III SA/Gl 869/22

III SA/Gl 869/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 1110/23 - Wyrok NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 25 ust. 4 i ust. 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (Jan.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 27 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnym oddala skargę.
Uzasadnienie
Skargą z 3 listopada 2022r. Wojewoda Śląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy O. nr [...] z 27 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży radnych gminy.
Uchwała została podjęta, na podstawie art. 25 ust. 4 i ust. 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej usg lub ustawa), rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021r., poz. 1974) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2000r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000r. Nr 66, poz. 800 z póżn. zm.).
W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, gdyż w jego ocenie jest ona niezgodna z prawem. Przypomniał, że zgodnie z art. 25 ust. 4 i ust. 8 ustawy:
4. Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
8. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.
Wywiódł, że na podstawie powołanego przepisu ustawy rada gminy powinna określić zasady, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ustawodawca, mimo że posłużył się w art. 25 ust. 4 ustawy terminem "dieta", to jednak nie zamieścił w przepisach legalnej definicji tego pojęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Natomiast dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2120/19, publ. CBOSA).
Zdaniem Wojewody, treść § 1 uchwały jest sprzeczna z art. 25 ust. 4 oraz ust. 8 ustawy, gdyż Rada nie zrealizowała w pełni delegacji wynikającej z tego przepisu.
Rada Gminy w ww. regulacji uchwały wskazała:
"§ 1. Ustalić diety zryczałtowane w następującej wysokości:
- dla Przewodniczącego Rady Gminy - [...] zł
- dla Wiceprzewodniczącego Rady Gminy - [...] zł .
- dla Przewodniczących Komisji stałych - [...] zł
- dla Zastępców Przewodniczących Komisji stałych - [...] zł
- dla Radnych - członków Komisji stałych - [...] zł."
Z tego zapisu skarżący wywiódł, że Rada nie jest upoważniona do zawężenia kręgu osób, którym przysługuje dieta. Tymczasem zgodnie z cytowanym wyżej § 1 uchwały Rada przyjęła zasadę wypłaty diet wyłącznie dla radnych pełniących funkcje w Radzie lub co najmniej będących członkami komisji stałych Rady. Z powyższego wynika, że Rada uzależniła przyznanie diety od członkostwa w przynajmniej jednej komisji stałej Rady, a tym samym nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 25 ust. 4 ustawy, gdyż nie określiła wysokości diety dla radnego nie należącego do żadnej z powyższych kategorii. Natomiast pozbawienie radnego diety w takiej sytuacji należy uznać za wypaczenie woli ustawodawcy.
Ponadto uchwała nie przewiduje zasad przyznawania diet dla radnych będących członkami komisji doraźnych, ani dla radnych pełniących funkcje w komisjach doraźnych.
Kolejny zarzut dotyczył tego, że w § 2 uchwały Rada ustaliła wysokość potrąceń z diety za nieobecność radnego podczas obrad sesji Rady Gminy i posiedzeń Komisji Rady Gminy realizowanych zgodnie z zatwierdzonym planem pracy Rady Gminy i Komisji Rady Gminy. Potrącenie to wynosi odpowiednio 20% należnej diety za nieobecność podczas obrad sesji oraz 10% podczas posiedzenia Komisji Rady, jednocześnie maksymalna łączna suma potrąceń nie może przekroczyć 40% należnej diety. Wojewoda stwierdził, że z powyższego nie wynika jednak od jakiej kwoty należy odliczyć powyższe potrącenie radnemu niebędącemu członkiem żadnej komisji stałej Rady.
Ponadto Rada we wskazanym w § 2 ust. 2 uchwały wprowadziła definicje nieobecności jak i krótkotrwałego opuszczenia obrad/posiedzenia, które nie jest za nieobecność uważane. Nie jest przy tym jasne kto miałby stwierdzić fakt nieobecności radnego podczas obrad/posiedzenia. Abstrahując od arbitralnie przyjętych kryteriów owych definicji, nie mających odbicia w żadnych unormowaniach ustawowych, zdaniem skarżącego Rada rażąco przekroczyła w ten sposób granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 4 ustawy, a które upoważnia Radę do ustanowienia zasad, na jakich radnemu przysługują diety.
Wojewoda zarzucił także, że Rada w § 5 uchwały (winno być: § 2 ust. 5 – przyp. Sądu) przyjęła zasadę, iż dieta z tytułu pełnienia funkcji radnego przysługuje w pełnej wysokości mimo niewyznaczenia w danym miesiącu obrad sesji Rady Gminy lub posiedzenia Komisji Rady Gminy. Skarżący przyznał, że obowiązki radnego nie ograniczają się jedynie do uczestnictwa w posiedzeniach Rady i Komisji stałych Rady i oczywistym jest, iż sam fakt niewyznaczenia obrad nie powinien być podstawą do pozbawiania radnego diety. Stwierdził jednak, że wskazany § 5 uchwały pozostaje w sprzeczności z § 2 uchwały, który w istocie statuuje zasadę, zgodnie z którą brak uczestnictwa w posiedzeniach komisji, bądź obradach Rady (niezależnie od przyczyny - z wyjątkiem oddelegowania radnego przez Przewodniczącego Rady Gminy) skutkuje stosownym obniżeniem diety. Przyjęcie poglądu, iż zasada powyższa nie obowiązuje w miesiącach, w których nie wyznaczono sesji Rady ani nie odbywają się posiedzenia komisji oznaczałoby, że dieta utraci swój rekompensacyjny charakter i stanie się świadczeniem quasi pracowniczym. Tym samym – zdaniem Wojewody - przepis § 5 uchwały (a właściwie § 2 ust. 5) w sposób istotny narusza prawo.
Końcowo stwierdził, że opisane powyżej uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.
Podniosła, że diety dla radnego gminy przysługują z mocy ustawy, w efekcie uchwała podjęta przez radę gminy nie ma mocy pozbawienia radnego diety.
W uchwale z 27 stycznia 2022 r. organ stanowiący Gminy ustalił wysokość diet przysługujących radnym z uwzględnieniem ich funkcji tj. zmieścił się w zakresie delegacji ustawowej. Fakt niewyszczególnienia w uchwale wysokości diety dla radnego niebędącego członkiem żadnej komisji podyktowany został stanem faktycznym - na co uwagę zwrócił sam Wojewoda - tj. małym składem organu, który wyklucza pozostawanie radnego poza komisją. Praktyka ta jest stała a sytuacja nienależenia przez radnego do żadnej komisji - czysto teoretyczna, dlatego też Rada Gminy w swojej uchwale uwzględniła ugruntowany stan faktyczny, a nie stan hipotetyczny. Regulacja ta pozostaje całkowicie w zgodzie z treścią Statutu Rady Gminy i nie pozostaje w sprzeczności z art. 24 ust. 1 ustawy. Zdaniem Gminy organ nadzorczy nie może żądać stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o nieuwzględnienie w niej stanu, który może zajść teoretycznie, podczas gdy uregulowania w niej zawarte odpowiadają prawu i mieszczą się w delegacji ustawowej.
Odnosząc się do zarzutu ustalenia definicji "obecności" i "nieobecności" w sposób arbitralny, Rada wskazała, że takie uregulowania mieszczą się w zakresie ustalenia zasad przyznawania diet. Skoro bowiem dieta to świadczenie mające stanowić pewną rekompensatę za utratę wynagrodzenia wynikającą z piastowania mandatu radnego, zasadnym jest ustalenie jakie sytuacje uznane są za pełnienie funkcji podczas sesji rady gminy tj. obecność, a jakie nie zaliczają się do pełnienia funkcji podczas sesji tj. traktowane są jako nieobecność.
Dalej Rada przyznała, że dieta powinna być ściśle powiązania z aktywnością radnych w pracach Rady. W miesiącach, w których takie obrady Rady lub posiedzenia Komisji nie są wyznaczane radni również wykonują swą funkcję poprzez utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, o czym mówi art. 23 ustawy. Uzasadnionym jest więc uregulowanie uściślające, że również taka aktywność w miesiącach, w których nie zostały wyznaczone sesje Rady lub posiedzenia Komisji, uprawnia radnego do diety.
Rada stwierdziła, że bezzasadne są zarzuty Wojewody, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób, który można uznać za istotny. Organ powołał się na wyrok NSA z 7 listopada 2017 roku sygn. II OSK 2794/16, w którym Sąd stwierdził, że Rada Gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta; nie ma jej tylko w odniesieniu do określenia maksymalnej wysokości diety, gdyż ta wynika z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów.
Podkreśliła, że Wojewoda, któremu uchwała została przekazana po jej podjęciu nie wszczął postępowania nadzorczego i nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie.
Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Organ podniósł, że Statut Gminy przewiduje, że radny uczestniczy co najmniej w 3 komisjach, nie ma zatem takich radnych, którzy nie są członkami żadnej komisji. Nadto wyraził pogląd, że zasady ustalania diet pozostają w zakresie dyskrecjonalnej władzy rady gminy, a zarzuty Wojewody nie potwierdzają istotnego naruszenia prawa, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - zwanej dalej "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta naruszeniami prawa o charakterze istotnym w całości bądź w tak istotnej części, że wykluczałoby to stwierdzenie nieważności jedynie pewnych jednostek redakcyjnych.
Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:
1. «główny, podstawowy»
2. «duży, znaczny»
3. «rzeczywisty, prawdziwy».
Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu regulacje kwestionowanej uchwały nie naruszają prawa, tym bardziej nie naruszają go w sposób istotny. Rację ma bowiem organ twierdząc, że uchwała została podjęta przez właściwy organ, na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, doprecyzowanego w odpowiednich rozporządzeniach, w odpowiednim trybie i przy prawidłowym zastosowaniu przepisu będącego podstawą jej podjęcia. Podobnie nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Skoro zatem regulacje uchwały nie naruszają wprost i w sposób oczywisty żadnego z przepisów Konstytucji, usg czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też, że naruszają prawo i to w sposób istotny czyli kwalifikowany.
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.).
Zgodnie z tymi przepisami:
Ust. 4. Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
Ust. 8. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.
Zdaniem sądu z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie i pozostawia jej dużą dozę swobody w kształtowaniu owych zasad w sytuacji, gdy przepisy ustawy i rozporządzenia nie formułują w stosunku do nich żadnych ograniczeń za wyjątkiem określenia maksymalnej kwoty diety, którego to ograniczenia Rada nie naruszyła.
Odnosząc się kolejno do zarzutów Wojewody wskazać należy, że pierwszy z nich dotyczy tego, że Rada dokonała zawężenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania diety poprzez to, że w § 1 - w którym określiła uprawnionych do diet radnych i wskazała wysokość diet – nie ujęła radnych niepełniących żadnych funkcji w Radzie. W związku z nim pozostaje też zarzut dotyczący nieokreślenia wysokości diety radnym uczestniczącym w komisjach doraźnych lub pełniącym w nich funkcje.
Odpowiadając na ten zarzut Gmina wskazała, że tacy radni nie zostali wymienieni w uchwale, gdyż takich radnych po prostu nie ma, jako że z racji liczebności Rady każdy radny jest członkiem trzech komisji.
Co do tego zagadnienia Sąd podzielił stanowisko Rady. Uchwała w sprawie wysokości diet nie ma charakteru abstrakcyjnego lecz konkretny; nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz dotyczy ściśle określonego kręgu osób – radnych i to tylko danej gminy, w której została podjęta. Nadto jej celem jest wprowadzenie zasad, według których możliwe będzie ustalenie konkretnej kwoty diety należnej każdemu z radnych w danym miesiącu. Skoro tak, to Gmina nie ma obowiązku zawierać w niej regulacji hipotetycznych i z jej punktu widzenia martwych, bo nie znajdujących w niej przypadku zastosowania bądź to dlatego, że nie ma radnych, którzy nie byliby członkami żadnej komisji, bądź dlatego, że komisje doraźne nie są powoływane. Istnieje co prawda możliwość, że osoby takie w przyszłości się pojawią, ale Sąd ocenia zgodność z prawem uchwały na dzień jej podjęcia i ocena ta nie może być dokonywana przez pryzmat stanu przyszłego i niepewnego. Gdyby natomiast stan ten istotnie zmienił się w ten sposób, że byliby w Radzie radni niebędący członkami komisji albo będący członkami komisji doraźnej, to rzeczą Rady będzie dokonanie - dopiero wówczas - zmiany uchwały w sprawie diet tak, aby obejmowała wszystkie istniejące sytuacje faktyczne.
Niezasadny okazał się zatem zarzut, jakoby rada "zawęziła krąg osób, którym przysługuje dieta", a jednocześnie, że nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 25 ust. 4 usg, poprzez to, że nie określiła wysokości diety radnego nie pełniącego funkcji w Radzie ani nie należącego do żadnej komisji.
Kolejna grupa zarzutów Wojewody dotyczyła § 2 uchwały i określonych w niej zasad ustalania kwoty diety w sytuacji, gdy radny nie uczestniczył w sesjach Rady lub posiedzeniach Komisji.
Pierwszy z nich odnosił się do potrąceń w wysokości 10 i 20% diety, gdy radny nie uczestniczył – odpowiednio – w posiedzeniu Komisji lub sesji Rady Gminy. W tym zakresie Wojewoda zarzucił, że nie wiadomo, od jakiej kwoty należy liczyć potrącenie radnemu niebędącemu członkiem żadnej komisji stałej.
Zarzut ten nie jest uzasadniony, gdyż zachowują tu aktualność wszystkie wyżej przedstawione rozważania dotyczące tego, że w Gminie po prostu nie ma takich radnych, tym samym nie ma takich diet.
Wojewoda zarzucił także, że w § 2 ust. 2 Rada wprowadziła definicje nieobecności i krótkotrwałego opuszczenia obrad/sesji, które nie jest za taką nieobecność uważane, a które nie mają odbicia w uregulowaniach ustawowych, co stanowi – wg niego - rażące przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustanowienia zasad, na jakich radnym przysługują diety. Nie wiadomo też, kto miałby stwierdzać nieobecność radnego podczas posiedzenia.
Odnośnie tego, zdaniem Sądu, Rada wprowadzając wspomniane regulacje dot. definicji nieobecności i krótkotrwałego opuszczenia obrad nie uczyniła nic ponad określenie zasad, na jakich diety będą radnym przysługiwać. Skoro powiązała możliwość zmniejszenia pełnej kwoty diety z nieobecnością na sesji/posiedzeniu, to logiczną konsekwencją tego jest zdefiniowanie stanów, które za taką nieobecność są, a które nie są uważane. W przeciwnym razie mogłoby się okazać, że radny który opuścił salę obrad Rady np. na 2 minuty a w ciągu pozostałych kilku godzin był na niej obecny traciłby 20 % diety z powodu nieobecności.
Odpowiadając na zarzut, że nie wiadomo, kto miałby stwierdzać fakt takiej nieobecności zauważyć przyjdzie, że będzie to ta sama osoba, która kieruje obradami danego gremium i do której należy weryfikacja listy obecności lub ustalenie quorum, jeśli dana czynność wymaga jego zachowania; jest to po prostu czynność faktyczna wynikająca z przewodniczenia obradom. W odniesieniu do obrad sesji wskazać można, że stosownie do art. 19 ust. 2 zd. 1 usg osobą taką jest przewodniczący rady gminy. Stosownie do powołanego przepisu, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby (...). Trudno zaś chyba oczekiwać, że wszystkie potencjalnie możliwe czynności osoby kierującej pracą danego gremium, które kiedykolwiek hipotetycznie mogą okazać się potrzebne, zostaną gdzieś ściśle wymienione.
Drugi zarzut z tej grupy dotyczy zapisu z § 5, że radny ma prawo do diety w pełnej wysokości mimo, że w danym miesiącu nie wyznaczono sesji rady lub posiedzenia Komisji. (Przy czym jest to zarzut błędnie sformułowany, gdyż § 5 dotyczy podróży służbowych radnych; z uzasadnienia zarzutu wynika, że odnosi się on do § 2 ust. 5 uchwały). Zdaniem Wojewody zapis ten pozostaje w sprzeczności z § 2 uchwały stanowiącym, że w przypadku nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji radny traci prawo do 10 albo 20% diety.
Zauważyć jednak należy, że zgodnie z § 2 zasada ta znajduje zastosowanie w przypadku nieobecności na zebraniach "realizowanych zgodnie z zatwierdzonym planem pracy" Rady i Komisji, podczas gdy zasada z ust. 5 dotyczy sytuacji, gdy w danym miesiącu sesje lub posiedzenia komisji nie są zwoływane. Prowadzi to do wniosku, że nie można mówić o jakiejkolwiek sprzeczności tych zapisów, skoro dotyczą one zupełnie odmiennych stanów faktycznych.
Już tylko na marginesie można zauważyć, że zasada pomniejszania diety za nieobecność na posiedzeniach wyznaczanych zgodnie z planem pracy Rady pełni funkcję dyscyplinującą radnych i mobilizującą ich do udziału w jej pracach i – jeśli taka jest wola samych radnych wyrażona w badanej uchwale - nie ma przeszkód prawnych do jej wprowadzenia. Trudno zaś uznać, że taką dyscyplinującą funkcję spełni również zmniejszenie diety z tego powodu, że radni nie uczestniczyli w sesjach czy komisjach, które nie były w ogóle zwoływane.
Po wtóre zauważyć należy, że funkcja radnego nie ogranicza się do uczestnictwa w sesjach lub komisjach i są także inne aktywności, do których radny jest zobowiązany. Tytułem przykładu przywołać można:
- art. 23 ust. 1 zd. 2 usg, zgodnie z którym radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia;
- art. 23 ust. 2 ustawy, stanowiący, że radni mogą tworzyć kluby radnych.
Tu "ustawodawca wykorzystuje prawo człowieka do zrzeszania się do tego, aby w ten sposób wzmocnić możliwości działania pojedynczego radnego o możliwości wynikające z realizacji jego ustawowych uprawnień, obowiązków i zadań - w sytuacji prawnej i faktycznej - jaką stwarza klub radnego, tworzony według pewnych dopuszczalnych prawem kryteriów, w tym politycznych." (Tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2017 r., sygn. II OSK 2216/15);
- art. 24 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany (podkr. Sądu);
- art. 24 ust. 2 usg, przewidujący różnorodne uprawnienia radnego, które może on podejmować w związku z pełnioną funkcją np. do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, wglądu w działalność urzędu gminy, spółek z jej udziałem i gminnych jednostek organizacyjnych itd.;
- art. 24 ust. 3 usg, uprawniający radnych do kierowania interpelacji i zapytań do wójta.
Faktu, że działalność radnego nie sprowadza się do udziału w sesji Rady lub posiedzeniach Komisji nie kwestionuje nawet sam Wojewoda przyznając, że "oczywistym jest, że obowiązki radnego nie ograniczają się jedynie do uczestnictwa w posiedzeniach rady i komisji stałych, oczywistym jest, iż sam fakt niewyznaczenia obrad nie powinien być podstawą do pozbawienia radnego diety."
Sąd podziela ten pogląd. Wszystkie ww. czynności mogą lub wręcz muszą być podejmowane (art. 23 ust. 1 zd. 2 usg, art. 24 ust. 1 usg) przez radnych obok uczestnictwa w sesjach lub komisjach, zatem fakt, że te w danym miesiącu nie są zwoływane nie oznacza, że radny nie sprawuje swego mandatu i konieczne jest pomniejszenie należnej mu diety. Próżno bowiem w usg szukać zapisu, który wprowadzałby taką zasadę, nie można zatem zarzucić uchwale istotnego naruszenia prawa skoro żadnego przepisu ustawy nie narusza.
Niezrozumiały jest wywód dotyczący tego, że odstąpienie od zasady pomniejszania diety w miesiącach, w których nie odbywają się posiedzenia Rady lub Komisji oznacza, że dieta traci swój rekompensacyjny charakter i stanie się świadczeniem pracowniczym. Nie ma chyba żadnych wątpliwości, że radny nie jest i nie może być pracownikiem urzędu gminy, w którym uzyskał mandat, gdyż stoją temu na przeszkodzie regulacje usg. Wszelkie analogie między dietą a wynagrodzeniem za pracę są więc nieuprawnione.
Zgodnie bowiem z art. 24a ust. 1 i 2 usg:
1. Z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat.
2. Radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.
Po wtóre, jeśli chodzi o świadczenia pracownicze, zgodnie z art. 80 Kodeksu pracy, wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią.
Oznacza to, że nawet przepisy prawa pracy przewidują sytuacje, gdy mimo niewykonywania pracy pracownikowi wynagrodzenie jednak przysługuje.
Po trzecie wreszcie, Sąd nie neguje w pełni wyrażanego w skardze stanowiska, że dieta ma charakter rekompensujący radnemu zarobki utracone w związku z pełnioną funkcją. Wyraża jednak pogląd, że owa rekompensata nie jest wyłączną funkcją diety. Wszak wynagrodzenie, jakie traci radny w swym miejscu pracy w wyniku tego, że jej nie wykonuje w związku z pracami Rady, jest w przypadku każdej osoby uzależnione od jej osobistego zaszeregowania, zatem może być różne u różnych osób, podczas gdy dieta dla poszczególnych grup radnych (np. wszystkich Przewodniczących Komisji stałych, wszystkich członków Komisji) jest taka sama, przez co odpada związek z wysokością utraconych zarobków. Nadto kwota utraconych zarobków jest w przypadku danej osoby taka sama, niezależnie od tego, czy radny pełni w radzie jakąkolwiek funkcję czy też nie, natomiast wysokość diety jest właśnie od pełnienia tej funkcji uzależniona. Art. 25 ust. 8 usg stanowi bowiem, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Zapis taki jasno wskazuje na związek wysokości diety z funkcją pełnioną w Radzie, a nie tylko z utraconymi zarobkami radnego. Po wtóre przyjęcie poglądu Wojewody o wyłącznie kompensacyjnym charakterze diety czyniłoby nielogicznym przyznanie diet radnym niepracującym, którzy z tytułu pracy w Radzie żadnych dochodów nie tracą, a mimo to z ustawy jasno wynika, że dieta taka im przysługuje na takich samych zasadach jak radnym pracującym.
Z podanych wyżej względów Sąd stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do uznania, że niepomniejszenie diety w tych miesiącach, w których nie odbywają się sesje Rady ani posiedzenia Komisji stanowi naruszenie prawa.
Podsumowując, Sąd podzielił pogląd Rady wyrażony w odpowiedzi na skargę, że Wojewoda nie może żądać stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o nieuwzględnienie w niej stanu, który może zajść teoretycznie, podczas gdy uregulowania w niej zawarte odpowiadają prawu i mieszczą się w delegacji ustawowej.
Dlatego też Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo. Tym bardziej nie podzielił zarzutów Wojewody, jakoby naruszała je w stopniu istotnym, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.