Pełny tekst orzeczenia III SA/Gl 834/19

III SA/Gl 834/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Jużków
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2577/21 - Wyrok NSA z 2023-10-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 996
art. 131 ust. 4, ust. 6, ust. 1, ust. 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 24 stycznia 2019 r. nr 27/2019 w przedmiocie określenia kryteriów przyjęcia do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 14 sierpnia 2019 r. nr PO VI Pa 44.2019 Prokurator Okręgowy w Katowicach wniósł skargę na uchwałę nr 27/2019 Rady Miasta Siemianowic Śląskich z 24 stycznia 2019 r. w sprawie: określenia kryteriów przyjęcia do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest gmina Siemianowice Śląskie, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, przyznania każdemu kryterium określonej liczby punktów oraz określenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów.
W złożonej skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej punkt 1 tabeli stanowiącej załącznik do wymienionej uchwały, tj. w zakresie, w jakim określa ona, iż jednym z kryteriów, które należy brać pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych jest objęcie kandydata obowiązkiem odbycia obligatoryjnego rocznego przygotowania przedszkolnego.
W skardze Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 31 ust. 4, 5 i 8 w zw. z art. 131 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 roku - Prawo oświatowe poprzez przyjęcie, że dzieci, których dotyczy obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, biorą udział w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 131 ust. 4 ww. ustawy, podczas gdy takie dzieci już w pierwszym etapie rekrutacji muszą być przyjęte do przedszkola.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż kryterium rekrutacyjne odwołujące się do obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego jest nieprawidłowe, a uwzględnienie go w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa. Jest tak dlatego, że dzieci, których dotyczy taki obowiązek, już w pierwszym etapie rekrutacji muszą być przyjęte do przedszkola. Wynika to wprost z brzmienia art. 31 ust. 4 i ust. 5 ustawy nakładającego na sześciolatków obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu. W przeciwnym razie dochodziłoby do niespójności w systemie prawa, gdyby określona grupa dzieci zobligowana była do odbycia rocznego przygotowanie przedszkolnego, a jednocześnie przyjęcie ich do przedszkola ( a tym samym umożliwienie im spełnienia tego obowiązku) uzależnione było od wzięcia udziału w drugim etapie rekrutacji, o którym mowa w art. 131 ust. 4 Prawa oświatowego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi.
Odnosząc się z do zarzutów zawartych w skardze zauważył, iż zgodnie z art. 131 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów.
Z kolei przepis art. 131 ust. 6 ustawy stanowi, że organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość.
Przyjmując w uchwale określone kryteria Rada Miasta miała m.in. na względzie konieczność zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziców, w tym związanych z koniecznością odbycia przez dziecko rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Nadto istotne jest, iż rodzice dziecka sześcioletniego w przeciwieństwie do rodziców dziecka w wieku od 3 do 5 lat są zobligowani do zapewnienia swojemu dziecku odbycia obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego. Stosownie bowiem do art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe rodzica dziecka w wieku 6 lat są zobligowani do dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego. W interesie rodziców jak i samego dziecka leży zapewnienie dziecku możliwości odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w wybranym przez rodziców przedszkolu, które w największym stopniu będzie spełniać ich oczekiwania co do warunków umożliwiających wspieranie rozwoju dziecka oraz organizacji wysokiej jakości procesu wychowawczo-dydaktycznego.
Dalej organ podniósł, że z przepisów Prawo oświatowe nie wynika, iż w uchwale w przedmiocie określenia kryteriów przyjęcia do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, przyznania każdemu kryterium określonej liczby punktów oraz określenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tych kryteriów, rada gminy nie może wskazać obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego jako jednego z kryteriów rekrutacyjnych zważywszy, iż zmierza ono do zapewnienia odbycia wychowania przedszkolnego kandydatom zobowiązanym do tego przez ustawę. Nie zgodził się z poglądem wyrażonym w skardze, iż obowiązujący zapis w skarżonej uchwale prowadzi do niespójności w systemie prawa, gdyż uzależnia realizację przez dziecko obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego od wzięcia udziału przez nie w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 131 ust. 4 ustawy. Wprawdzie obowiązujące przepisy ustawy Prawo oświatowe wymuszają na gminie obowiązek zabezpieczenia miejsc dla dzieci objętych obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym, jednak kandydaci ci tak jak inni ubiegający się o przyjęcie do przedszkola są objęci postępowaniem rekrutacyjnym. Stosowanie rozwiązań zawartych w ustawie nie daje podstaw do przyjmowania danej grupy kandydatów do przedszkola z urzędu. W sytuacji, w której nie jest możliwe przyjęcie wszystkich kandydatów do danego przedszkola, wyłonienie kandydatów następuje po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego. Ustawodawca przy przyjmowaniu kandydatów do przedszkoli nie przewidział analogicznego rozwiązania jak w przypadków kandydatów przyjmowanych do klas I publicznej szkoły podstawowej, o którym mowa w art. 133 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. W przypadku tych ostatnich kandydatów nie prowadzi się w stosunku do nich postępowania rekrutacyjnego, przyjęcie kandydatów do szkoły, w obwodzie której zamieszkują następuje niejako z urzędu. W odniesieniu do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do przedszkola w sytuacji gdy liczba wolnych miejsc jakimi dysponuje przedszkole jest mniejsza od liczby ubiegających się o przyjęcie, wyłonienie kandydatów następuje po przeprowadzonej rekrutacji z zachowaniem kryteriów wynikających z ustawy, a na dalszym etapie wskazanych przez organ stanowiący gminy.
Na rozprawie 14 listopada 2019r. Prokurator rozszerzył zakres zaskarżenia wnosząc o stwierdzenie nieważności także pkt 6 załącznika do uchwały, albowiem - w jego ocenie - poprzez wprowadzenie czterech progów dochodowych w ramach kryterium dochodowego prawodawca lokalny w istocie określił nie 6 lecz 9 kryteriów, podczas gdy przepisy w zakresie kryterium dochodowego nakazują stosować jedno kryterium określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Pełnomocnik organu stwierdził, że tryb poprzedzający umieszczenie dziecka w przedszkolu musi różnicować kandydatów w sytuacji, gdy o miejsce ubiega się więcej niż jeden kandydat. W zakresie kryterium dochodowego oświadczył, że jest to tylko jedno kryterium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Zasady i kryteria przyjmowania dzieci do przedszkoli określa ustawa z 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018r., poz. 996 ze zm.).
Stosownie do art. 131 ust. 1 tej ustawy, do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przyjmuje się kandydatów zamieszkałych na obszarze danej gminy.
2. W przypadku większej liczby kandydatów spełniających warunek, o którym mowa w ust. 1, niż liczba wolnych miejsc w publicznym przedszkolu, oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie następujące kryteria:
1) wielodzietność rodziny kandydata;
2) niepełnosprawność kandydata;
3) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata;
4) niepełnosprawność obojga rodziców kandydata;
5) niepełnosprawność rodzeństwa kandydata;
6) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie;
7) objęcie kandydata pieczą zastępczą.
Ust. 4. W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów.
5. Na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata. Kryterium dochodu określa organ prowadzący w stosunku procentowym do kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 650 i 730). Spełnianie tego kryterium jest potwierdzane oświadczeniem rodzica kandydata.
6. Organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość.
Z powyższego wynika, że kryteria przyjęcia dzieci do przedszkola na pierwszym etapie rekrutacji w sposób wyczerpujący określa ustawa i brak jest delegacji ustawowej do ich korekty lub uzupełnienia przez organ samorządu terytorialnego. Nadto zauważyć należy, że wśród tych kryteriów ustawodawca nie przewidział objęcia dziecka obowiązkowym rocznym przygotowaniem przedszkolnym.
Z powyższego – zdaniem Sądu – wynika, że postulat Prokuratora, aby dzieci 6-cio letnie były przyjmowane do przedszkola już w pierwszym etapie rekrutacji być może jest co do zasady słuszny, ale winien być skierowany do ustawodawcy, a nie organu gminy. Nadto zauważyć należy, że podjęta przez Gminę a zaskarżona przez Prokuratora regulacja zmierza właśnie do analogicznego skutku, tj. przyznania preferencji dzieciom, dla których odbycie przygotowania przedszkolnego jest obowiązkowe, aby umożliwić im odbycie tego przygotowania. Fakt, że następuje to nie w pierwszym, lecz drugim etapie rekrutacji wynika zaś z tego, że jednostka samorządu terytorialnego po prostu nie dysponuje instrumentami prawnymi do wprowadzenia tych preferencji już na pierwszym etapie, gdyż zostały one wiążąco i wyczerpująco określone w ustawie.
Odnośnie kryterium z pkt. 6. tabeli stanowiącej załącznik do uchwały przypomnieć należy, że w ramach tego jednego kryterium - dochodowego, (którego wprowadzenie przez organ gminy umożliwia ustawa Prawo oświatowe) organ wyodrębnił cztery progi dochodowe, którym przyznano różną punktację – tym wyższą, im niższy jest procentowy dochód na członka gospodarstwa domowego w odniesieniu do dochodu określonego w ustawie o świadczeniach.
W ocenie Sądu orzekającego taka regulacja także nie narusza prawa. Z jednej strony zauważyć bowiem należy, że art. 131 ust. 5 wprost przewiduje, że kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata może być jednym z kryteriów branym pod uwagę w drugim etapie rekrutacji. Po wtóre, ustawa nie zawiera w tym względzie żadnych ograniczeń, co prowadzi do wniosku, że organ ustalając cztery progi dochodowe w ramach tego kryterium nie naruszył prawa i wbrew twierdzeniu Prokuratora, kryterium to dalej jest tylko jedno i jest nim dochód na osobę w rodzinie kandydata do przedszkola . Po trzecie wreszcie podnieść trzeba, że art. 131 ust. 4 nakazuje organowi samorządu terytorialnego sformułować kryteria z "uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny." Oczywistym jest, że takie określenie kryteriów, które preferuje dzieci z rodzin o niskich dochodach spełnia ów postulat. Zamożniejsi rodzice niewątpliwie mają większe możliwości zapewnienia dziecku płatnej opieki czy zajęć ułatwiających rozpoczęcie nauki w szkole, niż ci, u których dochód w przeliczeniu na członka rodziny jest niższy.
Sąd z urzędu analizował także, czy uchwała nie narusza zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak doszedł do przekonania, że do takiego naruszenia nie doszło.
Zgodnie z tą zasadą konieczność równego traktowania, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących obejmuje wszystkie podmioty prawa (adresatów norm prawnych) charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, zaś w przedmiotowej sprawie tak nie jest.
Z art. art. 31 ust. 1 zd. 1. ustawy wynika, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat.
Zgodnie zaś z ust. 4. powołanego artykułu, dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego.
Z porównania cytowanych przepisów wynika, że o ile dzieci w wieku 3-5 lat mogą być objęte wychowaniem przedszkolnym, o tyle dzieci 6 – cio letnie muszą je odbyć. Zatem przyznanie im preferencji umożliwiających spełnienie ustawowego obowiązku nie może naruszać prawa, w tym także omawianej zasady Konstytucyjnej.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.