III SA/Gl 900/22

III SA/Gl 900/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1556/23 - Wyrok NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 63 par. 12
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 85, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 14 września 2022 r. nr NPII.4131.761.2022 w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 14 września 2022 r., nr NPII.4131.1.761.202,2 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Z. z 26 lipca 2022 r., nr [...], w sprawie powierzenia P. P. funkcji dyrektora Szkoły [...] nr [...] im. [...] w Z. w okresie od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2027 r., jako sprzecznego z art. 63 ust. 12 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, dalej: u.p.o.), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Śląski wskazał, że uregulowany w art. 63 u.p.o., a w szczególności jego ust. 10, 12 i 13 tryb powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wymaga dla swej skuteczności współdziałania organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego zarówno z organem sprawującym nadzór pedagogiczny (czyli właściwym kuratorem oświaty), jak również z radą szkoły i radą pedagogiczną. Podkreślił nadto, że ustawodawca w sposób odmienny uregulował kwestię skutków prawnych obu form współdziałania wskazanych w art. 63 ust. 12 ustawy. O ile bowiem stanowisko rady szkoły oraz rady pedagogicznej ma jedynie charakter niewiążącej opinii, to już stanowisko kuratora oświaty przybiera formę porozumienia, co oznacza, że ma ono dla organu prowadzącego szkołę charakter wiążący. Innymi słowy, negatywne stanowisko organu sprawującego nadzór pedagogiczny uniemożliwia organowi wykonawczemu gminy powierzenie funkcji dyrektora określonej osobie.
W niniejszej sprawie, jak wynika z ustaleń organu nadzoru, Śląski Kurator Oświaty, pismem z dnia 15 lipca 2022 r. nie zaakceptował przedłożonej mu kandydatury na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu organ sprawujący nadzór pedagogiczny uznał, że kandydatka nie przystąpiła do konkursu i nie miała możliwości przedstawienia swojej koncepcji funkcjonowania szkoły, a także nie posiada doświadczenia w zarządzaniu szkołą. Kurator wskazał również, że nie została mu przekazana całość dokumentacji, z której wynikałoby, że kandydatka spełniła wymogi formalne niezbędne do zajmowania stanowiska dyrektora szkoły. Pomimo jednak negatywnego stanowiska organu nadzoru pedagogicznego Prezydent Miasta Z. powierzył stanowisko dyrektora szkoły P. P., czym naruszył prawo w sposób istotny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Z. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie:
1. art. 63 ust. 12 u.p.o. w zw. z art. 106 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwą wykładnię w zakresie przesłanek powierzenia stanowiska dyrektora w zakresie rozumienia sformułowań "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny" polegającą na uznaniu, że porozumienie to to samo, co udzielenie zgody na powierzenie stanowiska dyrektora
i uzależnienie możliwości powierzenia stanowiska od akceptacji organu nadzoru pedagogicznego,
2. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) poprzez błędne przyjęcie, że zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z 26 lipca 2022 r. nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej i jest sprzeczne z prawem w całości,
3. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
4. art. 8 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niesprostanie wymogom uzasadnienia decyzji nadzorczej o unieważnieniu zarządzenia Prezydenta Miasta Z..
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Argumentując zasadność skargi pełnomocnik strony skarżącej zaakcentował, że charakter prawny porozumienia organu prowadzącego szkołę i organu nadzoru pedagogicznego w sprawie powołania określonej osoby na dyrektora szkoły należy rozumieć jako wzajemnie kontakty, celem wypracowania stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata na dyrektora szkoła, w sytuacji gdy organ nadzoru pedagogicznego zgłasza uwagi co do przedstawionego kandydata. Porozumienie nie jest jednostronną czynnością organu nadzoru pedagogicznego, który ma możliwość zablokowania powołania danej osoby na stanowisko dyrektora. Podkreślił nadto, że kompetencje organu nadzoru pedagogicznego, co do oceny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły sprowadzają się do oceny spełniania warunków formalno-prawnych, uwag co do kompetencji kandydata. Natomiast ocena prawidłowości procedowania w przedmiocie powoływania na stanowisko dyrektora należy do kompetencji organu nadzoru - Wojewody, a nie kuratora oświaty. Dodał, że gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości powołania przez organ prowadzący dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 u.p.o. od wiążącego stanowiska organu nadzoru pedagogicznego, to od takiego stanowiska winna istnieć możliwość odwołania, co nie wynika z przywołanego przepisu. Jednocześnie skoro ustawodawca nie zawarł szczegółowych wytycznych, co do treści opinii, o której w ww. przepisie, to należy przyjąć, że opinią tą jest każda informacją, z której wynika w sposób dostateczny jakie stanowisko w kwestii powierzenia stanowiska dyrektora przedstawionemu kandydatowi. Z treści art. 63 ust. 12 u.p.o wynika także, że ustawodawca uzależnił możliwość powierzenia stanowiska dyrektora placówki od pozytywnej opinii rady pedagogicznej, co oznacza że wystarczającym jest uzyskanie tej opinii. W konsekwencji zdaniem pełnomocnika strony skarżącej stanowisko nadzoru pedagogicznego nie jest wiążące dla organu prowadzącego w zakresie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, co oznacza, że nawet brak aprobaty kandydata przez organ sprawujący nadzór nie może "zablokować" decyzji organu prowadzącego.
W dalszej kolejności pełnomocnik Gminy podniósł, że organ nadzoru pedagogicznego nie wskazał konkretnych braków formalnych po stronie przedstawionej kandydatki. W tej kwestii ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kandydatka nie przystąpiła do konkursu i nie miała możliwości przedstawienia swojej koncepcji funkcjonowania szkoły, które to okoliczności w ogóle nie powinny być przedmiotem oceny nadzoru pedagogicznego. Nadto wbrew stanowisku organu nadzoru pedagogicznego przedstawiona kandydatka na stanowisko dyrektora szkoły posiada wymagane przygotowanie pedagogiczne.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo wskazał, że konstrukcja przepisu art. 63 ust. 12 u.p.o. wyraźnie odróżnia wymóg uzyskania przez organ prowadzący opinii rady szkoły i rady pedagogicznej od obowiązku uzgodnienia z organem prowadzącym nadzór pedagogiczny danej kandydatury. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy, jak podnosi skarżąca, było zrównanie tych form co do wywoływanych przez nie skutków prawnych, to posłużyłby się sformułowaniem opinia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a nie porozumienie. Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia także wykładnia systemowa i celowościowa.
W piśmie z 31 stycznia 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę na proponowane przez ustawodawcę zmiany w u.p.o., w zakresie art. 63 ust. 12 tej ustawy. Zmiany te w sposób jednoznaczny wprowadzają wymóg uzyskania pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego, co zdaniem pełnomocnika skarżącej potwierdza, że dotychczasowa regulacja wiąże się jedynie z obowiązkiem nawiązania kontaktu pomiędzy organami bez wymogu uzyskania pozytywnej opinii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z powyższego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem.
Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały albo zarządzenia organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały albo zarządzenia, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała lub zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć zatem charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały lub zarządzenia, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność.
Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły [...] nr [...] im. [...] w Z. w związku z istotnym naruszeniem przez organ prowadzący szkołę art. 63 ust. 12 u.p.o., stanowiącym podstawę wydania tego zarządzenia. Zgodnie z tym przepisem jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.
W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że w wyniku przeprowadzonego konkursu nie wyłoniono żadnego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wobec powyższego organ prowadzący szkołę, tj. Prezydent Miasta Z. był umocowany do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, tj. Śląskim Kuratorem Oświaty, po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. W odniesieniu do wymogu zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej placówki organ ten wyraził swoją opinię co do przedstawionej kandydatury. Opinia była negatywna, jednak z perspektywy dochowania wymogów art. 63 ust. 12 u.p.o, pozostaje to bez znaczenia. W kwestii natomiast warunku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, stwierdzić należy, że wymóg ten nie został spełniony. Wojewoda prawidłowo stwierdził, że do dnia wydania zakwestionowanego aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie doszło do uzgodnienia wskazywanej przez Prezydenta kandydatury. Sąd powyższe stanowisko w pełni podziela.
Oceniając, czy kandydat został ustalony "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny", co stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie, konieczne jest dokonanie wykładni pojęcia "w porozumieniu". Ustawa prawo oświatowe nie definiuje tego sfomułowania, wobec tego należy sięgnąć w pierwszej kolejności do jego znaczenia w języku potocznym. Porozumieć się oznacza "dojść z kimś do zgody w jakieś sprawie, zgodzić się na coś, uzgodnić coś", zaś porozumienie to "jednomyślność poglądów, zgoda na coś, wzajemne zrozumienie" (por. Uniwersalny słownik j. polskiego pod red pr. St. Dubisza, PWN 2003, t. 3, s. 710). Obowiązek współdziałania podmiotów administracji publicznej wynika z przepisów prawa materialnego, które również określają formy tego współdziałania (por. S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Ossolineum 1979, str. 79). Może on dotyczyć zarówno aktów stanowienia prawa, jak i jego stosowania. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu", "po porozumieniu", "w uzgodnieniu", " po uzgodnieniu" lub "wymagające uzgodnienia". "Porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym, jak i prawniczym, zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne, niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie. Stąd zarówno sądy, jak i organy stosujące prawo uznają, że zwrot "w porozumieniu" jest tożsamy ze zwrotem "za zgodą", gdyż dokonywanie czegoś w porozumieniu z kimś innym oznacza także wyrażenie zgody na coś bądź zrobienie czegoś za zgodą tej drugiej osoby. Zwroty "w uzgodnieniu", "w porozumieniu" oraz "po uzgodnieniu" traktowane są zatem jako synonimy i używane w celu zobowiązania organu do działania, zakładając osiągnięcie porozumienia (por. uchwałę 5 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80; wyroki SN z dnia 23 listopada 2007 r.: WA 46/07, OSNKW 2008, nr 1, poz. 11, i WA 47/07, OSNwSK 2007, nr 1, poz. 2683; z dnia 28 listopada 2007 r.: WA 42/07, OSNKW 2008, nr 1, poz. 12, i WA 44/07, OSNwSK 2007, nr 1, poz. 2696, a także z dnia 12 grudnia 2007 r., WA 36/07, OSNwSK 2007, nr 1, poz. 2821, A. Skóra "Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym", Wyd. Wolters Kluwer 2009 r., s. 139-141 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Podsumowując porozumienie dwóch odrębnych organów nie może być interpretowane inaczej jak zgoda każdego z tych organów na konkretnie proponowaną treść rozstrzygnięcia.
W kontekście powyższych uwag, mając na względzie zarówno wykładnię językową oraz systemową, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest zatem wystarczające dla spełnienia wymogów określonych w art. 63 ust. 12 u.p.o. jedynie podjęcie przez oba organy wzajemnych kontaktów w celu wypracowania wspólnego stanowiska. Zdaniem Sądu powierzyć stanowisko dyrektora na podstawie wskazanego przepisu można jedynie osobie, co do której organ prowadzący szkołę, jak i organ sprawujący nadzór pedagogiczny osiągnęli jednomyślność, zgodność stanowisk. W kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta Z. oraz Śląski Kurator Oświaty takiej jednomyślności nie osiągnęli. Organ nadzoru pedagogicznego ocenił negatywnie przedstawioną kandydaturę na stanowisko dyrektora szkoły wskazując, że kandydatka nie ma doświadczenia w zarzadzaniu szkołą, nie przystąpiła do konkursu i nie miała możliwości przedstawienia koncepcji funkcjonowania szkoły. Nadto z przekazanej dokumentacji nie wynikało, czy spełnia ona wymogi formalne do zajmowania stanowiska. Pomimo powyższych okoliczności organ wykonawczy, rezygnując z próby wypracowania wspólnego stanowiska z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, czy wyjaśnienia wątpliwości związanych z spełnieniem przez kandydatkę wymogów formalnych, wydał akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.
W ocenie Sądu trafnie zatem organ nadzoru uznał, że wydając zarządzenie Prezydent dopuścił się istotnego naruszenia art. 63 ust. 12 u.p.o., co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Podkreślić jednocześnie należy, że w postępowaniu nadzorczym przedmiotem kontroli jest wyłącznie badanie legalności (zgodności z prawem) aktu, w tym przypadku zgodności aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły z art. 63 ust. 12 u.p.o. Organ nadzoru nie ocenia natomiast w tym postępowaniu kwalifikacji kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, ani powodów nie osiągnięcia porozumienia pomiędzy stronami. Takich kompetencji nie ma również Sąd kontrolujący wydane w tym postępowaniu rozstrzygniecie nadzorcze. Z tych też względów podnoszone przez stronę skarżącą argumenty dotyczące kwalifikacji kandydatki na stanowisko dyrektora oraz zarzuty braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie mogły zostać uwzględnione.
Sąd nie podziela także pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze, a dotyczących naruszeń prawa procesowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, które Sąd orzekający w całości podziela.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę