III SA/Gl 891/22

III SA/Gl 891/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 1246/23 - Wyrok NSA z 2023-10-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 122 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 września 2022 r. nr NPII.4131.1.764.2022 w przedmiocie zarządzenia w sprawie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z 20 września 2022 r., nr NPII.4131.1.764. 2022, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy M. z dnia 21 marca 2022 r. w sprawie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M..
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż podstawą unieważnienia ww. zarządzenia było naruszenie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.; dalej: u.p.s.) w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej u.s.g.). Podkreślił, że Wójt Gminy powierzył Pani G. M. pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. na czas określony do dnia 30 kwietnia 2022 r., bez przeprowadzania konkursu, powołując się na art. 21 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 530), zgodnie z którym jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, pracownikowi samorządowemu można powierzyć, na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym, wykonywanie innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z jego kwalifikacjami. W okresie tym przysługuje pracownikowi wynagrodzenie stosowne do wykonywanej pracy, lecz nie niższe od dotychczasowego. Organ nadzoru wskazał, że w chwili powierzenia pełnienia obowiązków Kierownika GOPS w M. Pani G. M. nie spełniała wymogów formalnych wskazanych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. nie posiadała 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, iż osoba ta nie może być zatrudniona na wskazanym stanowisku. Wymagania, o których mowa w art. 122 ust. 1 powołanej wyżej ustawy powinny być bowiem spełnione zarówno przez osoby, którym powierzono stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jak również przez osoby, którym powierzono jedynie pełnienie obowiązków kierownika tej jednostki. W konsekwencji ww. zarządzenie organ nadzoru uznał za niezgodne z prawem. Nie mogło ono funkcjonować dalej w obrocie prawnym.
Rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone Gminie w dniu 21 września 2022 r.
Gmina M. zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego;
1. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z art. 122 ust. 1 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przypadku powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej konieczne jest spełnianie warunków określonych w art. 122 u.p.s., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że powierzenie pełnienia obowiązków zasadniczo różni się od powierzenia stanowiska Kierownika GOPS i w związku z tym wymogi o których mowa w art. 122 u.p.s. nie mają zastosowania w stosunku do osób, którym powierzono jedynie pełnienie obowiązków Kierownika GOPS;
2. art. 122 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że poprzez "staż pracy w pomocy społecznej" nie można rozumieć wykonywania zadań związanych z realizacją świadczeń rodzinnych przez pracownika ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do stażu pracy w pomocy społecznej zalicza się okres pracy związany z realizacją świadczeń rodzinnych, ze względu na fakt zbliżonej funkcji oraz ze względu na fakt realizacji świadczeń przez ośrodek pomocy społecznej i w ramach jego działalności.
W konsekwencji skarżąca gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru; zasądzenie kosztów postępowania; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
1. zaświadczenia z dnia 12 października 2022 r. Uniwersytetu H. w C., potwierdzającego fakt złożenia przez Panią G. M. dokumentów w celu uczestnictwa w Szkoleniu Specjalizacyjnym z Zakresu Organizacji Pomocy Społecznej, w celu wykazania faktu podejmowania przez Panią G. M. działań mających na celu uzupełnienie swoich kwalifikacji;
2. oświadczenia G. M. datowanego 11 lipca 2022 r. celem wykazania faktu podejmowania przez osobę, której powierzono pełnienie obowiązków Kierownika GOPS starań zmierzających do wypełnienia wymogu ustawowego w zakresie posiadania odpowiedniej specjalizacji, o której mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s.;
3. wydruków ze strony BIP M. zawierających Ogłoszenia o naborze na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze oraz informację o nierozstrzygnięciu naboru, celem wykazania faktu podejmowania przez Gminę M. wszelkich starań mających na celu znalezienia nowego Kierownika GOPS w M..
W uzasadnieniu podkreśliła, że Wójt Gminy M. podjął wszystkie możliwe działania, mające na celu wyłonienie w procedurze konkursowej nowego Kierownika GOPS, spełniającego wymogi określone w art. 122 ust. 1 u.p.s. Jednakże, żaden z przeprowadzonych naborów nie pozwolił na wyłonienie osoby mogącej pełnić tę funkcję, a Pani G. M. podejmuje działania mające na celu uzupełnienie brakujących kwalifikacji i w związku z tym złożyła dokumenty w celu uczestnictwa w Szkoleniu Specjalizacyjnym z Zakresu Organizacji Pomocy Społecznej. W trosce o dalsze funkcjonowanie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wójt zdecydował się powierzyć pełnienie obowiązków kierownika GOPS Pani G. M.. Podkreślił, że organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 122 ust. 1 u.p.s., polegającą na uznaniu, że poprzez "staż pracy w pomocy społecznej" nie można rozumieć wykonywania zadań związanych z realizacją świadczeń rodzinnych przez pracownika ośrodka pomocy społecznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do stażu pracy w pomocy społecznej zalicza się okres pracy związany z realizacją świadczeń rodzinnych, ze względu na fakt zbliżonej funkcji oraz faktu realizacji świadczeń przez ośrodek pomocy społecznej i w ramach jego działalności. Świadczenia rodzinne oraz zasiłki z pomocy mają charakter komplementarny i wspólnie tworzą uzupełniający się system zapewniania zabezpieczenia społecznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nieuzasadniony jest argument Skarżącego, bowiem sporne wymogi odnoszą się zarówno do osób, którym powierzono stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jak również do osób, którym powierzono jedynie pełnienie obowiązków kierownika takiej jednostki. Przepis art. 122 ust. 1 u.p.s. wymaga określonych kwalifikacji i spełnienia warunków od "osoby kierującej jednostką organizacyjną". Nie ulega przy tym wątpliwości, iż Pani M., której Wójt Gminy M. powierzył pełnienie obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka w Pomocy Społecznej w M., w rzeczywistości jest osobą kierującą jednostką organizacyjną pomocy społecznej, osobą, na którą delegowane są wszystkie funkcje, kompetencje i uprawnienia przynależne stanowisku kierownika, a zatem powinna ona spełniać wymagania kwalifikacyjne, o których mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s. Przyjęcie odmiennej interpretacji - takiej jak przedstawił to Skarżący - prowadziłoby do obejścia prawa i umożliwienie kierowania jednostką organizacyjną pomocy społecznej osobie nie spełniającej ustawowych kryteriów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 329; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.
Z powyższego wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, jego legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności czyli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego z 20 września 2022 r., którym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy M. z dnia 21 marca 2022 r. w sprawie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. jako sprzecznego z art. 122 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g.
Zaakcentować należy, że z mocy art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie podkreśla się, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). A taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego też żadne argumentu natury celowościowej czy porządkowej nie mogą mieć znaczenia dla oceny tej sprawy bowiem nieważne jest zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Każde więc "istotne naruszenie prawa" oznacza jego nieważność, a pojęcie istotnego naruszenia prawa mimo że nie zostało zdefiniowane to jednoznacznie określone w wyżej cyt. judykaturze.
Zatem wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru, w oparciu o art. 148 ustawy p.p.s.a. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru wykazał istnienie takiej sprzeczności.
Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że w myśl art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Stosownie do treści art. 122 ust. 1 u.s.p. osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej.
Skarżąca wywodzi, że ustawodawca wymóg dotyczący posiadania określonej specjalizacji skierował jedynie do osób powołanych na stanowisko kierownicze, a nie do osób, którym powierzono pełnienie tych obowiązków, jak to ma miejsce w zakwestionowanym zarządzeniu.
Zdaniem Sądu, poglądu tego nie można podzielić, bowiem za wadliwy należy uznać akt, który nie realizuje ustawowo określonego zakresu kompetencji, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne. Wymóg posiadania co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, wynika wprost z art. 122 ust. 1 u.p.s., a nie z woli organu nadzoru. Omawiany przepis wymaga od osoby kierującej jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej stosownych kwalifikacji i spełnienia określonych warunków; wymogi te - w braku odmiennej regulacji - obowiązują również w sytuacji powierzenia piastowania stanowiska danej osobie. W przeciwnym razie dochodziłoby do sytuacji zatrudniania na takich stanowiskach osób nie spełniających kryteriów ustawowych, co stanowi naruszenie prawa w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne.
Reasumując, w świetle bezspornych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ nadzoru, należało podzielić zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko, że wymogi określone w art. 122 u.s.p. obowiązują także osoby, którym powierzono pełnienie obowiązków kierownika jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Skoro zakwestionowanym zarządzeniem powierzono te obowiązki osobie niespełniającej wymogów ustawowych, co wynika także z dokumentów dołączonych do skargi uzasadniających aktualnie trwający cykl doszkalania i zdobywania niezbędnych kwalifikacji, to stwierdzenie nieważności spornego aktu było w pełni uzasadnione. Konsekwentnie należy przyjąć, że realizując powołane zadania Skarżący nie może działać w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Odmienna ocena tego stanu prowadziłaby do możliwości obejścia prawa, co jest nie do zaakceptowania w świetle zasady praworządności.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.
-----------------------
4