III SA/GL 878/05

III SA/Gl 878/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2005-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Henryk Wach /przewodniczący/
Krzysztof Targoński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 63/06 - Wyrok NSA z 2006-05-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 6 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Asesor WSA Barbara Orzepowska -Kyć Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Joanna Spadek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w D. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego: oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/GL 627/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w D. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy – zarządzenie zastępcze wydano na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w D. R. H., w związku z naruszeniem zakazu ustanowionego w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której mandat posiada. Radny R. H. wynajmował do dnia [...] r. od Gminy D. dwa lokale użytkowe przy ul. [...]. Po tej dacie właścicielem lokali został wymieniony radny, ale właścicielem gruntu jest nadal Gmina, a radny posiada jedynie prawo użytkowania wieczystego tego gruntu. Te zmiany własnościowe nastąpiły po upływie terminu wskazanego w art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124, poz. 1806). W lokalach tych radny prowadzi działalność gospodarczą – Firma Handlowa "[...]". Wojewoda uznał, że radny prowadząc tę działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy złamał zakaz określony w art. 24 f ust. 1 ustawy. o samorządzie gminnym. Zgodnie ze wskazanym art. 9 ustawy o zmianie ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. radny jednostki samorządu terytorialnego, wybrany w wyborach z [...] r., który nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, z której został wybrany, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Ze względu na niepodjęcie przez Radę Miejską w D., mimo wezwania Wojewody stosownej uchwały, po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zaistnieniu przesłanek do wygaśnięcia mandatu, Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z [...] r. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego R. H.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miejska w D. domagała się uchylenia zarządzenia zastępczego, z "jednej strony zgadzając się stanowiskiem Wojewody, a z drugiej strony ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich", który wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie, czy przepis art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podniesiono, że skoro Rada Miasta podjęła uchwałę nie stwierdzającą wygaśnięcia mandatu radnego, to Wojewoda nie miał prawnych podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. Zgodnie z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienie wojewody do wydania zarządzenia zastępczego powstaje wyłącznie wówczas, gdy rada gminy nie podejmie uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, a taką uchwałę Rada podjęła. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie, iż nie skorzystał z możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, a dwukrotnie wezwał Gminę do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Nie zgodził się z poglądem, iż dwukrotnie wzywał Gminę do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Jego pismo z dnia [...] r. miało charakter sygnalizacji naruszenia prawa. Dopiero po podjęciu uchwały z [...] r. odmawiającej wygaszenia mandatu wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku uchylającym zarządzenie zastępcze z dnia [...] r. stwierdził w szczególności, iż art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy radnych łamiących zakaz po złożeniu ślubowania, natomiast przepis art. 24 f ust. 1a tej ustawy dotyczy radnych, również wykonujących działalność gospodarczą przed przystąpieniem do wykonywania mandatu. Uznał, że do radnego R. H. ma zastosowanie przepis szczególny – art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W przypadku zaś niewykonania przez radę gminy i radnego, obowiązków, o jakich mowa w tym przepisie Wojewoda nie miał podstaw do wydania zarządzenia zastępczego z uwagi na treść przepisu art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...), który nie przewiduje uprawnienia wojewody do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku określonym w art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy, a więc w odniesieniu do radnych, którzy nie zaprzestali działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której zostali wybrani i rada gminy nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu w terminie miesiąca od dnia upływu 3 miesięcznego terminu liczonego od [...] r., w którym radny powinien zaprzestać owej działalności. Ponadto Sąd uznał, że zarządzenie nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd wyraził też pogląd, iż w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach [...] r. nie ma zastosowania art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej, bowiem zgodnie z jego treścią początkiem biegu terminu do wykonania przez radnego obowiązku zaprzestania pełnienia funkcji lub prowadzenia działalności i następnie przez radę obowiązku podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest data złożenia ślubowania i fakt nieobowiązywania tych przepisów w dniu złożenia przez radnych wybranych w tych jednych konkretnych wyborach, ślubowania.
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. Zwanej dalej p.p.s.a.) zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym; art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody [...] wyrokiem z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1609/04 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124, poz. 1806) ma charakter przepisu stwarzającego dla radnych wybranych w wyborach samorządowych z [...] r. pewien przywilej w postaci dłuższego terminu, w jakim mogą podjąć decyzję czy rezygnują z mandatu czy też zaprzestają prowadzenia działalności gospodarczej wymienionej w art. 24 f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem stwarzał im możliwość podjęcia decyzji w tym zakresie w terminie 3 miesięcy od dnia wejście w życie ustawy, to jest w terminie do 1 kwietnia 2003 r., podczas gdy z art. 190 ust. 5 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. Nr 95, poz. 95 ze zm.) wynika, że termin taki wynosi 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania. Nie można temu przepisowi, jako przepisowi o charakterze przejściowym i incydentalnym, przyznawać szerszego znaczenia, w szczególności zaś znaczenia samodzielnej podstawy prawnej do orzekania przez właściwą radę, o konsekwencjach nie zaprzestania działalności wymienionej w art. 24 f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, nie jest wyłączone w rozpatrywanej sprawie stosowanie przepisów art. 98a ustawy o samorządzie gminnym – a więc wojewoda w przypadku niepodjęcia przez właściwą radę stosownej uchwały może wydać zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Okoliczność, że art. 98a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia expresis verbis przepisów art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie może być uznawana za dodatkowy przywilej dla takich radnych. Jak wyżej stwierdzono powołany przepis art. 9 wymienionej ustawy stanowi jedynie określenie terminu, w którym radny może podjąć decyzję czy rezygnuje z mandatu czy też prowadzenia określonej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej. Jeżeli tego nie uczyni zastosowanie musi mieć w sprawie art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ust. 6 tego artykułu w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym ... musi być odczytywany w ten sposób, że jeżeli radny w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach [...] r. , w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym nie zrezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, albo nie zrzeknie się mandatu, rada w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie tego mandatu. Jeżeli tego nie uczyni, wtedy wojewoda na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym jest obowiązany wydać zarządzenie zastępcze. Tak więc uprawnienie Wojewody Śląskiego do wydania w rozpoznawanej sprawie zarządzenia zastępczego wynikało z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Radni wybrani w wyborach przeprowadzonych w dniu [...] r. doskonale wiedzieli o istniejących ograniczeniach w zakresie prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Okoliczność, iż z dniem [...] r., a więc ponad 2 miesiące po wyborach przewidziano surowsze rozwiązania w tym zakresie wprowadzające m.in. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w niczym nie narusza praw owych radnych. Gdyby o takich ograniczeniach wiedzieli, musieliby przed wyborami rozstrzygnąć, czy będą kandydowali, a w przypadku wyboru zrezygnują z działalności czy też nie zdecydują się na kandydowanie. Wejście w życie przepisów ograniczających ową działalność gospodarczą radnych, łącznie z przewidzeniem dla ostatecznej decyzji o rezygnacji z działalności lub zrzeczenia się mandatu 3 miesięcznego terminu liczonego do dnia wejścia w życie ustawy, nie narusza ich praw. Przewidziano dla nich – przedłużony termin, w którym mogą taką decyzję podjąć.
Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ocenę, iż Sąd pierwszej instancji przyjmując wadliwe założenie, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego w ogóle nie dokonał oceny, co do tego czy są w tej sprawie spełnione przesłanki uzasadniające wygaśnięcie mandatu radnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Na wstępie wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Rady Miejskiej w D. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, mocą art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To zaś oznacza, iż w kwestii uprawnienia Wojewody [...] do wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, Sąd ponownie rozpoznając sprawę związany jest wykładnią prawa zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1609/04.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku wywiódł, iż art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124, poz. 1806) stanowi jedynie określenie terminu, w którym radny może podjąć decyzję czy rezygnuje z mandatu czy też prowadzenia określonej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej. Jeżeli tego nie uczyni zastosowanie musi mieć w sprawie art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ust. 6 tego artykułu w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym ... musi być odczytywany w ten sposób, że jeżeli radny w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach [...] r. , w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym nie zrezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, albo nie zrzeknie się mandatu, rada w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie tego mandatu. Jeżeli tego nie uczyni, wtedy wojewoda na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym jest obowiązany wydać zarządzenie zastępcze. Tak więc uprawnienie Wojewody [...] do wydania w rozpoznawanej sprawie zarządzenia zastępczego wynikało z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Do rozważenia pozostaje kwestia, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające wygaśnięcia mandatu radnego R. H. Radny R.H. wynajmował do dnia [...] r. od Gminy D. dwa lokale użytkowe przy ul. [...], w których prowadzi działalność gospodarczą – Firma Handlowa "[...]".. Umowy najmu na te lokale zostały zwarte w czasie, kiedy ich właścicielem była jeszcze Huta "[...]", zaś w 2000 r. przekazane zostały Gminie D. i w tym roku spisano aneksy do umów, gdzie w miejsce Huty "[...]" wstąpiła Gmina D. Z dniem [...] r. właścicielem lokali został wymieniony radny, ale właścicielem gruntu jest nadal Gmina, natomiast radny posiada prawo użytkowania wieczystego tego gruntu.
Przedstawiony stan faktyczny nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, iż radny R. H. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy - 2 lokale użytkowe w D. przy ul. [...] - do [...] r.. Zmiany własnościowe nastąpiły po upływie terminu wskazanego w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, to jest po 1 kwietnia 2003 r. – do tej daty radny R. H. zobowiązany był do podjęcia decyzji czy rezygnuje z mandatu czy też z prowadzenia określonej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej. Skoro tego nie uczynił, to Rada powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu wyżej wskazanego terminu, tj. do 1 maja 2003 r..
Z uwagi na nie podjęcie przez Radę Miejską w D. z własnej inicjatywy stosownej uchwały Wojewoda [...], powołując się na art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał ją, w terminie 30 dni od doręczenia wezwania, do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. H.
W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska w D. powiadomiła Wojewodę [...], że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uchwale z dnia [...] r., nr [...], w której w § 1 odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia mandat radnego R. H.
W ocenie Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wygaśnięcie mandatu radnego R. H., bowiem prowadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, po istotnej z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy dacie [...] r., przy czym nie zrezygnował z mandatu. Natomiast wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem Sądu, nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1186/04 – niepublikowany).
Na koniec dodać przyjdzie, że w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda [...] dostatecznie przedstawił stan faktyczny sprawy, opisując okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Jeżeli chodzi o uzasadnienie prawne zarządzenia, to w ocenie Sądu, jest ono wystarczające. Co prawda powołano w nim przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, choć należało art. 24f ust. 1a tej ustawy, to nie ma to znaczenia z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy. Art. 24f ust. 1 wyłącza generalnie, jako niedopuszczalne określone w nim formy gospodarczej aktywności radnych, w tym działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Natomiast art. 24f ust. 1a jest poświęcony szczególnej sytuacji, w której osoba najpierw prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, a następnie zostaje wybrana radnym. Wówczas ma ona obowiązek zaprzestania prowadzenia tej działalności w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jednak jak już wyżej wskazano, zgodnie z wiążącą Sąd wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, radny wybrany w wyborach przeprowadzonych w dniu [...] r. zobowiązany był do podjęcia decyzji czy rezygnuje z mandatu czy też z prowadzenia określonej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej w terminie określonym w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, co prawidłowo Wojewoda [...] wskazał w zaskarżonym zarządzeniu.
W sumie zatem dotychczasowe rozważania w pełni potwierdzają już wyżej sformułowaną ocenę, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi skargę oddalił.