III SA/Gl 817/13

III SA/Gl 817/13 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2013-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 721/14 - Wyrok NSA z 2015-05-13
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
art. 175 ust. 1 pkt. 2 lit. b
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie decyzji wstrzymującej ruch zakładu górniczego w zakresie prowadzonej eksploatacji złoża oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], ldz. [...]Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. działając na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 oraz z 2013 r. poz. 21), dalej w skrócie: "p.g.g.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej w skrócie: "K.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] , ldz. [...] w przedmiocie nałożenia na "A"" Sp. z o.o. z siedzibą w K. , w związku z niewykonaniem decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z [...] r. nr [...] , wstrzymującej ruch zakładu górniczego [...] w całości – w zakresie prowadzonej eksploatacji złoża, do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego, kary pieniężnej w wysokości [...] zł, tj. 0,06 % przychodu uzyskanego przez przedsiębiorcę w 2011 r.
Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym.
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. (dalej "Prezes WUG") w dniu [...]r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na "A"" Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej także "Spółka")
Prezes WUG postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], dopuścił dowód z akt sprawy prowadzonej przez Okręgowy Urząd Górniczy w P., w związku z kontrolą limitowaną przeprowadzoną w dniach [...] r. w Spółce.
W dniach [...] r. Okręgowy Urząd Górniczy (także: OUG) w P. przeprowadził kontrolę w odkrywkowym zakładzie górniczym kruszywa naturalnego [...] , położonym w części nieruchomości nr [...] w miejscowości L. . W wyniku kontroli stwierdzono, iż Spółka nie wykonała decyzji [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r., którą wstrzymano ruch zakładu górniczego [...] w całości w zakresie prowadzonej eksploatacji złoża do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego.
Z ustaleń Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wynikało, że w części północno-wschodniej wyrobiska w 2011 r. prowadzone były roboty. W odniesieniu do kontroli wyrobiska z dnia [...] r. stwierdzono, że zostało ono powiększone w części północno – zachodniej. Nadto skarpy wyrobiska zostały przesunięte do granic obszaru górniczego. Powyższe ustalenia wynikały z załącznika nr 1 do protokołu Nr [...]. Potwierdzało to prowadzenie wydobywania kopaliny po wydaniu decyzji, bowiem od [...] r. w rejonie północno-wschodnim wyrobisko uległo powiększeniu do granicy udokumentowania złoża, skarpy końcowe zlokalizowane są wzdłuż granicy obszaru górniczego, dno wyrobiska było wyrównane, w dnie składane były pryzmy przesianego kruszywa i odsiewki oraz wykonano przekop do wyrobiska [... ] . Dalej OUG ustalił, iż: "W rejonie południowo-zachodnim wyrobiska stwierdzono, że wysokość skarpy wyrobiska wgłębnego w wieloboku wg mapy na stan [...] r. powinna mieć wysokość ok. 4,0 m faktycznie wysokość skarpy została obniżona o ok. 2 m, co wskazuje na eksploatację kopaliny ...".
Z zapisów dokonanych w dniu [...] r., [...] r. i [...] r. w K. Ruchu Zakładu Górniczego, K. kontroli stanu wyrobiska ZG [...] , przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego wynikało, że eksploatacja w złożu [...] została uruchomiona. Przystąpiono do wykonywania przekopu pomiędzy złożem [...] a złożem "L. ". W dniu [...] r. organ przesłuchał: L. H. - Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego [...] - w charakterze świadka oraz H. P. - Prezesa Zarządu Spółki – w charakterze Strony. Zeznania złożone przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego do protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia [...] r. potwierdzają , zdaniem organu, fakt uruchomienia eksploatacji w złożu [...]
Organ I instancji ustalił, że po wydaniu decyzji przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. nakazującej wstrzymanie wydobycia, w złożu [...] były prowadzone prace związane z rekultywacją. Potwierdził to L. H. , Kierownik Ruchu Zakładu Górniczego [...] , który przesłuchiwany w dniu [...] r. zeznał między innymi: "Nie kwestionuję, że prace w zakładzie górniczym były prowadzone, ale w głównej mierze polegały one na rekultywacji wyrobiska. (...) Ruch zakładu [...] nie był prowadzony w sensie eksploatacji kopaliny. Były wykonywane roboty związane z rekultywacją.". Dalej zeznał: "Drugim miejscem, określonym w punkcie 15 protokołu, jest miejsce, w którym były prowadzone prace nie tylko w 2012 r. ale i w czasie istnienia planu ruchu zakładu górniczego. Prace poza planem ruchu polegały na zepchnięciu nadkładu. Odbywały się one również po maju 2010 r. i polegały głównie na zepchnięciu w ramach rekultywacji wskazanego zwałowiska nadkładu."
Prowadzenie wydobywania kopaliny mimo wydanej decyzji Dyrektora OUG w P. wstrzymującej ruch zakładu górniczego [...] , potwierdzono ponadto wykazaniem w operacie ewidencyjnym za 2011 r. ubytków z tytułu eksploatacji (prowadzonej w części północno-wschodniej wyrobiska) w ilości [...] tys.
Jak wynikało ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, wnioskami z dnia: [...] r., [...] r. i [...] r. "A"" Sp. z o.o. występowało do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. o zatwierdzenie planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...] .
Decyzjami z dnia: [...] r., znak: [...] , [...] r., znak: [...] , i [...] r., znak: [...] , Dyrektor OUG w P. każdorazowo odmawiał zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego [...] , z uwagi na niespełnianie przez przedkładane "projekty" planu ruchu wymogów określonych w przepisach dotyczących planów ruchu zakładów górniczych.
Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawę do sformułowania i postawienia Spółce zarzutu niewykonania do dnia [...] r., decyzji Nr [...] Dyrektora OUG w P. z dnia [...] r., wstrzymującej w całości ruch zakładu górniczego do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego.
W dniu [...] r. Prezes Zarządu Spółki dostarczył sporządzony na dzień [...] r. bilans oraz rachunek wyników za 2011 r.
Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , [...] , Prezes WUG nałożył na Spółkę, w związku z niewykonaniem decyzji Nr [...] Dyrektora OUG w P. z dnia [...] r., wstrzymującej ruch zakładu górniczego [...] w całości - w zakresie prowadzonej eksploatacji złoża, do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego, karę pieniężną w wysokości [...] zł, tj. 0,06 % przychodu uzyskanego przez przedsiębiorcę w 2011 r.
Wnioskiem z dnia [...] r., wniesionym w trybie art. 127 § 3 K.p.a., Spółka, działając przez pełnomocnika - radcę prawnego H. S. , zwróciło się o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Prezesa WUG z dnia [...] r., znak: [...] , L.dz. [...] , uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), dalej w skrócie: "Konstytucja RP", a w szczególności zasady lex retro non agit, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez niezastosowanie przepisów Konstytucji RP w prowadzonym postępowaniu, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej w skrócie: "K.p.a." - poprzez niewyjaśnienie wszystkich elementów stanu faktycznego, oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia zastosowanej wysokości kary.
W uzasadnieniu stwierdzono, że podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 175 ust. 1 p.g.g., którego tryb wprowadzenia, a także jego treść nie są zgodne z Konstytucją RP. Zdaniem Strony, ewentualny ruch zakładu górniczego [...] mógłby być prowadzony jedynie w 2011 r. Odnosząc się do wysokości wymierzonej kary, Strona stwierdziła, że przy jej wymierzaniu organ winien był zgodnie z art.175 ust. 4 p.g,g. uwzględnić zakres naruszenia, dotychczasową działalność i możliwości finansowe osoby karanej. Jak podkreślono Strona nie posiada żadnych środków finansowych pozwalających na pokrycie ewentualnej kary, bowiem jak wynika z bilansu Spółki za 2011 r. działalność była prowadzona ze stratą. Wskazano również, że wszelkie prace po wstrzymaniu ruchu zakładu górniczego [...] wykonywane były w ramach zakładu górniczego "L. " i to wyłącznie w celu przygotowania ciągu transportowego.
Prezes WUG ponownie rozpatrując sprawę nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i utrzymał ją w mocy. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 175 p.g.g., organ podkreślił, że skoro zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to tym samym organ po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego nie może odmówić zastosowania obowiązującego prawa - przepisów prawa, których niekonstytucyjności nie stwierdził Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Prezesa WUG w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności zasady lex retro non agit, a czyn polegający na niewykonaniu decyzji organu nadzoru górniczego, dotyczącej wstrzymania w całości lub w części ruchu zakładu górniczego lub jego urządzeń, ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, był penalizowany zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i w p.g.g. Organ zauważył, że art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.g., który wszedł w życie 1 stycznia 2012 r., objął nie tylko stan faktyczny istniejący od dnia 8 kwietnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., ale również istniejący od dnia jego wejścia w życie. Zdaniem organu, czyn polegający na niewykonywaniu decyzji Dyrektora Okręgowego i Urzędu Górniczego w P. miał charakter "ciągły".
Organ wskazał między innymi na wyjaśnienia M. F. , osoby dozoru ruchu w zakładzie górniczym [...] , który w zeznaniach złożonych do protokołu z dnia [...] r. stwierdził, że: "na jesieni 2011 r. w rejonie północno-wschodnim wyrobiska [...] prowadzono wydobywanie kopaliny, w celu powiększenia wyrobiska i składowania produktu ze złoża "L. ", a więc prowadzono eksploatację złoża." W tym zakresie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nie dał wiary wyjaśnieniom L. H. z dnia [...] r. iż "ruch zakładu [...] nie był prowadzony w sensie eksploatacji kopaliny. Z wpisów dokonanych przez L. H. w K. kontroli stanu wyrobisk zakładu górniczego [...] wynika, że czynności w ruchu zakładu górniczego [...] związane z wykonaniem przekopu pomiędzy złożem [...] a złożem "L. "były prowadzone po upływie ważności planu ruchu zakładu górniczego [...] - w okresie od [...]r. do [...] r., kiedy przekop został wykonany. Decyzję o wykonaniu przekopu podjął [...] r. J. K. - Wiceprezes Zarządu Spółki co wynikało z wyjaśnień złożonych do protokołu z dnia [...] r. przez M. F. oraz z dnia [...] r. przez J. K. , a także z wpisu w K. kontroli stanu wyrobisk zakładu górniczego [...] z dnia [...] r.
Jak stwierdził organ składowanie urobku w wyrobisku w obrębie zakładu górniczego [...] było dokonywane w kwietniu 2012 r., co wynika z wpisu z dnia [...] r. w K. kontroli stanu wyrobisk zakładu górniczego "L. ". Ponadto, z wyjaśnień M. F. - osoby dozoru ruchu w zakładzie górniczym [...] - wynikało, że w 2012 r. (po przerwie zimowej) w rejonie północno - wschodnim wyrobiska zakładu górniczego [...] rozpoczęto składowanie przesianego kruszywa, eksploatowanego ze złoża "L. ". Również z wyjaśnień L. H. wynika, że w 2012 r. były prowadzone "prace poza planem ruchu" polegające na zepchnięciu nadkładu.
Organ zaakcentował, że podczas kontroli przeprowadzonej w zakładzie górniczym [...] w dniach 26-27 lipca 2012 r., tj. w czasie obowiązywania p.g.g., której przedmiotem był m.in. stan wyrobiska górniczego oraz wykonanie decyzji Nr [...] z dnia [...] r. stwierdzono, że "wydobywanie kopaliny nadal prowadzone jest bez ważnego planu ruchu co stanowi naruszenie zapisu art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 981)" .
Zdaniem organu nie sposób przyjąć, że wydanie decyzji na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.g. stanowiło naruszenie nakazu stosowania przepisów względniejszych dla sprawcy, skoro jak twierdzi wnioskodawca: "bez wątpienia przepisami korzystniejszymi dla Skarżącej są przepisy obecnie obowiązującej ustawy, które nie ustanawiają odpowiedzialności wykroczeniowej dla sprawcy czynu polegającego na niewykonaniu decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej w części lub całości ruch zakładu górniczego".
Rozpatrując ponownie sprawę, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego dopuścił dowód z fragmentów planu ruchu zakładu górniczego "L. " na lata 2011-2015 na okoliczność istnienia współzależności pomiędzy zakładami górniczymi [...] a "[...]", w szczególności w celu ustalenia, w ramach którego z zakładów górniczych ([...] czy "[...]") prowadzone były roboty polegające na wykonaniu przekopu pomiędzy złożem [...] a złożem "[...]". Z materiału dowodowego wynikało, że nie tylko przedmiotowe roboty, ale również inne prace wykonywane w obszarze górniczym [...] - w tym składowanie nadkładu - nie były objęte planem ruchu zakładu górniczego "[...]". Prowadzenie robót na obszarze górniczym [...] wymagało ponadto ujęcia w planie ruchu tego zakładu, a nie zakładu górniczego "[...]". Wobec powyższego Prezes WUG nie dał wiary wyjaśnieniom Spółki, że "wszelkie prace po wstrzymaniu ruchu zakładu górniczego [...] wykonywane były w ramach zakładu górniczego "[...]".
Organ uznał za niesłuszny zarzut Strony w kwestii naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich elementów stanu faktycznego, bowiem w sprawie został on szczegółowo wyjaśniony. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności protokołów kontroli i wpisów w K. kontroli stanu wyrobisk wynikało, że w ruchu zakładu górniczego [...] wykonywano czynności, tj. prowadzono ruch tego zakładu górniczego, bez zatwierdzonego planu ruchu, także w 2012 r.
Organ zauważył również, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej uwzględniono m.in. sposób i okoliczności działania przedsiębiorcy, zakres naruszenia obowiązujących przepisów, słuszny interes społeczny oraz fakt, iż wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...] , H. P. (prezes zarządu spółki - "A"") jako przedsiębiorca zakładu górniczego [...] , został uznany za winnego tego, że nie sporządził w przewidzianym terminie planu ruchu zakładu górniczego [...] , po upływie terminu ważności planu ruchu na lata 2005-2010, przez co do dnia kontroli ruch zakładu górniczego [...] prowadzony był bez zatwierdzonego planu ruchu, tj. popełnienia wykroczenia określonego w art. 122 ust. 2 d.p.g.g.
W uzupełnieniu materiału dowodowego na okoliczność oceny dotychczasowej działalności "A" Sp. z o.o., dopuszczono dowód z pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r., znak: [...] , wraz z załącznikami do tego pisma, oraz z pisma Marszałka Województwa P.z dnia [...] r., znak: [...] .
Organ zauważył ponadto, że została również uwzględniona sytuacja finansowa Spółki, a nałożona kara nie jest karą maksymalną, a stanowi jedynie wysokość 0,06 % przychodu. Uznał, że taka kara nie stanowi dla przedsiębiorcy nadmiernego obciążenia finansowego.
Prezes WUG podkreślił, że nie tylko uwzględnił dotychczasową działalność Spółki lecz również okoliczność, iż niewykonywanie decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej ruch zakładu górniczego [...] nie miało charakteru jednokrotnego", ale "ciągły" - ruch tego zakładu górniczego prowadzono bowiem bez zatwierdzonego planu ruchu, pomimo wydania w dniu [...] r. decyzji Nr [...] , aż do 2012 r.
Postępowanie Spółki, polegające na niewykonaniu decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej ruch zakładu górniczego [...] , Prezes Wyższego Urzędu Górniczego uznał za wysoce naganne. Prowadzenie ruchu zakładu górniczego na podstawie planu ruchu ma bowiem podstawowe znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa pracowników, ruchu zakładu górniczego i środowiska, a jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie - wyjątkowo niebezpieczne i naganne. Uwzględniono również okoliczność, że wnioskodawca miał świadomość niezgodności z prawem prowadzenia czynności w ruchu zakładu górniczego [...] bez zatwierdzonego planu ruchu. Prezes WUG nie dał w tym zakresie wiary wyjaśnieniom H. P. , że "nie przypuszczał", że plan ruchu jest nieaktualny i podkreślił, że w dniu [...] r. został on skazany za to, że nie sporządził w przewidzianym terminie planu ruchu zakładu górniczego [...] , po upływie terminu ważności tego planu na lata 2005-2010 (wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...] ).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2013 r. skarżący zarzucił naruszenie przez organ: art. 121 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad procedury legislacyjnej, art. 2 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady lex retro non agit, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez niezastosowanie przepisów Konstytucji RP w przeprowadzonym postępowaniu, art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich elementów stanu faktycznego, oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia zastosowanej wysokości kary wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, wstrzymanie ich wykonalności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący podniósł, że w trakcie uchwalania art. 175 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981 ze zm.) – dalej p.g.g. naruszono procedurę legislacyjną, a w konsekwencji należy stwierdzić niekonstytucyjność procedury legislacyjnej, która doprowadziła do ustanowienia kwestionowanych przepisów, powodując konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zauważył nadto, że z dniem [...] r. a więc z dniem wejścia w życie p.g.g. powstała nowa sytuacja prawna, w ramach której normy z art. 175 nie mogą być stosowane do czynów popełnionych przed [...] r. Skarżący wskazał na zakaz karania za czyn, który nie był penalizowany w przepisach obowiązujących w dniu jego popełnienia, a także nakaz stosowania przepisów względniejszych dla sprawcy. Skarżący nie zgodził się z przyjętym przez organ pojęciem "do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego" i odróżnił "opracowanie planu ruchu" od jego "prawomocnego zatwierdzenia"
Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia przyczyn odmowy wiarygodności części zeznań.
Prezes WUG w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Potrzymał jednocześnie prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji podał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji był art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.g. Zgodnie z tym przepisem, Prezes WUG nakłada, w drodze decyzji, karę pieniężną na przedsiębiorcę, który nie wykonuje decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej w całości lub w części ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń, ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, oraz określającej warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń. Niekonstytucyjność art. 175 p.g.g. nie została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny.
Organ wskazał, że w zaskarżonych decyzjach przedstawił argumentację potwierdzającą wyjaśnienie przez organ wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie "opracowania planu ruchu zakładu górniczego". Według organu zaskarżone decyzje zostały wydane po dokonaniu wnikliwej i wszechstronnej analizy całości zebranego materiału dowodowego. Organ przedstawił fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prezes WUG szczegółowo uzasadnił wysokość nałożonej na skarżącego kary pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji administracyjnych. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w powyżej zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga "A" z siedzibą w K. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. działając na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981) nałożył na "A"" Sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości [...] zł, a to w związku z niewykonaniem decyzji Nr [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r., wstrzymującej ruch zakładu górniczego [...] w całości w zakresie prowadzonej eksploatacji złoża do czasu opracowania planu ruchu zakładu górniczego.
W rozpatrywanym stanie faktycznym organ stwierdził, że po upływie ważności planu ruchu zakładu górniczego [...] , zarówno w 2011 r. jak i w 2012 r. prowadzone były czynności w ruchu zakładu górniczego [...] związane z wykonaniem przekopu pomiędzy złożem [...] a złożem "[...]", a to w okresie od [...] r. do [...] r., kiedy przekop został wykonany. Nadto składowanie urobku w wyrobisku w obrębie zakładu górniczego [...] było dokonywane w kwietniu 2012 r. Sąd ustalenia te podziela.
Zgodnie z zasadą praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "K.p.a.". organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza, że właściwy w sprawie organ działa na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej, choć może w pewnych sytuacjach stosować przepisy materialne obowiązujące w dacie zaistnienia stanu faktycznego. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Z zasady praworządności wynika bowiem, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa także przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt I OSK 1080/06, LEX nr 342503 oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt I OSK 942/05, LEX nr 265749, wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r.).
W dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981-dalej "p.g.g."), która w art. 226 wskazywała, że "Traci moc ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 28, poz. 1947 z późn. zm.)". Art. 222 p.g.g. stanowi, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy.
Zarówno jednak pod rządami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, jak i ustawy obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. istniał obowiązek ukarania za niewykonanie decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej w całości lub w części ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń, a więc za czyn, którego dopuściła się Skarżąca. Pod rządami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze zagadnienie to regulował art. 126 a pkt 2, natomiast w obecnym stanie prawnym reguluje to art. 175 p.g.g., który stanowi:
"1. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nakłada, w drodze decyzji, karę pieniężną na przedsiębiorcę, który:
1) nie dopełnia ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku w zakresie:
a) rozpoznawania zagrożeń związanych z ruchem zakładu górniczego i podejmowania środków zmierzających do zapobiegania i usuwania tych zagrożeń,
b) posiadania odpowiednich środków materialnych i technicznych oraz służb ruchu zapewniających bezpieczeństwo pracowników i ruchu zakładu górniczego,
c) oceniania i dokumentowania ryzyka zawodowego oraz stosowania niezbędnych rozwiązań zmniejszających to ryzyko, w tym przez sporządzenie dokumentu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,
d) posiadania własnych służb ratownictwa górniczego albo powierzenia realizacji tego obowiązku w całości lub w części innym podmiotom;
2) nie wykonuje decyzji organu nadzoru górniczego:
a) nakazującej usunięcie nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego lub warunków określonych w planie ruchu zakładu górniczego lub warunków dotyczących ruchu zakładu górniczego, określonych w koncesji udzielonej przez starostę,
b) wstrzymującej w całości lub w części ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń, ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, oraz określającej warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń,
c) nakazującej podjęcie niezbędnych środków profilaktycznych, w tym skierowanie określonego zagadnienia do rozpatrzenia przez komisję, o której mowa w art. 166 ust. 1 pkt 2,
d) nakazującej dokonanie określonych czynności, niezbędnych dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia ruchu zakładu górniczego, innych niż środki profilaktyczne,
e) nakazującej sprawdzenie prawidłowości rozwiązań stosowanych lub przewidzianych przez przedsiębiorcę do stosowania, w tym w sposób określony przez ten organ,
f) nakazującej dokonanie pomiarów służących ocenie stanu bezpieczeństwa w zakładzie górniczym oraz ocenie stanu bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska w związku z ruchem zakładu górniczego, w tym w sposób określony przez ten organ.
2. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nakłada, w drodze decyzji, karę pieniężną na kierownika ruchu zakładu górniczego, który:
1) nie dopełnia ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku w zakresie:
a) prowadzenia ewidencji osób przebywających w zakładzie górniczym oraz - w przypadku zakładów górniczych wydobywających węgiel kamienny - czasu przebywania w podziemnych wyrobiskach górniczych,
b) posiadania i odpowiedniego przechowywania dokumentacji prowadzenia ruchu zakładu górniczego,
c) posiadania dowodu sprawdzenia rozwiązań technicznych przez rzeczoznawcę do spraw ruchu zakładu górniczego - w przypadkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 120 ust. 1 i 2,
d) prowadzenia dokumentacji w zakresie ratownictwa górniczego,
e) przeprowadzania specjalistycznych badań lekarskich, specjalistycznych badań psychologicznych oraz specjalistycznych szkoleń w ratownictwie górniczym;
2) dopuszcza do wykonywania czynności w ruchu zakładu górniczego w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu;
3) nie dopełnia ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku w zakresie szkolenia osób wykonujących czynności w ruchu zakładu górniczego w zakresie znajomości przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym bezpiecznego wykonywania powierzonych im czynności, lub dopuszcza do pracy w ruchu zakładu górniczego osoby, które nie wykażą się dostateczną znajomością tych przepisów i zasad;
4) dopuszcza do wykonywania czynności w ruchu zakładu górniczego osoby, które nie posiadają wymaganych do tego kwalifikacji.
3. Karę pieniężną nakłada się:
1) na przedsiębiorcę w wysokości do 3% przychodu ukaranego podmiotu, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym;
2) na kierownika ruchu zakładu górniczego w wysokości do 300% jego miesięcznego wynagrodzenia, naliczanego jak dla celów ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.
4. Ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego uwzględnia zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe.
5. Podmiot jest obowiązany do dostarczenia Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego na każde jego żądanie, w terminie 30 dni od dnia otrzymania żądania, danych niezbędnych do określenia podstawy wymiaru kary pieniężnej. W przypadku niedostarczenia danych lub gdy dostarczone dane uniemożliwiają ustalenie podstawy wymiaru kary, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego może ustalić podstawę wymiaru kary pieniężnej w sposób szacunkowy, nie mniejszą jednak niż:
1) kwota 500.000 zł - w przypadku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1;
2) kwota 5.000 zł - w przypadku, o którym mowa w ust. 3 pkt 2.
6. Jeżeli okres działania przedsiębiorcy jest krótszy niż rok kalendarzowy, za podstawę wymiaru kary pieniężnej przyjmuje się kwotę 500.000zł.
7. Kary pieniężne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym.
8. Kwoty ściągnięte z tytułu kary pieniężnej stanowią dochód budżetu państwa."
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że Prezes WUG na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b p.g.g. ma obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę w razie stwierdzenia niewykonania decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej w całości lub w części ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń, ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska oraz określającej warunki wznowienia tego ruchu lub urządzeń.
Sąd nie podzielił formułowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 i 107 § 1 i § 3 K.p.a. dotyczących sposobu prowadzenia postępowania dowodowego oraz jego wyników. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy jest - w opinii Sądu - kompletny i został oceniony zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Fakt, że wysnute na jego podstawie wnioski organu są sprzeczne ze stanowiskiem Skarżącego nie świadczy jeszcze o wadliwości kontrolowanej decyzji. W motywach kontrolowanych rozstrzygnięć organ prawidłowo przedstawiły stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśniły również z należytą starannością przesłanki, które zadecydowały o wymierzeniu karty oraz jej wysokości.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy przydatny do wydania ostatecznej decyzji oraz dokonały wszechstronnej i trafnej jego oceny, przy tym organy właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego, a stan faktyczny i prawny sprawy ustalono zgodnie z wymogami zawartymi w K.p.a.
Organy w zaskarżonych decyzjach bardzo szczegółowo przywołały dowody oceniane w postępowaniu oraz wskazały i uzasadniły, którym dowodom osobowym dano wiarę, a którym odmówiono wiarygodności wraz z uzasadnieniem.
Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt I SA/Po 14/08 z dnia 9 kwietnia 2008 r., utrzymanym przez cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. iż "bezpośredniość stosowania konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa." Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Należy zauważyć, że art. 32 Konstytucji stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem przepis art. 32 gwarantuje wszystkim równość wobec prawa w sferze jego stanowienia oraz równość w stosowaniu obowiązującego prawa.
Według utrwalonego orzecznictwa równość wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów normy prawnej, znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relatywnej - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.02.1999r. sygn. SK 49/90, OTK ZU nr 2 poz. 24 z 17.I.2001 r. sygn. K5/00, OTK z 2001 r. nr 1 poz. 2 z 17.V.2004 r. sygn. SK 32/03, OTK ZU z 2004 r. nr 5 poz. 44. Równość wobec prawa to również, zdaniem Sądu, ponoszenie konsekwencji niestosowania się do zakazów i nakazów wynikających z wydanych decyzji.
Sąd nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 175 p.g.g. z art. 121 Konstytucji RP. W opinii Sądu nie można wywodzić, iż wobec naruszeń procedury legislacyjnej dany przepis nie obowiązuje. W rozpatrywanej sprawie taki pogląd doprowadziłby do absurdalnych wniosków, gdyż pewna sfera działalności przedsiębiorstwa górniczego istotna również ze względu na ewentualne narażenie zdrowia i życia pracowników, jak również osób trzecich pozostałaby poza prawem. Należy zauważyć, że art. 175 ust. 1 p.g.g. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że w szczególności w razie niewykonania przez przedsiębiorcę decyzji organu nadzoru górniczego, której mowa w pkt 2 lit. b tego przepisu, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wydaje decyzję nakładającą karę pieniężną na przedsiębiorcę. Przywołany przepis nie pozostawia organowi swobody uznaniowej, co znajduje wyraz w kategorycznym sformułowaniu "nakłada", nakazującym wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie wykonuje określonej decyzji organu nadzoru górniczego. Okoliczności, z powodu których przedsiębiorca nie wykonał decyzji, nie mają zasadniczo znaczenia prawnego, gdyż w treści art. 175 ust. 1 pkt 2 p.g.g. nie zostały zawarte żadne przesłanki uzależniające nałożenie kary pieniężnej od przyczyn niewykonania decyzji organu nadzoru górniczego. Przyczyny te powinny natomiast zostać uwzględnione przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, o ile miały wpływ na zakres naruszenia (art. 175 ust. 4 p.g.g.). Co też organ w niniejszej sprawie uczynił.
Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady lex retro non agit. Z ustaleń organu wynikało, że po upływie ważności planu ruchu zakładu górniczego [...] , zarówno w 2011 r. jak i w 2012 r. prowadzone były czynności w ruchu tego zakładu górniczego związane z wykonaniem przekopu pomiędzy złożem [...] a złożem "[...]", oraz w kwietniu 2012 r. składowano urobek w wyrobisku w obrębie zakładu górniczego [...] . Nadto art. 222 p.g.g. stanowi, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Nie ulega wątpliwości i nie było kwestionowane również przez Skarżącą, że Prezes WUG w K. w dniu 1 października 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, a więc postępowanie prowadzone było na zasadach i w trybie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.).
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji RP, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003 r., s. 351-389). Sąd nie może, wkraczając w sferę zastrzeżonych dla ustawodawcy uprawnień, kształtować sytuacji prawnej strony, wyłącznie w oparciu o zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), czy zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) postępując wbrew jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości rozwiązaniom prawnym przyjętym w ustawie, w tym przypadku przepisach ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Przy czym należy zaznaczyć, że Sąd podziela pogląd, że rozstrzygnięcie zgodne z powyższą zasadą może jednak mieć miejsce tylko wtedy, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2003 r., V CK 344/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 119, oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76). W przedmiotowej sprawie jednak taka sytuacja nie miała miejsca.
Ponadto zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - wyrażoną w orzeczeniach Trybunału nad ustawami w sprawach oznaczonych sygnaturami P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, SK 19/99, a zwłaszcza w wyroku Pełnego Składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r. o sygn. P 4/99 - w żadnym przypadku podstawą odmowy zastosowania przez Sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. W myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji RP formą bezpośredniego stosowania konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej, a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę konstytucji (technika wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją). Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania a także zakresu ich obowiązywania. Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza zatem kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb tej kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą.
Przepis art. 188 Konstytucji RP zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca.
Kierując się zatem wyżej przytoczonymi względami Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę, jako nieuzasadnioną oddalił.