III SA/GL 818/22

III SA/Gl 818/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Marzanna Sałuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 2271/23 - Wyrok NSA z 2025-03-06
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 910
art. 64 i 66
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi E.P. na czynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr: [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska kierownika świetlicy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. (dalej: "Organ") z dnia 19.08.2022r. nr [...] skierowane do [...] w Z. i do E. P. dalej skarżąca - informujące, iż E. P. z dniem 01.09.2022r. przechodzi ze stanowiska kierownik świetlicy, na stanowisko nauczyciel - wychowawca świetlicy - wymiar etatu 26/26.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca kwestionując legalność wydanej informacji stanowiącej jej zdaniem zarządzenie, zarzuciła organowi: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm. - dalej p.o.) przez jego błędne zastosowanie, a tym samym wydanie zarządzenia bez podstawy materialno-prawnej 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.o. przez wydanie zaskarżonego zarządzenia mimo braku przesłanek do odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora oraz bez spełnienia wymogów formalnych, a to wydanie zarządzenia bez zasięgnięcia opinii kuratora oświaty 3. naruszenie przepisów postępowania przez wydanie zarządzenia bez uzasadnienia.
W konsekwencji wniosła o; uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, wstrzymanie wykonania aktu w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. jest zatrudniona od dnia 01.09.2001 r. W okresie od 01.09.2001 do 31.08.2021 r. pełniła funkcję dyrektora szkoły. Z dniem 01.09.2021 r. powierzono jej funkcję kierownika świetlicy. Z tego tytułu pobierała dodatek funkcyjny w kwocie 600 zł oraz korzystała ze zniżki godzin w wymiarze 12 godzin. W dniu r. odebrała pismo kierowane do [...] w Z. informujące o przejściu z dniem 01.09.2022 r. na stanowisko nauczyciel - wychowawca świetlicy". W odpowiedzi na pisemne zastrzeżenia co do ww. sytuacji otrzymała odpowiedź, iż " zgodnie z art. 42 ust.3 Karty Nauczyciela, który zawiera katalog stanowisk nauczycielskich, stanowisko jej pracy nie zostaje zmienione". Jednocześnie w dniu 18.08.2022r. otrzymała tzw. "angaż" z dnia 19.08.2022 r., zgodnie z treścią którego od dnia 01.09.2022 r. nie będzie wypłacany dodatek funkcyjny z tytułu pełnienia funkcji kierownika świetlicy. Począwszy od dnia 01.09.2022 r. funkcję kierownika świetlicy powierzono E. U. W zakresie odwołania ze stanowiska kierownika świetlicy nie otrzymała od dyrektora szkoły jakiegokolwiek innego dokumentu, który wskazywałby podstawę prawną odwołania, jego uzasadnienie faktyczne. Wedle jej wiedzy odwołanie ze stanowiska nie było poprzedzone uzyskaniem opinii kuratora oświaty. W tym względzie powołała stosowne dowody.
Przywołując treść art. 66 p.o. podniosła, iż zarządzenie organu zostało wydane w sposób wadliwy albowiem w sprawie nie zostały w jej przypadku spełnione żadne przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.o. i powołała się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17.12.2015 r. sygn. akt III SA/Gd 375/15. W jej ocenie brak uzasadnienia czyni niemożliwym ocenę motywów, jakimi kierował się organ przy odwoływaniu ze stanowiska kierownika danej placówki szkolnej, a co za tym idzie jego kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca nie była nigdy kierownikiem świetlicy. Brak jest dokumentu w sprawie powołania skarżącej na to stanowisko. Skarżąca uzurpuje sobie funkcję kierownika świetlicy bez podstawy prawnej. Nie istnieje również przedmiot skargi, tzn. Dyrektor Szkoły nie wydał zarządzenia o odwołaniu skarżącej z funkcji kierownika świetlicy i wstrzymaniu wypłaty dodatku funkcyjnego. Postępowanie jest bezprzedmiotowe. Stanowisko kierownika świetlicy nie było obsadzone, ewentualnie było zajmowane nielegalnie (bez aktu powołania) przez skarżącą, w związku z czym Dyrektor Szkoły powierzył tą funkcję E. U.
Dodatkowo organ wskazał, że organ prowadzący szkołę i Rada Pedagogiczna w swoich opiniach nie oponowały przeciwko powołaniu E. U. na kierownika świetlicy, co potwierdza zasadność stanowiska Dyrektora Szkoły. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. Innym stanowiskiem kierowniczym jest np. kierownik świetlicy. Dyrektor Szkoły, zarówno obecny jak i poprzedni, nie powierzyli nigdy skarżącej stanowiska kierownika świetlicy. Dyrektor Szkoły nie zasięgnął opinii organu prowadzącego, rady szkoły ani rady pedagogiczne] w sprawie powierzenia skarżącej funkcji kierownika świetlicy. Organ prowadzący szkołę, rada szkoły ani rada pedagogiczna nie wydały opinii w ww. sprawie. Skarżąca nie została powołana na stanowisko kierownika świetlicy zgodnie z procedurą wynikającą z Prawa oświatowego. Brak pierwotnego dokumentu (zarządzenia Dyrektora Szkoły), z którego wynikałoby powołanie skarżącej na kierownika świetlicy. Organ wskazał, iż w Komentarzu do art. 64 ustawy Prawo oświatowe, pod red. Mateusza Pilicha, Lex 2020, wskazano, że ustawa w pewnych wypadkach wymaga, aby w szkole lub placówce były utworzone stanowiska kierownicze inne niż stanowisko dyrektora. Zasadniczo w jednostkach organizacyjnych jest to materia statutowa, jednak w odniesieniu do szkół sam ustawodawca w art. 97 wprost uregulował przypadki, w których utworzenie stanowiska wicedyrektora jest obligatoryjne, oraz przewidział, kiedy i w jakim trybie możliwe jest utworzenie dalszych stanowisk wicedyrektora oraz innych stanowisk kierowniczych. Zgodnie z ustawą decyduje o tym dyrektor szkoły za zgodą organu prowadzącego (art. 97 ust. 2). Art. 64 jest adresowany jedynie do szkół. Ich charakterystykę w polskim systemie oświaty określa art. 2 pkt 2. Poza stanowiskiem wicedyrektora szkoły (placówki) publicznej do stanowisk kierowniczych można zaliczyć np. stanowisko kierownika filii (szkoły podstawowej filialnej) albo kierownika internatu. Zależnie od struktury organizacyjnej danej szkoły możliwe jest także tworzenie innych stanowisk kierowniczych, jak choćby kierownika warsztatów szkolnych lub kierownika świetlicy itd. W każdym jednakże przypadku - i to absolutnie niezależnie od trybu, w jakim przepisy wykonawcze do ustawy przewidują utworzenie stanowisk kierowniczych w szkołach lub placówkach publicznych warunkiem koniecznym powierzenia stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce jest określenie danego stanowiska kierowniczego w strukturze tej jednostki organizacyjnej. Czynności określanej jako "powierzenie stanowiska kierowniczego" dokonuje się tylko wobec osób będących nauczycielami. Nie wynika to wprawdzie wprost z ustawy, jest jednak uzasadnione analogią do art. 62 ust. 1. Ponadto, z kierowaniem komórkami organizacyjnymi szkoły lub placówki prowadzącymi działalność statutową w zakresie kształcenia, wychowania lub opieki (jak np. filia, świetlica szkolna lub internat) wiąże się konieczność sprawowania wewnętrznego nadzoru pedagogicznego, a więc warunek zatrudnienia na tym stanowisku osób spełniających wymagania kwalifikacyjne z Karty Nauczyciela art. 60 ust. 7. Opinia organów wymienionych w przepisie art. 64 ust. 1 - rady pedagogicznej nie wyłączając - jest niewiążąca, ale obligatoryjna. Opinii organu prowadzącego nie należy mylić z wymaganą niekiedy we wspomnianych już aktach wykonawczych koniecznością uzyskania zgody organu prowadzącego na utworzenie stanowiska wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego. Opinia bowiem, o której mowa w art. 64, dotyczy imiennie określonej kandydatury na stanowisko kierownicze, które już zostało utworzone. Stanowisko wicedyrektora lub stanowisko kierownicze średniego szczebla w szkole lub placówce powierza zawsze dyrektor szkoły, który kształtuje politykę kadrową w szkole i dokonuje względem osób zatrudnianych w szkole czynności prawnych z zakresu prawa pracy. Jak podkreślił Sąd Najwyższy, powierzenie funkcji wicedyrektora szkoły może nastąpić zarówno na czas określony, jak i na czas nieokreślony. W tym zakresie art. 63 ust. 21 nie znajdzie zatem zastosowania. Powierzenia stanowiska wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce nie trzeba obligatoryjnie poprzedzać konkursem, gdyż ustawa tego nie wymaga.
W piśmie procesowym z dnia 21.03.2023r. pełnomocnik organu uzupełniając stan prawny wyrażony w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na dyspozycję art. 70 §1, k.p. tj.: Pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony." Zgodnie z powyższym nieodłącznym elementem odwołania pracownika z danego stanowiska jest uprzednie jego powołanie o czym nie można mówić w sytuacji skarżącej. Co więcej jak wskazuje art. 68 § 1, i 2 k.p.: "Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, przy czym powołanie powinno być dokonane na piśmie. Kontrowersje budzi określenie, jakie są skutki prawne niezachowania tej formy aktu powołania. W ocenie pełnomocnika powołanie dokonane bez formy pisemnej jest nieważne. Wprawdzie sankcja ta nie została wprost wskazana w art. 682 § 2 KP, ale pośrednio przemawia za jej stosowaniem treść § 1 tego artykułu (tak też I. Jaroszewska-lgnatowska, G. Spytek-Bandurska, Zatrudnianie i zwalnianie pracowników. Warszawa 2005, s. 76; T. Liszcz, Pozaumowne stosunki pracy T, Zieliński (red.). Zgodnie z tym przepisem oświadczenie o powołaniu powinno być doręczone", co oznacza obowiązek zachowania formy pisemnej." co również pozostaje w rozbieżności z twierdzeniem skarżącej jakoby została ona powołana na stanowisko kierownika świetlicy - bez żadnego dokumentu w formie pisemnej potwierdzającego niniejszą okoliczność.
Na rozprawie na pytanie Sądu skierowane do organu dlaczego skarżąca otrzymywała dodatek wskazujący na zajmowanie stanowiska kierownika świetlicy pełnomocnik organu wyjaśnił, iż dotyczy to czynności, które faktycznie wykonywała jednak nie ma to związku z powierzeniem jej funkcji kierownika świetlicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351). Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu. Do tej grupy spraw należą sprawy z zakresu odwołania z kierownika świetlicy albowiem dotyczą praw i obowiązków danej osoby, gdzie na mocy danego aktu osoba została pozbawiona stanowiska kierowniczego świetlicy określonego w strukturze danej jednostki organizacyjnej. Stanowiskiem kierowniczym w rozumieniu wyżej powołanych przepisów jest stanowisko kierownika świetlicy. W zależności bowiem od struktury organizacyjnej danej szkoły poza stanowiskiem dyrektora i wicedyrektora możliwe jest tworzenie również innych stanowisk kierowniczych, jak choćby kierownika warsztatów szkolnych lub kierownika świetlicy (por. komentarz Pilich Mateusz Prawo oświatowe, wyd. II art. 64). Zasadniczo zatem sprawy odwołania ze stanowiska kierownika świetlicy funkcjonującej w strukturze danej jednostki organizacyjnej podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dopatrzył się, aby przy podjęciu zaskarżonej czynności doszło do naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania administracyjnego mogących uzasadniać jej usunięcie z obrotu prawego.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest pismo kierowane do [...] w Z., a przekazane do wiadomości stronie zgodnie z którym "z dniem 01.09.2022 r. przechodzi na stanowisko nauczyciel - wychowawca świetlicy".
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca wskazane pismo traktuje jako zarządzenie o odwołaniu jej ze stanowiska kierownika świetlicy w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w Z., co w jej ocenie winno skutkować przez organ podjęciem przeprowadzenia procedury określonej w ustawie prawo oświatowe. Strona skarżąca przyjęła domniemanie, iż w jej sytuacji prawnej jej przejście ze stanowiska kierownika świetlicy na stanowisko nauczyciel wychowawca przy wymiarze etatu 26/26 z nowym angażem winno być analizowane pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 66 ustawy prawo oświatowe.
Natomiast w ocenie organu przedmiotowe pismo nie stanowi o odwołaniu ze stanowiska kierownika świetlicy przy w/w szkole albowiem skarżącej nie było formalnie powierzone to stanowisko, nigdy także nie było prowadzone postępowanie wymagane przepisami w tym zakresie albowiem nie była zasięgana opinia organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej dla stanowiska kierowniczego kierownika świetlicy. Organ konsekwentnie utrzymuje stanowisko przeczące temu by wobec skarżącej zostało wydane przez Dyrektora Szkoły zarządzenie o jej powołaniu na kierownika świetlicy. Zaznacza, iż strona faktycznie wykonywała czynności kierownika świetlicy ale to nie ma związku z formalnym powierzeniem funkcji kierownika świetlicy.
Kontrolując zaskarżoną czynność Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna, a organ nie uchybił obowiązującym przepisom prawa .
Zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawa oświatowego jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej.
W myśl art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. 2. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Cytowane przepisy art. 64 i 66 p.o. przewidują zatem enumeratywnie wskazane sposoby i przypadki odwołania. I tak w przypadku złożenia rezygnacji, odwołanie następuje za wypowiedzeniem - art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a p.o. Uzyskanie negatywnej oceny stanowi podstawę do odwołania bez wypowiedzenia - art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b P.O., złożenie wniosku o odwołanie przez organ sprawujący nadzór pociąga za sobą konieczność odwołania bez wypowiedzenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c p.o. Z kolei w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. przewidziany został przypadek odwołania bez wypowiedzenia ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek. Jednak bez wątpliwości by zaistniały podstawy prawne do odwołania ze stanowiska kierownika
świetlicy uprzednio musi zaistnieć fakt powierzenia tej funkcji nauczycielowi przez Dyrektora szkoły. W tym zaś zakresie nie wykazano ani organ, ani tym bardziej strona skarżąca by powierzenie funkcji kierownika świetlicy przy Szkole podstawowej nr [...] w Z. miało miejsce. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego formalne powierzenie przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. nr [...] stanowiska kierownika świetlicy stronie skarżącej. W tym zakresie organ konsekwentnie twierdzi, iż powierzenie funkcji kierownika świetlicy przy szkole Podstawowej nr [...] w Z. nie miało miejsca a pełnienie tych czynności wynikało z faktu sporządzenia arkusza organizacyjnego przez skarżącą. Jednak arkusz organizacyjny nie mógł stanowić samoistnej podstawy prawnej do powierzenia stanowiska kierownika świetlicy stronie skarżącej przez dyrektora Szkoły. Warunkiem koniecznym powierzenia stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce jest określenie danego stanowiska kierowniczego w strukturze tej jednostki organizacyjnej i zatwierdzenie przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, (art. 110 ust. 3 p.o.) i przeprowadzenie stosownej procedury określonej przepisami art. 64 ust. 1 p.o.. Skoro zatem w sprawie nie wykazano by zarządzenie w przedmiocie powierzenia stanowiska kierownika świetlicy wobec skarżącej przy szkole podstawowej nr [...] w Z. miało miejsce nie mogła tym samym mieć miejsca czynność jej odwołania z tego stanowiska kierowniczego.
W tym stanie rzeczy, gdy organ nie stosował w sprawie przepisów prawa materialnego, a to wspomnianego art. 65 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.o tym samym nie doszło do ich naruszenia. W konsekwencji Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.