III SA/GL 891/24

III SA/Gl 891/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 754
art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Starszy referent Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi L. [...] z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 17 czerwca 2019 r. nr VII/84/2019 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz innych placówek prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne nie będące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 20 września 2024 r. L [...] z siedzibą w Z. (dalej: Skarżący) złożył skargę na treść § 13 ust. 7, 8, 9, 10 i 13 uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 17 czerwca 2019 r., nr VII/84/2019w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz innych niepublicznych placówek prowadzonych na terenie Powiatu Żywieckiego przez osoby fizyczne lub osoby prawne nie będące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej: Uchwała).
Zaskarżonym przepisom Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji i art. 94 Konstytucji w związku z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.; dalej: P.o.), art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 754; dalej: u.f.z.o.) poprzez pozbawienie organu prowadzącego niepubliczną placówkę oświatową dostępu do najważniejszego dokumentu kontroli tj. protokołu kontroli, co uniemożliwia organowi kontrolowanemu tj. organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową właściwe uczestnictwo w kontroli wykorzystania dotacji, jak również obronę przed zarzutami sformułowanymi w toku postępowania kontrolnego.
Wobec tego Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że jest organem prowadzącym dla dwóch Niepublicznych Szkół [...] tj. Szkoły Podstawowej i Liceum. Obydwie szkoły korzystają z dotacji oświatowej.
W dniach 12 grudnia 2022r. - 16 czerwca 2023r. Starostwo Powiatowe w Żywcu, a konkretnie Zespół Audytu i Kontroli Starostwa Powiatowego przeprowadził kontrolę w zakresie "zgodności liczby wychowanków uczniów / wychowanków z informacją "Sprawozdania" przesyłaną do Starostwa Powiatowego w Żywcu, prawidłowości wykonania dotacji przyznanej na pokrycie wydatków w roku 2020 i w 2024". Z kontroli tej sporządzono protokół kontroli noszący datę: 24 kwietnia 2024 r. Jak później się okazało, w tym samym dniu tj. 24 kwietnia 2024 r. protokół ten doręczono dyrektorowi szkoły.
O treści tego protokołu Skarżący nie miał informacji. O fakcie jego wydania dowiedział się w dniu 19 lub 20 czerwca 2024 r. i niezwłocznie złożył zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego noszące datę: Żywiec, 21 czerwca 2024 r.
Po otrzymaniu protokołu kontroli, dyrektor szkoły złożył pismo do tej sprawy wnosząc o doręczenie protokołu do organu prowadzącego. Mimo tego wniosku Starostwo Powiatowe w Żywcu w dniu 22 maja 2024 r. sporządziło i doręczyło jedynie szkole wystąpienie pokontrolne w niniejszej sprawie.
Skarżący zaznaczył, że zarówno w protokole kontroli jak i w wystąpieniu pokontrolnym zarzucono Skarżącemu niewłaściwe wykorzystanie dotacji oświatowej, a wyliczona w tych dokumentach do zwrotu kwota dotacji to ponad 5 200 000 zł.
Po ustaleniu drogą nieoficjalną że w sprawie miało miejsce wydanie protokołu kontrolnego, jak również wystąpienia pokontrolnego, które również nie zostało doręczone Skarżącemu złożył on zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. Uczynił to w dniu 21 czerwca 2024 r. Z wystąpienia pokontrolnego okazało się, że wszystkie czynności, które wykonywało Starostwo Powiatowe w Żywcu było wykonywane rzekomo na podstawie Uchwały nr Vll/84/2019 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 17 czerwca 2019 r. W swoich zastrzeżeniach do wystąpienia pokontrolnego Skarżący podniósł zarzuty w stosunku do treści tej Uchwały. Natomiast z odpowiedzi na zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego powołana wyżej Uchwała nie przewiduje doręczania protokołu kontroli organowi prowadzącemu. Statuuje ona obowiązek powiadomienia organu prowadzącego o wszczęciu kontroli i obowiązek uczestniczenia w tej kontroli, to nie przewiduje doręczenia protokołu kontroli organowi prowadzącemu, jak również nie przewiduje doręczenia organowi prowadzącemu wystąpienia pokontrolnego. Tym samym § 13 ust. 7, 8, 9 i 10 Uchwały oraz 13 - w zakresie, w jakim nie stwarzają dla Starostwa obowiązku doręczenia ani protokołu kontroli ani wystąpienia pokontrolnego organowi prowadzącemu szkołę niepubliczną naruszają prawo.
Ponadto Skarżący zarzucił Uchwale niedające się wytłumaczyć sprzeczności. Z jednej bowiem strony określa uprawnienie organu prowadzącego szkołę niepubliczną do otrzymania informacji o terminie i zakresie kontroli, z drugiej strony jednak nie uprawnia organu prowadzącego do otrzymania protokołu kontroli. O ile przewiduje prawo zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, lecz w nieprzekraczalnym terminie dni 7, to nie przewiduje obowiązku doręczenia tego protokołu kontroli organowi prowadzącemu. Z drugiej strony: przewiduje prawo skierowania zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, a z innej strony: nie przewiduje obowiązku po stronie organu doręczenia tego wystąpienia pokontrolnego organowi prowadzącemu.
Skarżący podkreślił przy tym, że o ile w szkołach publicznych organem prowadzącym gospodarkę finansową szkoły jest dyrektor szkoły, to w szkołach niepublicznych organem prowadzącym działalność i gospodarkę finansową szkoły jest organ prowadzący. W tej sytuacji stosowanie przez analogię przepisów dotyczących szkół publicznych nie może mieć zastosowania do szkół niepublicznych. To organ prowadzący składa sprawozdania niezbędne do otrzymania dotacji oświatowej, a w szczególności o przewidywanej ilości uczniów, o rzeczywistej ilości uczniów, o ilości uczniów w internacie. To na rachunek bankowy organu prowadzącego wpływa dotacja oświatowa. W przypadku kontroli wykorzystania dotacji oświatowej, to właśnie organ prowadzący może być zmuszony do zwrotu niewłaściwie wykorzystanej dotacji oświatowej. Innymi słowy: różnica między gospodarką finansową placówki niepublicznej a placówki publicznej jest zasadnicza. Tymczasem o podstawowych czynnościach w toku postępowania kontrolnego, a takimi są: sporządzenie i doręczenie protokołu kontroli, jak również sporządzenie i doręczenie wystąpienia pokontrolnego organ prowadzący nie uczestniczy, a nawet nie ma o tym wiedzy. W tej sytuacji realną sytuacją jest, że o zwrocie tak jak np. w tej sprawie, wielomilionowej kwoty - organ prowadzący nie ma żadnej informacji do momentu wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Żywcu (dalej: Rada Powiatu) wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 26 ust. 1 u.f.z.o., Rada Powiatu wskazała, że niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei ust. 8 tego przepisu stanowi, że to niepubliczne szkoły, o których mowa w ust 1, w których zorganizowano internat, otrzymują, niezależnie od dotacji, o której mowa w ust. 1, na każdego wychowanka tego internatu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka internatu w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Dalej, w art. 34 ust. 1 ustawy wprost wskazano, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Z przepisem tym koresponduje postanowienie § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały.
Przywołane powyżej regulacje sprawiają, że twierdzenia skargi, iż w szkołach niepublicznych gospodarkę finansową w całości prowadzi organ prowadzący oraz, że to na rachunek bankowy organu prowadzącego wpływa dotacja oświatowa, nie odzwierciedlają zasad przewidzianych w obowiązujących przepisach. Nie tylko postanowienia uchwały nr VII/84/2019 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 17 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz innych niepublicznych placówek prowadzonych na terenie Powiatu Żywieckiego przez osoby fizyczne lub osoby prawne nie będące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, ale przede wszystkim przepisy zawarte w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych dokonują rozdziału poszczególnych zadań na organ prowadzący i samą jednostkę niepubliczną.
Z kolei art. 38 ust. 1 u.f.z.o. obliguje organ stanowiący jst do ustalenia między innymi trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowych. Realizując ten obowiązek w rozdziale 5 zaskarżonej uchwały Rada Powiatu uregulowała tryb kontroli wykorzystania dotacji. W § 13 ust. 4 uchwały postanowiono, że o zamiarze przeprowadzenia kontroli informowani są zarówno dyrektor placówki jak i jej organ prowadzący. To sprawia, że zarówno organ prowadzący, jak i dyrektor mają wiedzę i możliwość przygotowania i uczestniczenia w czynnościach kontrolnych. Dalej postanowiono, że protokół kontroli otrzymuje jednostka kontrolowana, a dyrektor jednostki może odmówić jego podpisania (§13 ust. 7 i 8). Zarówno dyrektor jak i organ prowadzący mogą wnieść zastrzeżenia do protokołu, w terminie 7 dni (ust. 9). Nadto zgodnie z § 13 ust. 12 uchwały na podstawie ustaleń protokołu kontroli, do skontrolowanej jednostki oraz do wiadomości organu prowadzącego tę jednostkę kierowane jest pisemne wystąpienie pokontrolne, co do którego dyrektor jednostki niepublicznej oraz organ prowadzący mają prawo wniesienia zastrzeżeń. O wyniku rozpoznania zastrzeżeń Starosta Żywiecki powiadamia jednostkę niepubliczną i organ prowadzący.
Rada Powiatu wskazała, że tożsame zasady - w tym w zakresie podmiotów zaangażowanych w poszczególne czynności kontrolne - przewidziane są w § 14-18 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego z dnia 25 sierpnia 2017 r.
W sprawie Skarżący kwestionując wskazane przepisy uchwały odnosi je do przebiegu procedury kontrolnej w Niepublicznej Szkole Podstawowej [...] im. [...] wraz z Internatem w Z., prowadzonej w okresie od 12 grudnia 2022 r. do 16 czerwca 2023 r. Z akt tej kontroli wynika, że zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli zostało [...] Sportowego im. [...] wraz z Internatem w Z. w dniu 7 grudnia 2022 r., a do Skarżącego w dniu 12 grudnia 2022 r. Rada Powiatu zaznaczyła tutaj, że kontrola ta była kolejną kontrolą przeprowadzaną w szkołach prowadzonych przez Skarżącego na podstawie zasad określonych w kwestionowanej uchwale.
Według Rady Powiatu od momentu otrzymania zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, organ prowadzący winien ściśle współpracować nie tylko z placówką (jej dyrektorem) ale też organem kontrolującym (dotującym prowadzoną przez niego placówkę), tym bardziej że część czynności kontrolnych wykonywanych było w siedzibie Skarżącego. Wbrew twierdzeniom o niedostarczeniu wystąpienia pokontrolnego organowi prowadzącemu, dokument ten - zgodnie z § 13 ust. 12 uchwały - doręczony został listem poleconym do jednostki dotowanej w dniu 10 czerwca 2024 r., natomiast do Skarżącego w dniu 12 czerwca 2024 r. Do przedmiotowego wystąpienia pokontrolnego zostały złożone zastrzeżenia i wyjaśnienia. Pismem z dnia 21 czerwca 2024 r. złożone zostały przez pełnomocnika organu prowadzącego zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego, na które Starosta Żywiecki odpowiedział pismem z dnia 4 lipca 2024 r. Pismami z dnia 24, 26, 27 czerwca 2024 r. złożone zostały przez Skarżącego oraz wicedyrektora jednostki dotowanej zastrzeżenia i wyjaśnienia do wystąpienia pokontrolnego, o których rozpatrzeniu Starosta Żywiecki poinformował pismem z dnia 25 lipca 2024 r. (dostarczone do organu prowadzącego w dniu 14 sierpnia 2024 r., do pełnomocnika organu prowadzącego w dniu 29 lipca 2024 r., do jednostki dotowanej w dniu 9 sierpnia 2024 r.)
W ocenie Rady Powiatu procedura kontroli uszczegółowiona w § 13 uchwały w żadnym miejscu nie pomija zarówno dyrektora placówki kontrolowanej, jak i jego organu prowadzącego. Dyrektor placówki niepublicznej (kontrolowanej) jest osobą zatrudnianą przez organ prowadzący i zobowiązaną do prowadzenia spraw szkoły, a w szczególności do reprezentowania jej na zewnątrz. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 11 Statutu Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...] im. [...] wraz z Internatem w Z. do obowiązków dyrektora szkoły należy między innymi kierowanie całokształtem działania szkoły, zaś zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 13 Statutu reprezentowanie szkoły na zewnątrz i podpisywanie dokumentów i korespondencji.
To szkoła (placówka) podlega kontroli, o której mowa w art. 38 u.f.z.o., a jej dyrektor ma - względem podmiotu kontrolującego - obowiązek umożliwienia jej przeprowadzenia i prawo czynnego w niej udziału. Zgodnie z regulacjami zawartymi w skarżonej uchwale organ prowadzący szkołę, z inicjatywy organu kontrolującego pozyskuje wiedzę o toczącej się procedurze kontrolnej, co umożliwia mu czynny w niej udział.
Zupełnie niezrozumiałym jest też zarzut, że o zwrocie tak jak np. w tej sprawie, wielomilionowej kwoty - organ prowadzący nie ma żadnej informacji do momentu wydania decyzji. Przede wszystkim procedura kontroli nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie, a dokumentacja z przeprowadzonych czynności może stanowić jedynie element materiału dowodowego w postępowaniu wszczętym w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi na zasadach określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych i ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Organ prowadzący jednostkę niepubliczną jest stroną tego postępowania.
Stąd zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji, ustawy Prawo oświatowe oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych są bezzasadne. Skarżący pomija, że to zaniechania organu prowadzącego, który w procedurze kontrolnej przewidzianej w zaskarżonej uchwale ma pełne prawo działania bezpośrednio bądź za pośrednictwem swojego pracownika - dyrektora placówki. Zaniechania i działania mające na celu utrudnienie kolejnego postępowania kontrolnego nie mogą stanowić uzasadnienia do zakwestionowania uchwały Rady Powiatu w Żywcu, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
Ponadto analogiczne postanowienia zawarte są w uchwałach organów stanowiących samorządu terytorialnego obowiązujące np. w powiecie [...], mieście B., mieście Z.. Również te akty prawne nie przewidują udziału w procesie kontrolnym czy korespondencji z organem prowadzącym a jedynie dyrektorem/przedstawicielem jednostki dotowanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Natomiast według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyrok NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; wyrok NSA z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jak wynika z art. 91 ust. 1 zd.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. (...) Także na gruncie art. 79 ust. 1 zd.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 107; dalej: u.s.p.)
Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.) tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16 NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.
Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Samodzielność ta musi jednakże być realizowana w granicach wyznaczonych przepisami prawa.
Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących, a organy samorządowe (rada gminy) są zobowiązane do przestrzegania udzielonego im ustawowo upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego oraz nie mogą one w podejmowanych przez nie działaniach wkraczać w materię ustawową (por. wyrok WSA w Opolu z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Op 123/22).
Przedmiotem tak rozumianej oceny jest w niniejszym postępowaniu sądowym uchwały Rady Powiatu w Żywcu z dnia 17 czerwca 2019 r., nr VII/84/2019 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz innych niepublicznych placówek prowadzonych na terenie Powiatu Żywieckiego przez osoby fizyczne lub osoby prawne nie będące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 25 czerwca 2019r. pod poz. 4539 i weszła w życie z dniem 1 września 2019r. (§ 17 uchwały). Jej podstawę prawną stanowiły m.in. przepis art. 38 ust. 1 w związku z art. 15, 26,29 i 32 u.f.z.o.
Na wstępie niniejszych rozważań Sąd wyjaśnia, że uznał skargę za dopuszczalną przyjmując, iż po stronie Skarżącego wystąpił interes prawny. Jest ona bowiem organem prowadzącym dla szkół niepublicznych w Żywcu. Skoro tak, to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. W ocenie Sądu istnieje bezpośredni związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków Skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Zatem kwestionowane przez niego normy prawa miejscowego mają wpływ na jej indywidualną sytuację, zaś skarga nie nosi cech actio popularis.
W skardze Skarżący wskazał, że domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie jej § 13 ust. 7, 8, 9, 10 i 13.
Przystępując do kontroli zaskarżonej części uchwały - dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu - należy wyjść od stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że uchwała ta mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem kontroli wydatków dokonywanych przez podmiot spoza kręgu władzy publicznej pochodzących z dotacji z budżetu j.s.t. Jak podkreślił NSA, kontroli podlegają również dochody publiczne, w tym między innymi podatki. Dokonując porównania regulacji prawnych dotyczący kontroli dochodów publicznych oraz wydatków w postaci dotacji z budżetu j.s.t. NSA zwraca uwagę na różnicę w zakresie konstrukcji hierarchicznej tych przepisów. Otóż jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów regulujących kontrolę podatków to mamy do czynienia z regulacjami w znacznej mierze o randze ustawowej, których adresatami są organy wykonujące kontrolę podatków. Regulacje te w sposób niemal wyczerpujący regulują przebieg kontroli (postępowania kontrolnego), w tym uprawnienia kontrolujących, a także obowiązki podmiotów kontrolowanych. Natomiast analiza regulacji dotyczący kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu j.s.t. prowadzi do wniosku, że w tym przypadku ustawodawca zdecydował pewne aspekty tej kontroli pozostawić do regulacji władzom lokalnym. NSA stoi na stanowisku, że niezależnie czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu j.s.t. uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21).
Realizując zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. delegację ustawową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2 oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21). Tryb w rozumieniu potocznym - według słownika języka polskiego oznacza - ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. red. E. Sobol, Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Z kolei pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Zatem uprawnienie do określenia trybu kontroli to ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12; wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 916/20). Zastrzec przy tym należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego korzystając z prawotwórczej kompetencji przewidzianej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze powołaną powyżej zasadę uwypuklającą doniosłość ustawy jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie z którą do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej. Z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 800/21).
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zakres czynności podejmowanych w ramach tej kontroli wyszczególniony został w art. 36 ust. 2 u.f.z.o w ten sposób, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast - o czym stanowi art. 36 ust. 3 u.f.z.o - przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
Przechodząc do rozpatrzenia wniesionych przez Skarżącego zarzutów nieuwzględnienie na etapie zakończenia kontroli organu prowadzącego i możliwości dokonania przez niego odmowy podpisania protokołu dowodzi istotnego naruszenia prawa.
Tymczasem podkreślić należy, po pierwsze że skoro przedmiotem kontroli jest sposób wydatkowania środków finansowych z dotacji oświatowej w konkretnej jednostce oświatowej to właśnie jej działalność w tak oznaczonym zakresie podlega skontrolowaniu. O fakcie prowadzenia kontroli organ prowadzący jednostkę ma wiedzę, ponieważ - co wynika z § 13 ust. 4 uchwały - o zamiarze przeprowadzenia kontroli powiadamiany jest dyrektor jednostki niepublicznej oraz organ prowadzący jednostkę co najmniej na trzy dni przed planowaną konta. Po drugie, skoro o fakcie przeprowadzenia kontroli ma wiedzę nie tylko dyrektor jednostki publicznej, ale również organ prowadzący to oznacza że podmioty te współdziałają ze sobą w trakcie wykonywania czynności kontrolnych w tej konkretnej jednostce oświatowej. Po trzecie, nie bez znaczenia jest pozycja dyrektora szkoły. Nie tylko de facto dokonuje on wydatkowania środków dotacji oświatowej i ma co do jej wykorzystania największą wiedzę, jest przecież także osobą zatrudnioną przez organ prowadzący. Wobec tego organ prowadzący jednostkę w ramach nadzoru i kontroli służbowej zapewnioną ma wiedzę o przebiegu i efektach kontroli.
Zauważyć przy tym należy, że na gruncie regulacji ustawowych odnoszących się do kontroli przewidziane są dalej idące rozwiązania. Przykładem jest regulacja art. 36 ust. 6 u.f.z.o., który stanowi, że w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2, niepubliczne branżowe centrum umiejętności, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę, centrum lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły, centrum lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę, centrum lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie. Podobnie na gruncie art. 37 u.f.z.o. do realizacji obowiązków związanych z udzieleniem dotacji organ dotujący wzywa dyrektora szkoły, centrum lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę, centrum lub placówkę (...). Skoro zatem sam ustawodawca dopuszcza wybór pomiędzy organem prowadzącym albo dyrektorem szkoły jako adresatem czynności związanych z wykorzystywana dotacją oświatową, to nie jest istotnym naruszeniem prawa wskazanie w sposób jednoznaczny, wyraźny przez Radę Powiatu dyrektora szkoły jako tego, któremu dostarczany jest protokół przeprowadzonej kontroli.
Wobec tego zarzuty podniesione przez Skarżącego należało uznać za chybione i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.