III SA/GL 89/22

III SA/Gl 89/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Aleksandra Żmudzińska /sprawozdawca/
Dorota Fleszer /przewodniczący/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 423
art. 24 ust. 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 77 par. 1, art. 80,  art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi O. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 listopada 2021 r. nr UP-948/2021 (480000/71/222035/2021-umorz.pon) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O. B. (dalej jako: skarżąca, wnioskodawczyni) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 listopada 2021 r. nr UP-948/2021 utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia 26 maja 2021 r. nr [...], o odmowie umorzenia skarżącej należności:
1. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm. - zwanej dalej "u.s.u.s.")
z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...] zł, w tym:
a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł z tytułu:
■ składek za okres 03/2009-01/2012,10/2012-03/2016 - w kwocie [...] zł,
■ odsetek za zwłokę naliczonych na 17 lipca 2018 r. przypadających od ww. składek - w kwocie [...] zł,
■ odsetek za zwłokę naliczonych na 17 lipca 2018 r. w kwocie [...] zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 03/2009-01/2010 - w kwocie [...] zł,
■ kosztów upomnienia - w kwocie [...] zł,
b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł z tytułu:
■ składek za okres 04/2009-01/2012,10/2012-03/2016 - w kwocie [...]zł,
■ odsetek za zwłokę naliczonych na 17 lipca 2018 r. przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
■ odsetek za zwłokę naliczonych na 17 lipca 2018 r. w kwocie [...]zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 04/2009-01/2010 - w kwocie [...]zł,
■ kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł,
c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - w łącznej kwocie [...]zł z tytułu:
■ składek za okres 10/2009-07/2011 - w kwocie [...]zł,
■ odsetek za zwłokę naliczonych na 17 lipca 2018 r. przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł.
■ kosztów upomnienia - w kwocie [...] zł.
2. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem")
z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu:
a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł z tytułu:
■ składek za okres 03/2009-01/2012,10/2012-03/2016 - w kwocie [...] zł,
■ odsetek za zwłokę naliczonych na 17 lipca 2018 r. przypadających od ww. składek - w kwocie [...] zł,
■ kosztów upomnienia - w kwocie [...] zł,
b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł z tytułu:
■ składek za okres 04/2009-01/2012, 10/2012-03/2016 - w kwocie [...] zł,
■ odsetek za zwłokę naliczonych na 17 lipca 2018 r. przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
■ kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł,
c) Fundusz Pracy - w łącznej kwocie [...]zł z tytułu:
■ składek za okres 10/2009-07/2011 - w kwocie [...]zł,
■ odsetek za zwłokę naliczonych na 17 lipca 2018 r. przypadających od ww. składek - w kwocie [...]zł,
■ kosztów upomnienia - w kwocie [...]zł.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dnia 17 lipca 2018 r. do ZUS wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek, w którym skarżąca odwołała się również od decyzji ZUS ustalającej wysokość zadłużenia o nr. [...]. Skarżąca powołała się na trudną sytuację finansową i zdrowotną, które powstały w wyniku oszustwa przy wynajmie lokalu użytkowego na prowadzenie działalności gospodarczej.
Postanowieniem z 23 lipca 2018 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności, które następnie podjął postanowieniem z 17 marca 2021 r.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją z 26 maja 2021 r. organ odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ, w jego ocenie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Skarżąca nie wykazała, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego. Nie wykazała również, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń oraz, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 26 maja 2021 r. Jej zdaniem decyzja ta została wydana w sposób dowolny, gdyż zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności oraz nie ma możliwości ich spłaty z części egzekucji komorniczej. Jako jedyny majątek skarżąca wskazała posiadane od [...] r. i zamieszkiwane mieszkanie własnościowe, które nie powinno stanowić możliwości ściągalności zaległości. Skarżąca zwróciła uwagę na następujące nieprawidłowości:
- uznanie alimentów jako dochodów, gdyż zgodnie z prawem alimenty na osobę dorosłą do wysokości 700,00 zł nie stanowią dochodu i nie są objęte podatkiem dochodowym; poinformowała, że za miesięczny dochód można potraktować jedynie nadwyżkę, czyli [...] zł,
- uznanie jako dochód pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż jest on przeznaczony na cele związane z opieką nad osobą niepełnosprawną w [...] stopniu.
W ocenie skarżącej organ błędnie wyliczył jej dochody, uznając, że nie znajduje się w ubóstwie oraz, że nie wskazała innych problemów związanych z opłaceniem mediów oraz mieszkania. Wskazała także, że organ błędnie uznał, iż do Komornika P. G. zostało skierowane zajęcie z emerytury. Poinformowała, że Dyrektor Oddziału ZUS w Z. postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. nr [...] umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne, wskutek czego zajęcie prawa majątkowego zostało uchylone. Wniosła o całkowite lub częściowe umorzenie.
Wydając zaskarżoną w sprawie decyzję organ nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia 26 maja 2021 r.
Przystępując do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczył, że w decyzji z 26 maja 2021 r. prawidłowo stwierdzono, że należności figurujące na koncie skarżącej są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z przedłożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 2 września 2021 r. wynika, że skarżąca;
- jest stanu wolnego,
- nie pracuje zarobkowo,
- pobiera świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł brutto, z którego dokonywane jest potrącenie komornicze w kwocie [...] zł, do wypłaty pozostaje [...] zł,
- posiada dochody z tytułu alimentów w kwocie [...] zł;
- jako dochód z ww. tytułu wskazała [...] zł zgodnie z ustawą o podatkach,
- nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej ani świadczeń z Urzędu Pracy,
- nie korzysta z pomocy społecznej ani innych form pomocy,
- ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu: miesięcznych opłat (czynsz + woda) w wysokości
[...] zł, opłat eksploatacyjnych oraz za internet w wysokości [...]zł, koszty związane z leczeniem w wysokości [...] zł,
- prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe,
- posiada zobowiązania z tytułu podatków w wysokości [...] zł ([...] zł miesięcznie), zaciągniętych kredytów w wysokości [...] zł, których nie spłaca, inne zobowiązania w wysokości [...] zł egzekwowane przez komornika oraz spłacane w drodze układu ratalnego; łączna miesięczna kwota spłaty wynosi ok. [...] zł,
- jest właścicielem mieszkania o powierzchni [...] m2 położonego w B. przy ul. [...], dla którego jest prowadzona księga wieczysta nr [...],
- wśród składników mienia ruchomego wskazała telewizor z 2004 r. oraz lodówkę z 1996 r., które nie przedstawiają żadnej wartości,
- nie posiada wierzytelności oraz praw majątkowych,
- nie rokuje poprawy sytuacji finansowej, co uargumentowała orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności oraz zakazem pracy,
- jako prognozowany sposób uregulowania należności zaproponowała dobrowolne wpłaty w kwocie 40,00 zł miesięcznie oraz poprosiła o zniesienie wszelkich innych kosztów i ewentualnych odsetek,
- w sytuacji zdrowotnej poinformowała, że zmaga się z wieloma przewlekłymi chorobami, ma przyznane orzeczenie o [...] stopniu niepełnosprawności, w 2020 r. przeszła operację serca oraz, że wymaga szczególnego sposobu żywienia oraz trybu życia.
Na podstawie z danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych (Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; Centralnej Ewidencji Pojazdów; Bazy Danych Ksiąg Wieczystych) organ ustalił, że skarżąca:
- 30 kwietnia 2018 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej,
- jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako emeryt i pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto, tj. [...] zł netto; ze świadczenia dokonywane są potrącenia komornicze w kwocie [...] zł,
- jest właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni [...] m2 położonego w B. przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na nieruchomości ZUS oraz inni wierzyciele dokonali zabezpieczenia hipotecznego,
- nie posiada pojazdów.
Następnie organ przedstawił argumentację w świetle której nie zachodzą wobec skarżącej przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) wskazując, że:
■ przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;
■ przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:
- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe,
- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu
likwidacyjnym,
- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym
- ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe;
■ nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., gdyż
30 kwietnia 2018 r. skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, jednak nie wystąpił brak majątku, ponieważ pobiera ona świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto, z którego dokonywane są potrącenia przez Komornika Sądowego w wysokości [...] zł miesięcznie;
Przy czym organ wyjaśnił, że wszystkie wymienione w tym przepisie okoliczności, muszą wystąpić łącznie.
■ przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
■ przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi mimo, że postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. Dyrektor Oddziału ZUS w Z. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie dwóch tytułów wykonawczych nr TW [...] oraz TW [...] wobec niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W ocenie organu ww. postanowienie nie wypełnia jednak hipotezy art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s; gdyż to nie Naczelnik Urzędu Skarbowego czy Komornik Sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu braku majątku. Organ wskazał, że Dyrektor Oddziału ZUS w Z. prowadzi postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego i rachunku bankowego i aktualnie Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
■ przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne, ponieważ postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z. z rachunku bankowego (nastąpił zbieg) oraz ze świadczenia emerytalnego.
Następnie organ podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wskazał przy tym, że o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Nie wystarczy, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach istnienie tych ostatnich jest bowiem oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż należy to do jego obowiązków, zaś odstąpienie w tym zakresie ma charakter wyjątkowy.
Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia organ zauważył, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia, lecz nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ zwrócił przy tym uwagę na obligatoryjność opłacania składek.
Analizując przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ wyjaśnił, że jej ziszczenie związane jest nie tylko z wystąpieniem choroby, lecz również ze skutkiem w postaci pozbawienia wnioskodawcy możliwości uzyskania dochodu. W ocenie organu choć wskazane przez skarżącą problemy zdrowotne są dla niej utrudnieniem w codziennej egzystencji to nie pozbawiają jej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, którego źródłem jest świadczenie emerytalne, wypłacane bez względu na stan zdrowia. Organ wskazał także, że skarżąca nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dlatego uznał, że w analizowanej sprawie ta przesłanka nie zachodzi.
Organ stwierdził, że nie zachodzi również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zwrócił uwagę, że wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa jest kwota określająca minimum socjalne, a organ przy ocenie sytuacji materialnej jest zobowiązany do uwzględnienia wszystkich środków jakimi skarżąca dysponuje. Wskazał zatem, że łączny budżet wynosi [...] zł, czyli przewyższa kwotę minimum socjalnego ustaloną 30 sierpnia 2021 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych za I kwartał 2021 r. dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego na 1.282,74 zł. Organ wyjaśnił przy tym, że do oceny sytuacji finansowej gospodarstwa domowego skarżącej należy przyjąć dochód przed potrąceniami egzekucyjnymi, które są konsekwencją nieregulowania zobowiązań i nie są uwzględniane przez praktykę orzeczniczą w ocenie sytuacji dla potrzeb umorzenia zaległości publicznoprawnych. Egzekucja należności jest jedną z ostatecznych form odzyskiwania należności. Wynikająca z tego uciążliwość nie zmienia faktu, że egzekucja jest prowadzona zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, która stanowi wyraz ochrony dłużnika w procesie dochodzenia zaległości. Zasada ta dopuszcza prowadzenie egzekucji z majątku zobowiązanego tylko w zakresie, w którym nie zostanie zagrożone minimum utrzymania, a kwoty wolne od zajęć są ustalone przepisami prawa. Organ wskazał również, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej nie korzysta ona z pomocy społecznej oraz innych form wsparcia skierowanych dla osób znajdujących się w ubóstwie. Zwrócił przy tym uwagę, że od 1 października 2018 r. obowiązuje kwota kryterium dochodowego z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 701,00 zł. Organ podał, że skarżąca udowodniła, iż brakuje jej środków finansowych na pokrycie zobowiązań związanych z utrzymaniem, w związku z tym można założyć, że uzyskiwane dochody wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wyjaśnił dodatkowo, że w stałych miesięcznych kosztach utrzymania (kwota [...] zł) nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu żywności, ubrań, itp. W ocenie organu nie są to jednak nadzwyczajne koszty. Nadto wskazał, że fakt posiadania innych zobowiązań (regulowanych w układzie ratalnym w miesięcznej kwocie [...] zł) nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania innych wierzycieli względem Skarbu Państwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca nie zgodziła się z wydaną decyzją, gdyż w jej ocenie wykazała, że ze względu na zły stan zdrowia oraz ograniczone środki finansowe nie jestem w stanie spłacić naliczonych przez ZUS należności nawet poprzez rozłożenie na raty lub poprzez egzekucję komorniczą z emerytury.
Zwróciła także uwagę, że organ przez ponad 10 lat prowadzi swoje postępowania i celowo nie dopuszcza do przedawnienia należności, stwierdzając jedynie, że przedawnienie nie zaistniało.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na prawidłowość wydanej w sprawie decyzji oraz brak przesłanek do umorzenia naliczonych należności składkowych skarżącej.
W piśmie z dnia 18 sierpnia 2022 r. oraz na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej w całości podtrzymał i poparł stanowisko wyrażone przez skarżącą w jej osobistej skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z
25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. nr 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, a także składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek.
Organ stanął na stanowisku, że skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., jak również nie wykazała okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdził również, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, argumentując m.in., że zawiłość regulacji prawnych uniemożliwia jej prześledzenie kwestii przedawnienia ww. należności.
W tym miejscu zauważyć należy, że zaskarżona decyzja obejmuje należności od marca 2009 r., co czyni zasadnym wniosek, że część z nich mogła ulec przedawnieniu.
Stosownie bowiem do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednak do 31 grudnia 2011 r. przepis ten stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.
Należy bowiem wskazać, że 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono 1 stycznia 2012 r. ustawą z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., poz. 1378, dalej: ustawa nowelizująca).
Jednakże w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym obowiązkiem organu rentowego rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w sytuacji, gdy minął podstawowy termin ustalony dla przedawnienia, jest ustalenie kwoty istniejących należności składkowych, wciąż obciążających skarżącego. Nie może bowiem toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które już wygasły. Takie postępowanie z chwilą przedawnienia należności z tytułu składek staje się bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z: 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I GSK 1569/20, 7 września 2021 r. sygn. akt I GSK 171/21, publ.: orzeczenia. nsa.gov.pl).
Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Dlatego, jeżeli zobowiązany w swoim wniosku o umorzenie należności wskazałby składki, które uległy przedawnieniu, to w tym zakresie organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "K.p.a."). Jeżeli zaś przedawnienie należności stwierdzone zostanie dopiero w postępowaniu będącym skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład winien uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedawnionych należności i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wtedy, gdy należności których umorzenia domaga się zobowiązany nie uległy przedawnieniu. Dlatego, w przypadku złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie zaległych składek, niezbędne jest ustalenie przez organ ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Nie może toczyć się bowiem postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności z tytułu składek, które już wygasły. ZUS, rozpoznając wniosek o umorzenie należności, bada czy nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie tych należności zawarte w art. 28 u.s.u.s. i wydanymi na jego podstawie rozporządzeniami. Organ, wydając decyzję o umorzeniu zaległości, bada zatem czy wnioskodawca jest w stanie spłacić istniejące zaległości. Aby prawidłowo ocenić tę kwestię, sprecyzowana musi być kwota istniejących zaległości i tę kwotę należy odnieść do potencjalnych możliwości wnioskodawcy. Wobec tego w decyzji dotyczącej umorzenia nie mogą zostać włączone składki, które uległy przedawnieniu. Z tych względów badanie kwestii czy zobowiązanie z tytułu niezapłaconych składek nie uległo przedawnieniu, mieści się w granicach sprawy w przedmiocie umorzenia należności składkowych (por. wyroki NSA z: 8 grudnia
2016 r. sygn. akt II GSK 3945/16, 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 236/13, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w pełni podziela poglądy NSA zawarte w przywołanych wyrokach, że kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności, zatem organ zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Niezależnie od tego twierdzenia organu muszą wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokumentów).
W badanej sprawie organ nie sprostał tym wymogom.
Na stronie 6 uzasadnienia decyzji z dnia 26 maja 2021 r. wskazuje, że należności z tytułu składek figurujące na koncie skarżącej są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia został bowiem zawieszony:
- dla należności za okres 03/2009-06/2010 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 19 października 2010r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 07-08/2010 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 13 października 2010r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 09-10/2010 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 30 listopada 2010r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 11/2010-01/2011 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 14 marca 2011r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 02-04/2011 prowadzonym postępowanie egzekucyjnym począwszy od 13 lipca 2011r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 05-09/2011 prowadzonym postępowanie egzekucyjnym począwszy od 12 stycznia 2012r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 10/2011 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 21 marca 2012r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 11/2011-01/2012 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 9 lipca 2012r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 10/2012-04/2015 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 20 sierpnia 2015r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 05-07/2015 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 9 grudnia 2015r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 08/2015 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 2 lutego 2016r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 09/2015 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 7 stycznia 2016r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 10/2015 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 31 marca 2016r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 11-12/2015 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 24 maja 2016r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 01/2016 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 20 lipca 2016r., które trwa do nadal,
- dla należności za okres 02-03/2016 prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym począwszy od 19 marca 2016r., które trwa do nadal.
Jednakże do akt sprawy organ nie dołączył dokumentów świadczących o tym, że np. wszczęcie egzekucji z 19 października 2010 r. dotyczyło należności ZUS za wskazany okres od marca 2009 r. do czerwca 2010 r. Analogicznie brak jest takowych dokumentów co do należności za dalsze okresy.
Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
W orzecznictwie wskazuje się, że czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ oraz inne czynności, np. skierowanie do strony upomnienia, z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają do ściągnięcia należności (zob. wyroki WSA z: 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 721/11; 19 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 637/16, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podkreślić, że ZUS choć powołuje się na powyższą okoliczność, która w jego ocenie skutkowała zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek w oparciu o art. 24 ust. 5b u.s.u.s., to ich nie dokumentuje. W aktach sprawy brakuje dokumentów dotyczących postępowań egzekucyjnych. Nie wiadomo też jakie kwoty zostały w wyniku tych postępowań wyegzekwowane.
Jednocześnie organ przywołuje w uzasadnieniu wydanej decyzji regulację art. 24 ust. 5e, zgodnie z którą bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata.
Wskazuje, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia wpływ miało również postępowanie sądowe począwszy od 27 września 2018 r. do 27 września 2020 r.
Brak jest natomiast jakiekolwiek informacji o jakim postępowaniu sądowym organ pisze w uzasadnieniu swej decyzji oraz w jaki sposób określił ww. okres zawieszenia biegu przedawnienia.
Z kolei w zaskarżonej decyzji organ odniósł się do kwestii przedawnienia jednym zdaniem o treści: "Przystępując do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie umorzenia zaznaczyć należy, że organ I instancji prawidłowo stwierdził w decyzji z 26 maja 2021 r. nr [...], że należności figurujące na Pani koncie są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu".
Oznacza to, że organ rozpoznając sprawę w wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy bezrefleksyjnie zaakceptował stanowisko organu zawarte w decyzji z dnia 26 maja 2021 r., nie czyniąc żadnych ustaleń odnośnie przedawnienia składek objętych wnioskiem skarżącej o ich umorzenie.
Tymczasem obowiązkiem organu rozpoznającego ponownie sprawę było wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze należności z tytułu składek dotyczą marca 2009 r., a w tym okresie przepisy dotyczące przedawnienia składek - jak już wskazano - zmieniały się wielokrotnie.
Nieudokumentowanie przez organ rozpoznający ponownie sprawę okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.
Należy także zwrócić uwagę organu na ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, że rozstrzygnięcia organu dwukrotnie rozpoznającego sprawę powinny być poprzedzone przeprowadzeniem przez niego każdorazowo postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie nie oznacza weryfikacji (kontroli) decyzji, ale obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. O braku rozpoznania ponownie sprawy świadczy właśnie przytoczone przez Sąd stanowisko organu ponownie rozpoznającego sprawę w zakresie przedawnienia.
Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany był do przedstawienia w uzasadnieniu swojej decyzji stosownej analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustalił, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącej nie uległy przedawnieniu.
Sąd wskazuje, że ocena sprawy w pełnym zakresie jest przedwczesna, gdyż organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kwestii przedawnienia poszczególnych składek, co w istocie powoduje, że nie wiadomo jaka kwota należności z tytułu składek powinna być przedmiotem rozpoznawanej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Natomiast o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy, na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W postępowaniu ponownym organ uzupełni akta sprawy o dokumentację dotyczącą biegu terminu przedawnienia wskazanych na wstępie należności i odwołując się do tej dokumentacji wykaże, które należności i z jakiej przyczyny są nadal nieprzedawnione. W odniesieniu do należności składkowych nieprzedawnionych, organ, mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację, ponownie zbada zaistnienie przesłanek całkowitej nieściągalności oraz przesłanek umorzenia zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne i działając w oparciu o uznanie administracyjne rozpatrzy wniosek skarżącej o umorzenie zaległości składkowych.