprzez złożenie wniosku o zmianę ostatecznej decyzji dąży bowiem do zapewnienia ciągłości zezwolenia, a nie jak niewłaściwie przyjął organ, "obejścia" przepisów o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skarżąca złożyła wniosek o zmianę ostatecznej decyzji ze względu na konieczność kontynuowania zajęcia pasa drogowego przez to same urządzenie, w niezmienionej lokalizacji. Organ nie wziął również pod uwagę, że uprawnienie skarżącej na zajmowanie pasa drogowego ma charakter ciągły, dlatego wniosek o zmianę ostatecznej decyzji nie powinien być oceniany, jako próba uniknięcia odpowiedzialności za zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Dalej wskazano, że za zmianą decyzji przemawia zarówno interes społeczny oraz słuszny interes strony przejawiający się w potrzebie kontynuowania zajęcia pasa drogowego ponad pierwotnie ustalony okres w związku z prowadzeniem działalności w przedmiocie zbiorowego zaopatrzenia wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wbrew stanowisku zajętemu przez SKO w Katowicach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niewątpliwie za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny. Przedmiotowe urządzenie jest bowiem urządzeniem przesyłowym, za pomocą którego skarżąca wykonuje zadanie publiczne polegające na zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zajęcie pasa drogowego potrzebne jest w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców Miasta W.).
W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 4 sierpnia 2023 r. Dodatkowo wskazano, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Dróg [...] w W. z 12 listopada 2020 r., nr [...] zawierało pouczenie o konieczności wystąpienia z wnioskiem o kolejne zezwolenie z odpowiednim wyprzedzeniem. Stwierdzono w nim bowiem, że: "Przed upływem okresu objętego niniejszym zezwoleniem, nie później jednak niż do dnia 30.11.2021r. Inweslor/Właściciel winien wystąpić do tutejszego Zarządu Dróg [...] z wnioskiem o dalsze zezwolenie dla ulokowanego urządzenia w pasie drogowym na kolejny okres".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: z 28 października 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 7 lipca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organ pierwszej i drugiej instancji zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie interes społeczny sprzeciwia się wydłużeniu realizacji obowiązku nałożonego w ostatecznej decyzji z 12 listopada 2020 r. na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej (w postaci kanalizacji sanitarnej) na ulicy [...] (droga nr [...]) w W., a dalej czy w ogóle jest możliwe dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany dotychczasowego zezwolenia w zakresie okresu zajęcia pasa drogowego, który upłynął przed wystąpieniem o tę zmianę przez zajmującego pas drogowy.
W świetle przepisu art. 155 k.p.a., dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przy czym należy dodać, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a. uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji.
Ponadto decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być więc ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym.
W rozpoznawanej sprawie SKO w Katowicach prawidłowo ustaliło, że określony w ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Dróg [...] w W. z 12 listopada 2020 r., nr [...] termin, w którym strona skarżąca uprawniona była do zajmowania wskazanego w tej decyzji pasa drogowego kanalizacją sanitarną upłynął 31 grudnia 2021 r. Bezsporna pozostaje również okoliczność, że strona wystąpiła 20 stycznia 2023 r. o zmianę w/w decyzji z 12 listopada 2020 r. Zatem już w chwili kiedy wystąpiono z wnioskiem o jej zmianę decyzja z 12 listopada 2020 r. niewątpliwie nie regulowała w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej. Strona oczekuje zatem, aby w istocie zostało jej udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (poprzez zmianę pierwotnego zezwolenia) na okres sprzed daty złożenia o to wniosku. Takiej zmiany zezwolenia sprzeciwiają się jednak przepisy szczególne dotyczące wymierzania kar za przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.). Sąd podziela zatem argumentację prawną SKO w Katowicach, że w trybie art. 155 k.p.a. z wnioskiem o zmianę decyzji (zmianę terminu do którego zezwolenie obowiązuje) można wystąpić tylko w czasie, gdy zezwolenie jeszcze obowiązuje, to jest gdy istnieje przedmiot postępowania. Tymczasem z upływem terminu obowiązywania dotychczasowego zezwolenia decyzja wygasa z mocy prawa i należy w takiej sytuacji wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia, które może obowiązywać najwcześniej od dnia złożenia wniosku. Powyższe jednoznacznie wskazuje na prawidłowość postępowania organów administracji publicznej przy wcześniejszym informowaniu, a następnie rozstrzyganiu mającym miejsce w niniejszej sprawie.
Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. SKO w Katowicach prawidłowo również oceniło, że żądana przez stronę zmiana decyzji Prezydenta Miasta W. z 12 listopada 2020 r. jest sprzeczna z interesem społecznym skoro o zmianę decyzji skarżąca wystąpiła dopiero w styczniu 2023 r., czyli ponad rok po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Próba uniknięcia odpowiedzialności za zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi nie może być w takich okolicznościach rozpatrywanego przypadku uznana za słuszny interes strony. Co więcej, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 września 2023 r., I OSK 131/21, Legalis nr 3043655; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1809/17, Legalis nr 1719115). Organ pierwszej i drugiej instancji prawidłowo zatem ustalił, że uwzględnienie wniosku skarżącej z 20 stycznia 2023 r. stoi w sprzeczności z interesem społecznym, a w szczególności z zasadami wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego uregulowanych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę