III SA/Gl 833/23

III SA/Gl 833/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 7
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 17 lipca 2023 r. nr OR12-2023-228 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej za 2022 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 lipca 2023 r. numer: OR12-2023-228 Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik ARiMR) z 16 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy P. B. (dalej: Skarżący) przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2022.
Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący w dniu 31 maja 2022r. złożył za pomocą aplikacji e-WniosekPIus o przyznanie płatności ekologicznej na 2022r. Wnioskował w nim o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej; płatności dla owiec; płatności ONW; płatności ekologicznej (PROW 2014 – 2020) w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. Zmiany do tego wniosku zostały złożone przez Skarżącego 1 czerwca 2022 r. i dotyczyły deklarowanej powierzchni w ramach Wariantu 12.1
W dniu 14 listopada 2022 r. Skarżący został telefonicznie powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli stada owiec w dniu 16 listopada 2022 (karta 94 akt administracyjnych).
Kontrola na miejscu przeprowadzona została 16 listopada 2022 r., na potwierdzenie czego sporządzony został Raport z kontroli kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt nr dok. [...] (karta 96 akt administracyjnych). Wynika z niego, że nie było możliwe prawidłowe przeprowadzenie kontroli oraz indywidualna ocena identyfikacji owiec zakwalifikowanych do płatności.
Pismem z 12 grudnia 2022 r. Skarżący wniósł zastrzeżenie do w/w Raportu (karta 119 akt administracyjnych). Nie kwestionując faktu zawiadomienia go o terminie kontroli wskazał, że uprzedził Kierownika ARiMR o tym, że ze względu na umówiony wcześniej termin transportu zwierząt do uboju nie będzie w stanie uczestniczyć w kontroli. W związku z tym prosił o zmianę terminu kontroli, ale okazało się to niemożliwe. Skarżący poinformował o rozproszeniu stada owiec na wielu różnych pastwiskach i że poprosił A. D. o wskazanie miejsc przebywania zwierząt. Nie został poinformowany o konieczności udzielenia jej pełnomocnictwa do czynności prawnych. Zwrócił się także o zmianę terminu kontroli na dowolny po 23 listopada 2022 r. Do pisma Skarżący dołączył potwierdzenia przewozu zwierząt w dniach 16-23 listopada 2022 r.
Pismem z 29 grudnia 2022 r. Dyrektor ARiMR odrzucił zastrzeżenia (karta 123 akt administracyjnych). Podkreślił, że Skarżący został prawidłowo poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli, jego obowiązkach oraz konsekwencji uniemożliwienia kontroli ze względu na brak przygotowania do niej zwierząt (udostępnienie dokumentacji, zgromadzenie zwierząt w zagrodzie/pomieszczeniu lub małej przestrzeni umożliwiającej indywidualną identyfikację zwierząt). Ze względu na brak zapewnienia niezbędnej pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych przez Skarżącego kontrola nie mogła być przeprowadzona. Nie stwierdził podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli w gospodarstwie Skarżącego, o którą ten wnioskował w piśmie z 15 grudnia 2022 r.
Wobec tego Kierownik ARiMR w decyzji z 16 marca 2023 r. odmówił Skarżącemu przyznania płatności na rok 2022, o które się ubiegał.
Od tej decyzji Skarżący wniósł odwołanie. Nie zgadzając się z wydaną decyzją podniósł, zarzucone mu było uniemożliwienie kontroli tylko do kwalifikowalności do płatności związanych do owiec. Odmówiono mu natomiast przyznania płatności nawet w zakresie, którego kontrola nie dotyczyła tj. płatności ekologicznej PROW 2014-2020, o którą także się ubiegał.
Po ponownej analizie sprawy Dyrektor ARiMR utrzymał decyzję w mocy.
W uzasadnieniu przedstawił stan prawny, w uparciu o który wydał rozstrzygnięcie.
Podkreślił, że narzędziem służącym weryfikacji podanych przez Skarżącego we wniosku o płatności informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Konieczność przeprowadzania kontroli administracyjnej dla wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich wynika z art. 59 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1306/2013. Udział w programie tj. wnioskowanie o płatności jest dobrowolny, jednakże w chwili jego przystąpienia winny zostać spełnione wszystkie warunki wymagane do uzyskania płatności.
W ocenie Dyrektora ARiMR Raport z przeprowadzonej kontroli na miejscu jest środkiem dowodowym wykonanym przez upoważnione do przeprowadzania czynności kontrolnych osoby, a sporządzonej dokumentacji należy przypisać walor wiarygodności. Wynika z niego, że Skarżący uniemożliwił przeprowadzenia kontroli tzn. nie zgromadził zwierząt w zagrodzie/pomieszczeniu lub małej przestrzeni umożliwiającej indywidualną identyfikację owiec. Z dołączonych do pisma zawierającego zastrzeżenia do Raportu z dnia 12 grudnia 2022r. Informacji dotyczących przewozu zwierząt wynika, że pierwszy transport zwierząt do ubojni miał miejsce dnia 16 listopada 2022 r. w godzinach popołudniowych. Wobec tego miał on czas i możliwość przygotować zwierzęta do kontroli. Skarżący był świadomy, że kontrola odbędzie się w dniu 16 listopada 2022 r. i nie ma możliwości przełożenia jej na inny termin, a mimo tego nie zapewnił niezbędnej pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych. Tym samym uniemożliwił przeprowadzenie kontroli przez inspektorów terenowych. Wobec powyższego ustalenia poczynione w postępowaniu przez Kierownika ARiMR były prawidłowe i Dyrektor ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.
W skardze Skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego w postaci:
1.1. art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej Rozporządzenie Nr 1306/2013) polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu i uznaniu, iż Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, podczas gdy Skarżący poinformował Kierownika ARiMR o braku możliwości (całkowicie niezależnej i niezawinionej po stronie Skarżącego) wzięcia udziału w kontroli, gdyż co sam organ wskazuje w uzasadnieniu Decyzji - Skarżący w dniach 16-22 listopada 2022 r. zajmował się organizacją transportu owiec celem przeprowadzenia procesu ich uboju. Stanowi to główne źródło utrzymania się Skarżącego, a jako takie traktować należy jako nadzwyczajne okoliczności przedmiotowej sprawy.
1.2. art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Nr 1306/2013 polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu i błędnym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka nadzwyczajnych okoliczności w zakresie niemożności przeprowadzenia kontroli w sytuacji, kiedy Kierownik ARiMR posiadał wiedzę znaną mu z urzędu co stanowi główne źródło utrzymania Skarżącego, a takim źródłem był i nadal jest ubój zwierząt, który został wcześniej ze znacznym wyprzedzeniem zaplanowany na okres 16-22 listopada 2022 r. Zatem Skarżący nie mógł bez uszczerbku dla siebie i swoich najbliższych odwołać/zmienić umówionego transportu (transportu specjalistycznego), którym owce miały zostać przewiezione do ubojni;
1.3. art. 25 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu i błędnym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie koniecznym było przeprowadzenie kontroli na miejscu w terminie 16 listopada 2022 r., w sytuacji kiedy:
1.3.1. sam prawodawca wskazuje na wyłączenia - wskazując zasadę, że: Kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni:
1.3.2. również w dalszej kolejności określono, że: (...) zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków.
1.3.3. obowiązki Skarżącego wynikające z prowadzonej przez niego działalności wprost wskazują, że zaplanowany ubój zwierząt (będący głównym źródłem dochodu Skarżącego) stanowi należycie uzasadniony przypadek odstąpienia od przeprowadzenia kontroli w terminie 16-22 listopada 2022 r. - co niestety nie miało miejsca w przedmiotowej sytuacji:
1.3.4. Organ I jak i II Instancji posiadał wiedzę będącą wiedzą płynącą z doświadczenia życiowego jak również znaną przez Organy z urzędu, że głównym źródłem dochodu Skarżącego jest ubój zwierząt, które hoduje (owce). Koszty związane z planowaniem transportu owiec są znaczne, brak było faktycznych możliwości przeniesienia terminu uboju, co wiąże się z określonym wiekiem zwierząt i ich właściwościami - a wszystko to stanowi uzasadniony przypadek jak również fakt kolizji wyznaczonego terminu kontroli, o czym Organ I Instancji został poinformowany:
2. naruszenie przepisów postępowania w postaci
2.1. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez brak podjęcia przez Dyrektora ARiMR wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia spraw, a przede wszystkim:
2.1.1. nieustalenie przez Dyrektora ARiMR faktu w zasadzie znanego jej z urzędu, że prowadzony przez Skarżącego ubój zwierzyny (owiec) jest jego głównym źródłem dochodu z prowadzonego gospodarstwa rolnego, a wiec zaplanowany ubój zwierzyny na okres 16- 22 listopada 2022 r. jest niewątpliwie przesłanka stanowiąca nadzwyczajne okoliczności w myśl art. 59 ust. 7 rozporządzenia UE o nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
2.1.2. nieustalenie przez Dyrektora ARiMR faktu, że Skarżący z wyprzedzeniem poinformował o fakcie braku możliwości przeprowadzenia kontroli na miejscu w jego gospodarstwie ze względu na nadzwyczajne okoliczności;
2.1.3. nieustalenie przez Dyrektora ARiMR faktu, że ARiMR miała możliwość zgodnie z przepisami prawa przeprowadzić kontrolę na miejscu nie później niż w terminie 14 dni co powoduje, że przeprowadzenie kontroli po 22 listopada 2022 r. było prawnie faktycznie i obiektywnie możliwe;
2.1.4. nieustalenie przez Dyrektora ARiMR faktu oczywistego, wynikającego z doświadczenia życiowego i logicznego myślenia, że brak było możliwości skupienia zwierzyny (owiec) w jednym punkcie skoro Skarżący przygotowywał ubój owiec, który to ubój przeprowadza się na określonych owcach (pod względem wieku, masy ciała itd.) zatem niemożliwym było "trzymanie" wszystkich owiec w jednym miejscu;
2.1.5. nieustalenie przez Dyrektora ARiMR faktu, że "trzymanie" wszystkich owiec - przeznaczonych i nieprzeznaczonych na ubój jest niemożliwe chociażby pod względem humanitarnym, gdyż zwierzyna "posiada zdolność odczuwania" w zakresie niepokoju związanego z wywozem części stada.
2.2. art. 8 § 1 i § 2, art. 11 k.p.a., poprzez istotne naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz uprawnionych oczekiwań Strony, w sytuacji, kiedy ARiMR - zarówno Kierownik ARiMR w B. jak również Dyrektor ARiMR posiadały wiedzę w przedmiocie działalności Skarżącego, a pomimo jej posiadania wykazały się wysokim formalizmem i brakiem podstawowego zrozumienia Skarżącego, poprzez wyznaczenie terminu kontroli na dzień 16 listopada 2022 r., kiedy to prowadzone były czynności związane z transportem owiec na ubój, a w konsekwencji utrzymanie czynności godzących w interesy Skarżącego bez chociażby częściowego jego zrozumienia;
2.3. art. 77 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że zawinionym działaniem Skarżącego było niestawiennictwo na wyznaczonym terminie kontroli, w sytuacji kiedy Dyrektora ARiMR posiadał wiedzę wynikającą z akt Skarżącego, że głównym źródłem dochodu Skarżącego jest właśnie ubój owiec, co samo w sobie stanowiło czynnik ekskulpujący jako nadzwyczajne okoliczności, a ponadto stanowiło fakt znany z urzędu Organowi, który to fakt Organ w całości pominął;
2.4. art. 77 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że zawinionym działaniem Skarżącego było niestawiennictwo na wyznaczonym terminie kontroli, w sytuacji kiedy ARiMR ma wiedzę wynikającą z doświadczenia ARiMR w przedmiocie kosztów organizacji uboju zwierząt (owiec) a takowy ubój był zaplanowany ze znacznym wyprzedzeniem na termin 16-22 listopada 2022 r. co powoduje, że brak jego realizacji narażał Skarżącego na konieczność poniesienia znacznych kosztów - co stanowi przesłankę nadzwyczajnych okoliczności, a samo w sobie uprawniało ARiMR do przeprowadzenia kontroli w terminie 14 dni;
2.5. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. numer [...] z dnia 16 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2022, w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z jednoczesnym zarządzeniem przeprowadzenia ponownie kontroli na miejscu.
Wobec tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji w przedmiotowej sprawie i przekazanie ich do ponownego rozpoznania z jednoczesnym uzupełnieniem postępowania dowodowego, poprzez ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że całkowicie niezrozumiałym było formalistyczne podejście Kierownika ARiMR, bez chociażby próby zrozumienia obywatela, poszanowania dla jego ciężkiej pracy. Ustalony termin kontroli "na miejscu" pomimo udzielenia informacji w przedmiocie braku możliwości uczestniczenia w ww. czynnościach, jak również pomimo istnienia przepisów prawnych, zezwalających na przeprowadzenie kontroli w późniejszym terminie, został zrealizowany, co stanowiło podstawę do wydania decyzji odmownej w przedmiocie złożonego wniosku.
Skarżący zakwestionował stanowisko ARiMR jakoby uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, podczas gdy poinformował ARiMR o braku możliwości całkowicie niezależnej i niezawinionej po stronie Skarżącego wzięcia udziału w kontroli. Sam ARiMR zresztą wskazuje w uzasadnieniu decyzji, że Skarżący w dniach 16-22 listopada 2022 r. zajmował się organizacją transportu owiec celem przeprowadzenia procesu ich uboju, co samo w sobie stanowi główne źródło utrzymania się Skarżącego, a jako takie traktować należy jako nadzwyczajne okoliczności przedmiotowej sprawy. Skarżący nie mógł bez uszczerbku dla siebie i swoich najbliższych odwołać/zmienić umówionego transportu owiec (transportu specjalistycznego), którym owce miały zostać przewiezione do ubojni. Transport owiec został ustalony z firmą specjalizującą się w przedmiotowych czynnościach, co wiązało się z poniesieniem kosztów przez Skarżącego. Skarżący już w wystąpieniu pokontrolnym wskazał, że przeprowadzenie kontroli było możliwe 23 listopada 2022r.
Poza zarzutami dotyczącymi sfery prawa materialnego w ocenie Skarżącego ARiMR dopuściła się naruszeniem przepisów procesowych, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez brak podjęcia przez ARiMR wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia spraw.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm, dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji, postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z 17 lipca 2023 r. Dyrektor ARiMR o utrzymaniu w mocy decyzji z 16 marca 2023 r. Kierownika ARiMR w przedmiocie odmowy Skarżącemu przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2022.
Istotą sporu w sprawie jest to, czy Dyrektor ARiMR zasadnie odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanych płatności na rok 2022 z powodu uniemożliwienia przez niego przeprowadzenie kontroli.
W tym miejscu wskazać trzeba, że państwa członkowskie, zgodnie z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Nr 1306/2013, ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. System kontroli, co wynika z art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013, ustanowiony przez państwa członkowie obejmuje przy tym systematyczne kontrole administracyjne wszystkim wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. W przypadku kontroli na miejscu, stosownie do art. 59 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, właściwy organ określa próbę kontrolną z całej populacji wnioskodawców, składającą się w stosownych przypadkach z części losowej w celu otrzymania reprezentatywnego wskaźnika błędu oraz części wybranej na podstawie analizy ryzyka, tak aby zidentyfikować obszary, gdzie występuje największe ryzyko błędów.
Istotne znaczenie w sprawie ma art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Nr 1306/2013. Stanowi on, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
W uzasadnieniu wyroku z 23 czerwca 2020 r., I GSK 205/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Europejskiej C-536/09 z 16 czerwca 2011 r., że "uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli" stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, którego znaczenie i zakres powinny być identyczne we wszystkich państwach członkowskich. Wyrażenie to, jak zauważył Trybunał, podlega jednolitej wykładni w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/SZ 818/21; wyrok WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 449/2).
Co istotne w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie art. 59 ust. 7 Rozporządzenia Nr 1306/2013 zasadniczo nie jest uzależnione od odpowiedniego poinformowania rolnika lub jego przedstawiciela o kontroli na miejscu.
W ocenie Sądu postawione w skardze zarzuty należało uznać za usprawiedliwione, a w zaistniałych okolicznościach sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu.
Z akt administracyjnych wynika, że nie budzi wątpliwości fakt telefonicznego powiadomienia w dniu 14 listopada 2022 r. ok. 10-11 godź. (karta 95, 119 akt administracyjnych) Skarżącego o planowanej 16 listopada 2022 r. kontroli. Nie jest sporne także i to, że Skarżący powiadomił Kierownika ARiMR o podjętych przez siebie przygotowaniach do transportu 83 sztuk owiec, który miał być realizowany w dniach 16 – 22 listopada 2022 r. Pomimo tego w dniu 16 listopada 2022 r. o godź. 9:40 zostały podjęte czynności kontrolne (karta 95 akt administracyjnych).
Zaznaczenia wymaga, że transport ten faktycznie miał miejsce, co potwierdza dokumentacja przewodu zwierząt (karta 120-122 akt administracyjnych). Pierwszy transport odbył się 16 listopada 2022 r. o godź 13.10 i obejmował przewóz 20 owiec.
Zdaniem Sądu z tak ustalonego stanu faktycznego sprawy niezasadnie organy orzekające w sprawie uznały, że miało miejsce uniemożliwienie przez Skarżącego przeprowadzenia kontroli. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że w dniu 16 listopada 2022 r. doszło do zbiegu istotnych dla Skarżącego zdarzeń, jakim niewątpliwie – oprócz przygotowania do transportu owiec do ubojni - było przygotowanie kontroli pracowników ARiMR. Każde z nich wymagało zaangażowania Skarżącego. Skarżący po uzyskaniu telefonicznie informacji o terminie planowanej kontroli skontaktował się niezwłocznie w tej sprawie z organem w celu ustalenia dogodnego dla siebie terminu. Wobec rygorystycznej postawy organu wskazał osobę, która miałaby go reprezentować w trakcie kontroli, co świadczy o tym, że nie dążył do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, wręcz przeciwnie. Na uwagę zasługuje także fakt, że uprzedził Kierownika ARiMR o rozproszeniu stada owiec, mającego być poddane kontroli i powodach, którymi kierował się Skarżący podejmując takie czynności. Zatem zanim w ogóle doszło do kontroli Kierownik ARiMR miał wiedzę co do tego, że nie będzie możliwe ustalenie stanu faktycznego stada owiec. Pomimo tego przyjął stanowczą i formalistyczną postawę wobec wniosku Skarżącego o zmianę terminu kontroli. W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się w działaniu Skarżącego niedbalstwa, które uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu. Działanie Skarżącego cechuje wola podjęcia współpracy z organem ARiMR i oczekiwanie zrozumienia dla jego sytuacji związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, którą zresztą w sposób wiarygodny wykazał.
W badanej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji także z tych powodów.
W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.). Ustanowiona w nim zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, dlatego do obowiązków organu II instancji należy przeprowadzenie postępowania dowodowego. Istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów. W orzecznictwie podnosi się, że dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 271/17). W kontekście powyższego oczywiste jest, że częścią materiału dowodowego, którego całokształt ma ocenić organ odwoławczy, mogą być również okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1496/14, wyrok WSA w Łodzi z 8 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Łd 827/15, wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2018 r. sygn. V SA/Wa 1107/17, wyrok WSA w Gliwicach z 7 lipca 2023 r. sygn. II SA/Gl 1674/22, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 967/23).
Skarżący w odwołaniu powołał się na okoliczność, że przedmiotem kontroli miały być tylko owce. Tymczasem jego wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na 2022r. obejmował także przyznanie innych płatności, w tym płatności ekologicznej PROW 2014 – 2020. Odmowa przyznania płatności na 2022 r. dotyczy natomiast całego wniosku, choć inne wnioskowane płatności nie były objęte kontrolą. Tak sformułowanych zarzutów Dyrektor ARiMR nie zbadał i nie odniósł się do nich w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu.
Po drugie, w prowadzonym przez organy postępowaniu Sąd stwierdził uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Mają one miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organy nie ustalają faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020, sygn. akt II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (por. wyrok NSA 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 837/20).
Skarżący podniósł zarzut zinterpretowania wszystkich niejasności i wątpliwości na jego niekorzyść Skarżącego oraz brak podjęcia wszelkich przez organy niezbędnych działań do ustalenia stanu faktycznego, w tym nieuwzględnienie faktu, iż źródłem utrzymania Skarżącego jest ubój zwierząt. Został on wcześniej ze znacznym wyprzedzeniem zaplanowany na okres 16-22 listopada 2022 r. Zatem Skarżący nie mógł bez uszczerbku dla siebie i swoich najbliższych odwołać/zmienić umówionego transportu (transportu specjalistycznego), którym owce miały zostać przewiezione do ubojni. Z kolei organy orzekające w sprawie stanęły na stanowisku, że Skarżący został prawidłowo poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli, jego obowiązkach jako osoby wnioskującej o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również o konsekwencjach braku przygotowania zwierząt do kontroli. Przedstawione przez Skarżącego okoliczności nie dawały podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli, choć o nią Skarżący zwrócił. W tej sytuacji, wobec niewyjaśnienia przez organy obu instancji kwestii jaką jest odmowa wyznaczenia ponownego terminu wykonania kontroli na miejscu poprzez niedopuszczenie wnioskowanego przez Skarżącego dowodu z przewozu owiec do ubojni w dniach 16-22 listopada 2022 r. należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić oraz wskazać - na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. - aby przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w sposób odpowiadający wymogom przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu. Przede wszystkim organ dokona oceny przedłożonych przez Skarżącego wyjaśnień co do istniejących po jego stronie okoliczności w dniu 16 listopada 2022 r. i rozważy wyznaczenie innego terminu przeprowadzenia przedmiotowej kontroli oraz uzasadni wydane rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Zasądzona kwota 680 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 200 zł, a także zwrot wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącego w wysokości 480 zł.