III SA/Gl 864/23

III SA/Gl 864/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Małgorzata Herman
Marzanna Sałuda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 53  ust. 3 i 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Ożarowice z dnia 21 grudnia 2021 r. nr XXX.546.2021 w przedmiocie utworzenia mieszkania chronionego oraz określenie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 21 grudnia 2021 r. Rada Gminy Ożarowice na podstawie na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej skrót "u.s.g.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 12, art. 53 ust.1 i 3, art. 97 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej skrót "u.p.s.") podjęła uchwałę nr XXX546.2021 w sprawie utworzenia mieszkania chronionego, określenia szczegółowych zasad ponoszenia opłatności za pobyt w tym mieszkaniu (dalej: "uchwała z 21 grudnia 2021r." lub "uchwała"). W uchwale tej zostały zawarte następujące m.in. przepisy: utworzenie z zasobów mieszkaniowych Gminy Ożarowice mieszkania zlokalizowanego w miejscowości Ożarowice przy ulicy Szkolnej 6 i nadanie mu statusu mieszkania chronionego (§ 1), wskazanie uchwały jako określającej m. in. zasady kierowania do tego mieszkania (§ 2 ust. 1), definicja mieszkania chronionego jako mieszkania, o którym mowa w § 1 (§ 3 ust. 1 pkt 1), wprowadzenie odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym zgodnie (§ 6 ), przyznanie świadczenia w formie pobytu w mieszkaniu chronionym następujące w drodze decyzji administracyjnej ( § 8 ).
W dniu 28 września 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę, wnosząc w niej o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Ożarowice Nr XXX.546.2021 z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie utworzenia mieszkania chronionego oraz określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w tym mieszkaniu (dalej jako "uchwała"), w całości, jako sprzecznej z art. 53 ust. 3 oraz i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z póżn. zm.), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z póżn. zm.), dalej jako: Konstytucja RP.
Wojewoda wskazał, iż zgodnie z u.p.s. mieszkanie chronione jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym i podał w jakich sytuacjach świadczenie to może być przyznane. Zaznaczył, iż mieszkanie chronione może być prowadzone przez każdą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej lub organizację pożytku publicznego i w zależności od celu udzielania wsparcia prowadzone jest jako mieszkanie chronione treningowe lub mieszkanie chronione wspierane.
Dodał, iż zgodnie z art. 53 ust. 7 i ust. 8 u.p.s. decyzję o skierowaniu do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym wydaje się na czas określony, jednak w stosunku do osób, które posiadają orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także w szczególnie uzasadnionych przypadkach w stosunku do innych osób, może być wydana decyzja o skierowaniu do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym wspieranym na czas nieokreślony. W art. 97 u.p.s. uregulowano zasady odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym stanowiąc, że opłatę za pobyt w mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.
W przekonaniu organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien bowiem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio; w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.
W ocenie Wojewody Rada Gminy Ożarowice w ogóle nie wskazała rodzajów mieszkań chronionych, dla których została określona odpłatność. Wobec czego z treści uchwały nie wynika, czy odpłatność dotyczy mieszkań treningowych, czy wspieranych, bądź obu łącznie (art. 53 ust. 3 uchwały). Skutkiem powyższego przedmiotowa uchwała - jako akt prawa miejscowego, nie jest dostatecznie skonkretyzowana i dookreślona.
Redakcja § 6 ust. 3 uchwały określająca, iż opłata jest wnoszona w granicach określonych tabelą nie stanowi prawidłowego określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych. Zakres usług świadczonych przez gminę jest różny w przypadku mieszkań chronionych treningowych i wspieranych. Brak tego wyszczególnienia w uchwale określającej zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych powoduje, że podjęta uchwała nie określa zasad w sposób szczegółowy, tylko co najwyżej ogólny. Wobec czego zdaniem Wojewody Rada Gminy Ożarowice nie wypełniła prawidłowo delegacji z art. 97 ust. 5 u.p.s. gdzie organ stanowiący gminy jest zobowiązany ustalić zasady odpłatności, które będą miały charakter szczegółowy oraz będą stanowiły jasne wytyczne zarówno dla podmiotu kierującego, jak i dla osoby kierowanej.
Ponadto w ocenie Wojewody doszło do przekroczenia granic delegacji ustawowej połączonym z powtórzeniem i nieuprawnioną modyfikacją przepisów ustawowych co oznacza, iż uchwała jest dotknięta innymi istotnymi naruszeniami prawa. W § 1 uchwały Rada postanowiła iż "Z zasobów mieszkaniowych Gminy Ożarowice wydziela się mieszkanie zlokalizowane w miejscowości Ożarowice, ul. Szkolna 6 i nadaje mu się status mieszkania chronionego." Jednak po myśli art. 97 ust. 5 u.p.s. rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Zatem w ocenie Wojewody poza kompetencją organu stanowiącego jest kwestia utworzenia mieszkania chronionego (§ 1 uchwały). Takiego upoważnienia nie można wywieść również z powołanego w podstawie prawnej uchwały przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który zawiera ogólne upoważnienie rady gminy do stanowienia w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu.
Wojewoda zauważył, że w § 1 uchwały organ stanowiący gminy wyraźnie postanowił, że tworzy się mieszkanie chronione, przeznaczając na nie określony lokal z zasobu mieszkaniowego. Jednak na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. podmiotem posiadającym kompetencję do gospodarowania mieniem komunalnym jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Wyjątki od tej reguły wprowadza art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., jednak nie ma on w sprawie zastosowania.
W zakresie nieruchomości kompetencja wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do gospodarowania ich gminnym zasobem wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada gminy nie może zatem przejmować zadań w tym zakresie, chyba, że ustawy szczególne przyznają uprawnienia radzie gminy, jak to ustawodawca przewidział na przykład w art. 20 ust. 3 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172 ze zm.).
Inne naruszenia prawa stwierdzone w treści uchwały zdaniem Wojewody polegają na tym iż: w § 2 ust. 1 uchwały wyrazy; "[...] kierowania, korzystania i [...]" pozostają w sprzeczności z art. 97 ust. 5 u.p.s., stanowiąc istotne przekroczenie granic delegacji ustawowej, określonej jednoznacznie w powyższym przepisie. Oznacza to w istocie, że wskazane sformułowanie zostało przez Radę uchwalone bez podstawy prawnej. Ten sam zarzut odnosi się do § 2 ust. 2 uchwały, który stanowi powtórzenie przepisu art. 53 ust. 2 u.p.s. połączone z jego zawężającą modyfikacją, co także stanowi istotne naruszenie prawa. Również treść § 2 ust. 3 uchwały stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, bowiem Rada nie została upoważniona przez ustawodawcę do określenia kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z mieszkania chronionego, nawet poprzez odwołanie się do przepisu ustawy, zwłaszcza, że w chwale użyto jego nieprecyzyjnego dookreślenia poprzez użycie sformułowania "przeznacza się dla osób z terenu gminy Ożarowice".
Z kolei § 3 uchwały, będący słowniczkiem pojęć stosowanych w uchwale, stanowi zbiór powtórzeń lub powtórzeń połączonych z modyfikacją definicji ustawowych bądź pojęć zbędnych dla dalszego stosowania uchwały (tak w przypadku definicji kryterium dochodowego, które zostało rozwinięte w § 6 uchwały). Jednocześnie potrzeba określenia wyżej wskazanego katalogu pojęć nie mieści się w ustawowym określeniu "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych" i tym samym nie wynika z delegacji ustawowej, stanowiąc jej ewidentne przekroczenie.
Ponadto Wojewoda wskazał na sprzeczne z ustawą sformułowanie przepisu § 4 ust. 1 i 2 uchwały. W § 4 ust. uchwały stanowiącym, iż pobyt w mieszkaniu chronionym jest pobytem czasowym i odpłatnym Rada w nieuprawniony sposób dokonała modyfikacji przepisów ustawowych. Jak wskazano wyżej, decyzję o skierowaniu do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym wydaje się na czas określony, jednak w stosunku do osób, które posiadają orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także w szczególnie uzasadnionych przypadkach w stosunku do innych osób, może być wydana decyzja o skierowaniu do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym wspieranym na czas nieokreślony, zaś zgodnie z art. 97 ust. 1 u.p.s., opłatę za pobyt w mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług.
Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Reguła ta, wynikająca wprost z ustawy, jest Radzie niewątpliwie znana, jako, że w tabelce określającej granice odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym (§ 6 ust. 3 uchwały) wysokość odpłatności ustalono dopiero po przekroczeniu przez osobę, której przyznano pobyt 100 % ustawowego kryterium dochodowego.
W zakresie brzmienia § 4 ust. 2 uchwały, iż opłatę za pobyt w mieszkaniu ustała się w uzgodnieniu z osobą, której przyznano pobyt w mieszkaniu chronionym uwzględniając jej sytuację życiową oraz przyznany zakres usług dokonano modyfikacji przepisu ustawowego, albowiem art. 97 ust. 1 u.p.s. stanowi, że opłatę za pobyt w mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług.
Zatem w ocenie Wojewody Rada nie posiada kompetencji do uchwalenia własnej opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym. To samo zastrzeżenie tyczy się § 4 ust. 3 uchwały, który wskazuje jakie koszty związane z funkcjonowaniem mieszkania chronionego składają się na opłatę za pobyt w nim osoby uprawnionej. Wojewoda zaznaczył ze podobnie aczkolwiek bardziej ogólnikowo Rada określiła sposób ustalenia opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym w § 5 uchwały, co również stanowi wykroczenie poza delegację ustawową, wynikającą z art. 97 ust. 5 ustawy.
Odnośnie § 6 ust. 1 uchwały zdaniem organu nadzoru Rada Gminy w sposób "sztywny" ustaliła wysokość opłaty ponoszonej przez osobę korzystającą ze świadczenia w formie pobytu w mieszkaniu chronionym, co jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 95 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca bowiem upoważnił Radę do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności, a nie do określenia wysokości konkretnych opłat.
Ponadto konkretna wysokość opłaty, jest ustalana przez podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną na pobyt do mieszkania chronionego, z uwzględnieniem przyznanego jej zakresu usług. Tym samym Rada wkroczyła w kompetencje organu kierującego na pobyt w mieszkaniu chronionym, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Zdaniem Wojewody § 6 ust. 2 uchwały, stanowi modyfikację art. 97 ust.1 zd. drugie u.p.s. który stanowi, iż osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, poprzez określenie a contrario kto winien ponieść opłatę za pobyt w mieszkaniu chronionym. Zdaniem Wojewody stanowi to powtórzenie przepisu ustawowego, połączone z nieuprawnioną modyfikacją i jest istotnym naruszeniem prawa.
Ponadto w § 8 uchwały Rada określiła zasady korzystania z mieszkania chronionego podczas, gdy delegacja ustawowa nie obejmuje upoważnienia do określenia przez radę gminy zasad kierowania i korzystania z mieszkań chronionych ograniczając kompetencję organu stanowiącego jedynie do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w tych mieszkaniach. Ponadto Rada Gminy nie posiada kompetencji do ustalania kwestii dotyczących decyzji administracyjnych. Tym samym w ocenie Wojewody Rada wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 97 ust. 5 u.p.s.
W końcu zdaniem Wojewody sprzeczny z upoważnieniem ustawowym jest również tytuł przedmiotowej uchwały, w zakresie słów "[...] utworzenia mieszkania chronionego oraz [...]", jako, że odnosi się on do tej części uchwały, która została przyjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej i jako taka nie powinna pozostawać w obrocie prawnym. Powyżej opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa co zdaniem Wojewody przesądza o nieważności kwestionowanej uchwały Rady Gminy Ożarowice Nr XXX.546.2021 z 21 grudnia 2021 r. w sprawie utworzenia mieszkania chronionego oraz określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w tym mieszkaniu w całości.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Gminy jeżeli uchwała rady gminy Ożarowice w jakikolwiek sposób naruszyła prawo, nie było to naruszenie istotne. Uchwała z 21 grudnia 2022 roku została bowiem podjęta przez właściwy organ, na podstawie wyraźnych upoważnień ustawowych, w odpowiednim trybie i przy prawidłowym zastosowaniu przepisów, będących podstawą jej podjęcia.
Przepis art. 97 ust. 5 u.p.s. upoważnił organ stanowiący gminy do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych i w spornej uchwale zawarte są przepisy wypełniające delegację ustawową i stanowią one główny temat uchwały.
Gmina nie zgodziła się z oceną Wojewody, że przekroczyła zakres powyższej delegacji. W swojej uchwale rada gminy wskazała konkretny lokal, który Gmina przeznacza na status mieszkania chronionego. Jednak powyższe działanie nie nastąpiło jedynie w wykonaniu art. 97 ust. 5 u.p.s. gdyż art. 17 ust pkt 12 tej samej ustawy wskazuje, że prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych jest jednym z zadań własnych gminy i ten przepis ten również jest podstawą podjęcia uchwały z 21 grudnia 2021 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz 1634, dalej określanej skrótem: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej nieważność może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia. Innym przepisem szczególnym jest art. 90 ust. 4 u.s.g. stanowiący, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponieważ sąd rozpoznający skargę stosuje te same kryteria oceny zgodności z prawem co organ nadzoru, dlatego też ten ostatni przepis ma zastosowanie również w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Skarga jest zasadna.
Jak stanowi art. 53 ust. 1 u.p.s. osobie pełnoletniej, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej pieczę zastępczą w rozumieniu przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, a także cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, może być przyznane wsparcie w mieszkaniu chronionym. Ust. 3 Mieszkanie chronione może być prowadzone przez każdą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej lub organizację pożytku publicznego i w zależności od celu udzielania wsparcia prowadzone jest jako mieszkanie chronione treningowe lub mieszkanie chronione wspierane. (.....).
Zgodnie zaś z art. 97 ust. 5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych.
Sąd podziela pogląd Wojewody, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim reguluje kwestie utworzenia mieszkania chronionego wychodzi poza zakres tego przepisu. Co więcej uprawnienie do utworzenia mieszkania chronionego nie wynika również z innych przepisów, które zostały podane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały.
W pierwszej kolejności należy zbadać zaskarżoną regulację pod kątem powołanych przepisów u.s.g. I tak art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zalicza do wyłącznej kompetencji rady gminy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten winien być jednak stosowany łącznie z innym konkretnym przepisem zawierającym wyraźne upoważnienie ustawowe dla rady gminy, czego w sprawie nie uczyniono. Art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gmin a z art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g. wynika upoważnienie do regulowania w tej drodze zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ale również z tego przepisu nie wynika upoważnienie do kreowania w trybie uchwały rady gminy nowych obiektów użyteczności publicznej. Upoważnienie do utworzenia przez radę gminy mieszkania chronionego nie wynika również z przepisów u.p.s. Art. 17 ust. 1 pkt 12 wymienia wśród zadań własnych gminy prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach treningowych lub wspomaganych. Art. 53 ust. 1 u.p.s. określa katalog osób, którym może być przyznane wsparcie w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym.
Należy zwrócić uwagę, że art. 30 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skoro zatem art. 17 ust. 1 pkt 12 przyznaje kompetencje związane z prowadzeniem mieszkań chronionych gminie i nie zastrzega tych do wyłącznej kompetencji jej organu stanowiącego, należy uznać, że właściwy w tym zakresie jest Burmistrz Gminy Ożarowice jako organ wykonawczy gminy. Jest oczywiście prawdą, że rada gminy ma wyłączne kompetencje w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego, jednak utworzenie konkretnego mieszkania chronionego nie jest aktem o charakterze normatywnym. W sprawie istotnym jest fakt, ze Rada Gminy Ożarowice wydzielając z zasobów mieszkaniowych Gminy Ożarowice konkretnie określone mieszkanie chronione weszła w ustawową kompetencję organu wykonawczego gminy określoną w art. 30 ust. 1 u.s.g Z uwagi na rangę tego przepisu uznać należy, że powierzenie radzie gminy jakichkolwiek kompetencji o charakterze wykonawczym może nastąpić jedynie na mocy przepisu ustawowego, co w sprawie nie zachodzi.
Skoro zatem utworzenie mieszkania chronionego na mocy § 1 uchwały z 21 grudnia 2021r. nastąpiło z naruszeniem prawa, konsekwencją powyższej konstatacji jest uznanie za niezgodne z prawem wyższego rzędu tytułu uchwały jak i jej § 3 ust. 1 zawierającego definicję mieszkania chronionego.
Przyznać trzeba także rację Wojewodzie, że Rada Gminy Ożarowice w ogóle nie wskazała rodzajów mieszkań chronionych, dla których została określono odpłatność. Wobec czego z treści uchwały nie wynika, czy odpłatność dotyczy mieszkań treningowych, czy wspieranych, bądź obu łącznie, w konsekwencji przedmiotowa uchwała, nie jest dostatecznie skonkretyzowana jako akt prawa miejscowego .
Za usprawiedliwione należy uznać zarzuty nieprawidłowego określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych. Skoro ustawodawca przewidział w art. 53 ust. 3 u.p.s., iż mieszkanie chronione może być prowadzone przez każdą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej lub organizację pożytku publicznego i w zależności od celu udzielania wsparcia prowadzone jest jako mieszkanie chronione treningowe lub mieszkanie chronione wspierane tym samym w zależności od rodzaju mieszkania winny być określane zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w nich. Brak szczegółowego określenia tych zasad w uchwale co do odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych powoduje, że Rada Gminy Ożarowice nie wypełniła prawidłowo delegacji z art. 97 ust. 5 u.p.s. Zasady te winny jednoznaczne dla zarówno podmiotu kierującego, jak i dla osoby kierowanej.
Dalej oceniając zarzuty Wojewody co do pozostawania w kolizji normy § 2 ust. 1 uchwały co do wyrazów; "[...] kierowania, korzystania i [...]" z art. 97 ust. 5 u.p.s. zauważyć trzeba, iż istotnie pozostają one w sprzeczności i stanowią istotne przekroczenie granic delegacji ustawowej. W treści art. 97 ust.5 u.p.s. ustawodawca oddając w ręce gminy możliwość ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych nie przekazał, by w tych ramach Rada Gminy była umocowana do określenia zasad kierowania do mieszkania chronionego i zasad jego korzystania. W tym zakresie takie działanie jest bez podstawy prawnej. Podobnie należy ocenić legalność § 2 ust. 2 uchwały, który stanowi powtórzenie przepisu art. 53 ust. 2 u.p.s. i je modyfikuje albowiem treść tego przepisu stanowi iż "Mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą pod opieką specjalistów osoby tam przebywające do prowadzenia samodzielnego życia lub wspomagającą te osoby w codziennym funkcjonowaniu.
Za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia delegacji ustawowej w zakresie unormowania w treści § 3 uchwały pojęć mieszkanie chronione, umowa, gmina, odpłatność, jako nie mieszczące się w treści tej delegacji.
Za słuszne trzeba także uznać zarzuty sprzeczności z art. 56 ust. 2 u.p.s. przepisu § 4 ust. 1 i 2 uchwały stanowiącym, iż pobyt w mieszkaniu chronionym jest pobytem czasowym skoro w stosunku do osób, które posiadają orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także w szczególnie uzasadnionych przypadkach w stosunku do innych osób, może być wydana decyzja o skierowaniu do korzystania ze wsparcia w mieszkaniu chronionym wspieranym na czas nieokreślony oraz i odpłatnym skoro po myśli art. 97 ust. 1 zd. 2 u.p.s Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.
Podzielić też trzeba pogląd Wojewody, iż Rada regulując w § 4 ust. 3 uchwały, jakie koszty związane z funkcjonowaniem mieszkania chronionego składają się na opłatę za pobyt w nim osoby uprawnionej zmodyfikowała treść art. 97 ust. 5 u.p.s.. podobnie także określając sposób ustalenia opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym w § 5 uchwały.
Za słuszny tez trzeba uznać zarzut naruszenia art. 97 ust. 5 u.p.s. poprzez określenie w § 6 ust. 1 uchwały w sposób "sztywny" wysokości opłaty ponoszonej przez osobę korzystającą ze świadczenia w formie pobytu w mieszkaniu chronionym, Skoro ustawodawca upoważnił Radę do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności, tym samym nie upoważnił do ustalenia konkretnych sztywno wskazanych opłat. Nadto ustalenie konkretnej wysokości opłaty następuje przez podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną na pobyt do mieszkania chronionego i z uwzględnieniem przyznanego jej zakresu usług co powoduje wejście przez Radę w kompetencje organu kierującego na pobyt w mieszkaniu chronionym.
Także § 6 ust. 2 uchwały, stanowi modyfikację art. 97 ust. 1 zd. drugie u.p.s , poprzez określenie, iż opłatę za pobyt w mieszkaniu chronionym ponosi osoba , której dochód przekracza kwote kryterium dochodowego o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 1 u.p.s. co oznacza istotne naruszenie prawa.
Za zasadny należy uznać zarzut określenia w § 8 uchwały zasady przyznania i korzystania z mieszkania chronionego skoro delegacja ustawowa nie obejmuje upoważnienia do określenia przez radę gminy zasad przyznania i korzystania z mieszkań chronionych.
Tym samym uznać należy, że zarzuty organu nadzoru były zasadne, osobną kwestią jest ocena, czy uznanie sprzeczności z prawem zakwestionowanych przepisów uchwały z 21 grudnia 2021 r. winno skutkować stwierdzeniem nieważności
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje choćby wskazanie jako podstawy prawnej art. 40 ust. 1 u.s.g. Tym sam organ stanowiący uchwałę określił ją w ten sposób. Jest to akt normatywny o charakterze abstrakcyjnym i generalnym; tej oceny nie może zmienić fakt zamieszczenia w nim przepisów o konkretnym charakterze (np lokalizacja mieszkania chronionego). Wobec powyższego, pomimo upływu roku do daty jej pojęcia w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności z art. 94 ust. 1 u.s.g.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 LEX nr 1392334). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały.
Przenosząc powyższe rozważania prawne do rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że stwierdzone przez organ nadzoru w skardze i podzielone przez sąd rozpoznający sprawę naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale miały charakter istotny.
Rada gminy bowiem wyszła poza zakres ustawowego upoważnienia w zakresie utworzenia mieszkania chronionego i określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w tym mieszkaniu. Takie naruszenia mają charakter rażący także w świetle art. 7 Konstytucji RP zobowiązującego wszystkie organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.
Tym samym Sąd w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a zobowiązany był stwierdzić nieważność uchwały z 21 grudnia 2021 r. w całości .