III SA/Gl 901/23

III SA/Gl 901/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Dorota Fleszer
Krzysztof Wujek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 41 ust. 3, art. 6c ust. 1, art. 6e ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 82 - art. 88
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Tezy
Dopuszczalne jest badanie wad oświadczeń woli z art. 82-88 kodeksu cywilnego w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w K. z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę.
Uzasadnienie
W. D. (dalej jako Skarżący) wniósł do sądu skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej jako Komendant) z 17 sierpnia 2023 r. o numerze [...]. Rozkazem tym Komendant zwolnił Skarżącego ze służby z dniem 4 września 2023 r. Rozkaz, jako spełniający żądanie Skarżącego, nie zwiera uzasadnienia, a odstąpiono od jego sporządzenia z mocy przepisu art. 107 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano w nim jednak podstawę prawną – przepis art. 41 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 171).
W swej skardze Skarżący przyznał, że wystąpił do Komendanta z raportem o zwolnienie ze służby, ale wyjaśnił, że został do tego przymuszony w czasie rozmów przeprowadzonych 10 i 17 lipca 2023 r., kiedy Komendant oświadczył, że w przeciwnym razie odwoła go ze stanowiska Komendanta Policji w W. Dodał, że wymuszono na nim złożenie raportu bez daty jego sporządzenia po to, by można było swobodnie podjąć decyzję, kiedy będzie zwolniony ze służby, ponieważ do pełnej wysługi lat służby brakowało mu jeszcze kilkadziesiąt dni.
W dalszej części skargi Skarżący opisał tło swego zwolnienia ze służby wskazując, że miało ono charakter polityczny i było wynikiem nacisków wywieranych na Komendanta przez posła partii Prawo i Sprawiedliwość A. G., któremu odmówił załatwienia sprawy prywatnej.
Komendant wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że rozkaz został wydany na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Skarżący złożył raport o wystąpienie ze służby, a jego motywy nie podlegały ocenie przełożonego. Komendant zaprzeczył, by zmuszał Skarżącego do wystąpienia ze służby oraz, by zaistniały okoliczności wyłączające świadome i swobodne wyrażenie woli przez Skarżącego.
W końcowej części odpowiedzi na skargę Komendant powołał się na przepis art. 61 kodeksu cywilnego wskazując, że Skarżący złożył oświadczenie o woli zwolnienia ze służby i nie odwołał go skutecznie, co oznacza, że Komendant był nim związany, a zatem postąpił zgodnie z prawem.
W dwóch kolejnych pismach procesowych Skarżący przedstawił okoliczności mające wskazywać na tło polityczne jego wystąpienia ze służby oraz na to, że wymuszono na nim złożenie raportu bez daty jego sporządzenia, co miało miejsce 19 lipca, a nie 17 sierpnia, jak twierdzi Komendant.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ rozkaz personalny Komendanta został podjęty zgodnie z prawem.
Rolą sądu administracyjnego, określoną w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zaskarżony tu rozkaz personalny Komendanta został wydany na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w brzmieniu Policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przepis ten od wielu lat jest przedmiotem wykładni ze strony sądów administracyjnych, którą można określić jako jednolitą i utrwaloną. W myśl tej wykładni przepis ten nie przewiduje dla organu Policji innego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej pisemnym wystąpieniem policjanta ze służby, w którym wyraził on wolę zakończenia pełnienia służby, aniżeli wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu. Powołany przepis określa wprost obowiązek i sposób rozstrzygnięcia, do którego organ Policji musi się zastosować (z wyroku NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3015/15, wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym wyroku z 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1214/14 NSA stwierdził, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku.
Z kolei w wyroku z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 318/10 NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym policjant w każdym czasie, niezależnie od powodów, które nim kierują może doprowadzić do rozwiązania stosunku służbowego. Dla organu podejmującego decyzję o zwolnieniu policjanta na jego prośbę ze służby w Policji nieistotne są motywy, jakimi kierował się policjant składając wniosek o zwolnienie ze służby. Istotna i wiążąca organ jest natomiast wola policjanta rozwiązania stosunku służbowego.
Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę poglądy te podziela i zauważa, że znajdują one wprost zastosowanie w sprawie. Skarżący złożył wniosek o wystąpienie ze służby, co nie jest w sprawie kwestionowane. Pomijając w tej chwili datę jego złożenia, wniosek ten obligował Komendanta do wydania rozkazu o zwolnieniu Skarżącego ze Służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez Skarżącego. Bez względu na to, czy swój wniosek Skarżący złożył 19 lipca 2023 r., czy 17 sierpnia 2023 r. zwolnienie Skarżącego ze służby z dniem 4 września 2023 r. mieści się w granicach wyznaczonych Komendantowi przepisem art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.
Zgłoszenie przez policjanta woli wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego można stosować przepisy kodeksu cywilnego, jego art. 61. Jest to również pogląd akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz dla przykładu wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 814/15 z tezą Z art. 61 § 1 k.c. wynika, że odwołanie przez funkcjonariusza oświadczenia o wystąpieniu ze służby jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Podobnie NSA we wcześniejszym wyroku z 13 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2387/11). W innym wyroku z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1999/11, NSA przesunął ten termin do chwili wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby. Teza zawarta w tym wyroku jest następująca W świetle przepisów ustawy o Policji nie ma przeszkód do cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby, o ile stosunek służbowy nie został jeszcze rozwiązany jednostronnym władczym aktem organu, cofnięcie zgłoszenia może zatem nastąpić do chwili wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
Rzecz jednak w tym, że Skarżący nie wycofał złożonego Komendantowi oświadczenia o wystąpieniu ze służby w żaden sposób, a przy przyjęciu wskazanej przez niego daty złożenia oświadczenia – 19 lipca 2023 r., miał od tego dnia czas do dnia doręczenia mu rozkazu personalnego, czyli do 23 sierpnia 2023 r. Złożenie skargi do sądu administracyjnego nie jest równoznaczne z wycofaniem oświadczenia woli. Jest to rodzajowo inna czynność prawna, czynność procesowa, wszczynająca postępowanie sądowe, nie mówiąc już o tym, że miała miejsce po upływie wszystkich ze wskazanych to terminów do jej dokonania.
W świetle przedstawionych tu ustaleń o tym, że Skarżący złożył wniosek o wystąpienie ze służby, że wniosku swego nie wycofał do dnia wydania przez Komendanta rozkazu personalnego, że motywy wniosku nie podlegały ocenie Komendanta, że termin zwolnienia ze służby mieści się w granicach prawa, uznanie, że rozkaz personalny był niezgodny z prawem nie jest możliwe. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie został naruszony.
Pozostaje jeszcze jedna kwestia, ocena argumentacji Skarżącego, w której powołuje się na złożenie oświadczenia woli pod przymusem, co nakazuje rozważenie, czy jego oświadczenie o wystąpieniu ze służby było dotknięte wadą oświadczenia woli oraz, jaki miałoby to wpływ na ocenę legalności rozkazu personalnego.
Zanim jednak Sąd przejdzie do rozważenia tej kwestii konieczne jest stwierdzenie, że dopuszczalne jest badanie wad oświadczeń woli z art. 82 – 88 kodeksu cywilnego w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zachodzi tu bowiem specyficzna sytuacja, w której oświadczenie woli policjanta inicjuje postępowanie administracyjne, warunkuje wydanie rozkazu personalnego, który jest swego rodzaju decyzją administracyjną, skutki tego oświadczenia dotyczą wyłącznie kwestii administracyjnej. Ewentualna wadliwość tego oświadczenia woli skutkująca jego nieważnością lub zaistnienie przesłanek pozwalających na uchylenie się od jego skutków prawnych muszą rzutować na legalność samego rozkazu personalnego, dla którego oświadczenie jest warunkiem koniecznym.
Kwestię tę Sąd podnosi z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy, w myśl których ocena wad oświadczenia woli z art. 82 - 88 kodeksu cywilnego nie może być prowadzona w sprawie administracyjnej. W wyroku z 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1292/13, NSA zawarł następująca tezę: Należy bowiem podzielić stanowisko funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyroki NSA: z dnia 9 października 2013 r., II GSK 846/12; z dnia 11 lipca 2007 r., II OSK 1042/06 i z dnia 30 listopada 2001 r., II SA 2142/00 - dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym wyroku z 11 lipca 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1042/06, NSA stwierdził, że skuteczność uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli podlega badaniu przed sądami powszechnymi. Przedmiotem oceny sądu jest w tym przypadku zasadność i podstawy uchylenia się od skutków oświadczenia woli. W razie sporu sąd bada, czy spełnione zostały przesłanki błędu prawnie doniosłego i czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli nastąpiło w sposób prawem przewidziany.
Sąd podziela ten pogląd w odniesieniu do uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego dla skuteczności czynności cywilno-prawnej, która z kolei jest przesłanką rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wykluczenie takiej możliwości w sprawie takiej, jak niniejsza pozbawiłoby w rzeczywistości ochrony prawnej policjanta, którego oświadczenie woli dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 82 – 88 kodeksu cywilnego.
Dopuszczając zatem badanie wad oświadczenia woli Skarżącego Sąd stwierdza, że nie wskazał on na zaistnienie takiej wady swego oświadczenia woli, która skutkowałaby uznaniem rozkazu personalnego za niezgodny z prawem. Skarżący wskazuje na przymus, który w kategoriach przepisów prawa mógłby być zaklasyfikowany jako groźba, w tym konkretnym przypadku – groźba odwołania ze stanowiska komendanta powiatowego Policji. Z tym jednak, że groźba, jako wada oświadczenia woli z art. 87 kodeksu cywilnego, uprawniająca do uchylenia się od jego skutków prawnych, musi być bezprawna, czyli sprzeczna z porządkiem prawnym. Tymczasem przepisy ustawy o Policji przyznają komendantowi wojewódzkiemu Policji prawo powoływania i odwoływania komendanta powiatowego (miejskiego) – art. 6c ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 6e ust. 1 tej ustawy odwołać policjanta ze stanowiska komendanta powiatowego Policji można w każdym czasie. W wyroku NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 606/07, znalazła się następująca teza Komendanta powiatowego Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji po zasięgnięciu opinii starosty. Policjanta ze stanowiska komendanta powiatowego Policji może odwołać w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Korzystanie z tego uprawnienia przez komendanta wojewódzkiego nie może być uznane za czynność bezprawną. Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta powiatowego Policji. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki. Stosunki służbowe w Policji nie są tak chronione jak inne stosunki pracy, co wynika ze specyfiki tej służby.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).