III SA/Gl 80/25

III SA/Gl 80/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.; art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.; art. 42 u.s.g.; art. 3 ust. 1 u.s.g.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 340
art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 czerwca 2022 r. nr XLV/812/2022 w przedmiocie wprowadzenia zmian do uchwały w sprawie uchwalenia statutu miasta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w: 1) § 1 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 13 ust. 1 Statutu; 2) § 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 13 ust. 2 Statutu; 3) § 1 pkt 3 lit. a uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 17 ust. 1 Statutu; 4) § 1 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie wyrazów: - zawiadomienia o zwołaniu sesji, które odbywają się w trybie obradowania zdalnego, zawierają wskazanie, iż sesja odbędzie z możliwością udziału radnych za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej umożliwiających rejestrację obrazu, głosu i dźwięku. zawartego w zmienianym § 17 ust. 2 pkt 1 Statutu; 5) § 1 pkt 4 uchwały; 6) § 1 pkt 5 uchwały; 7) § 1 pkt 6 lit. a oraz lit. b uchwały; 8) § 1 pkt 6 lit. c uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 27 ust. 4 Statutu; 9) § 1 pkt 6 lit. d uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 27 ust. 7 pkt 2 Statutu; 10) § 1 pkt 7 uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 51 ust. 2 Statutu 11) § 1 pkt 8 – 16 uchwały.
Uzasadnienie
Pismem z 24 grudnia 2024 r. nr NPII.4131.2.32.2024 Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda; organ nadzoru) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XLV/812/2022 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 22 czerwca 2022 r. w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały nr XXV/514/13 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Dąbrowa Górnicza (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2022 r. poz. 4252; dalej również jako: Statut), w części określonej w:
1. § 1 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 13 ust. 1 Statutu;
2. § 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 13 ust. 2 Statutu;
3. § 1 pkt 3 lit. a uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 17 ust. 1 Statutu;
4. § 1 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie wyrazów: - zawiadomienia o zwołaniu sesji, które odbywają się w trybie obradowania zdalnego, zawierają wskazanie, iż sesja odbędzie z możliwością udziału radnych za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej umożliwiających rejestrację obrazu, głosu i dźwięku zawartego w zmienianym § 17 ust. 2 pkt 1 Statutu;
5. § 1 pkt 4 uchwały;
6. § 1 pkt 5 uchwały;
7. § 1 pkt 6 lit. a oraz lit. b uchwały;
8. § 1 pkt 6 lit. c uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 27 ust. 4 Statutu;
9. § 1 pkt 6 lit. d uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 27 ust. 7 pkt 2 Statutu;
10. § 1 pkt 7 uchwały, w zakresie zdania drugiego w zmienianym § 51 ust. 2 Statutu;
- jako sprzecznej z art. 11b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 18 września 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. art. 14 ust. 1 i 2 u.s.g., art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g., art. 20 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15zzx ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340 ze zm.; dalej jako: ustawa antycovidowa lub ustawa COVID-19; oraz z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP). Następnie pismem z 5 marca 2025 r. nr NPII.4131.2.32.2024 organ nadzoru rozszerzył zakres zaskarżenia uchwały nr XLV/812/2022 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 22 czerwca 2022 r. wnioskując również o stwierdzenie nieważności: § 1 pkt 8-16 uchwały, jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP i z art. 61 Konstytucji RP, a także z art. 11b u.s.g., art. 14 ust. 1 i 2 u.s.g., art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g., art. 20 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru argumentował, że zaskarżone przepisy uchwały w sposób istotny naruszają przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym, w tym regulacje dotyczące jawności i kolegialności działalności rady gminy oraz jej komisji. W ocenie Wojewody: z przepisu art. 11b u.s.g., art. 14 ust. 1 i 2 u.s.g., art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g., oraz z art. 20 ust. 1 u.s.g. wynika, że rada gminy obraduje na sesjach, a uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawodawca, jak dalej zaznaczył organ nadzoru, w art. 14 ust. 3 u.s.g. jakkolwiek wprowadził możliwość odstąpienia od tej zasady, ale wyłącznie z przyczyn technicznych. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, w opinii Wojewody, że prawidłowe procedowanie jest możliwe tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu. Wojewoda spostrzegł, że określony wyżej tryb podejmowania uchwał przez organy gminy opierający się na jawnym głosowaniu reprezentantów lokalnej społeczności, stanowi "jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego" (art. 11b u.s.g.).
Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że Rada Miejska nie jest upoważniona do wprowadzania unormowań ograniczających zasadę jawności na podstawie uchwalanych przez siebie uchwał, w tym aktów prawa miejscowego, takich jak statut gminy (miasta). Regulacje zawarte w kwestionowanej uchwale stanowią bowiem ograniczenie jawności działania Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej, a także jej komisji, które to ograniczenie nie znajduje umocowania w przepisach rangi ustawowej.
W przekonaniu organu nadzoru Rada Miejska nie była uprawniona do wprowadzenia do Statutu regulacji, zgodnie z którą Rada lub jej komisje będą mogły obradować w trybie obradowania zdalnego – i to nawet w sytuacji, gdy nie ogłoszono stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ze względu na zagrożenie zakażeniem wirusem SARS-COV-2. Tym bardziej, jak dalej przekonywał Wojewoda, pozbawiona jest uzasadnienia prawnego regulacja znowelizowanego § 51 ust. 2 Statutu, w którym postanowiono, że jawność działania Rady oraz jej komisji będzie realizowana poprzez dostęp do stanowiska multimedialnego, znajdującego się w budynku Urzędu Miejskiego – nawet w przypadku obradowania stacjonarnego. Uniemożliwienie w tej sytuacji wstępu mieszkańców na posiedzenia Rady i jej komisji w sposób istotny narusza zasadę jawności działania organów gminy, która została wyrażona w art. 11b u.s.g.
Organ nadzoru końcowo wskazał, że "wprowadzenie trybu obradowania zdalnego, a co za tym idzie ograniczenie zasady jawności i kolegialności obradowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jest dopuszczalne jedynie na mocy przepisów rangi ustawowej". Jednak tego typu przepisów w prawie powszechnie obowiązujacym nie ma, co świadczy, w ocenie Wojewody, o istotnym naruszeniu prawa, a to poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej (art. 2 Konstytucji RP).
Natomiast w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej (dalej: organ; Rada Miejska) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosiła o oddalenie skargi w całości jako całkowicie bezzasadnej oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W jej uzasadnieniu argumentowano, że bezzasadnie "Wojewoda Śląski zarzuca przekroczenie kompetencji przez Radę Miejską przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, gdyż jego zdaniem zasady trybu obradowania zdalnego nie stanowią w żadnym razie materii statutowej a takie regulacje wykraczają poza delegację ustawową do stanowienia statutu, podczas gdy zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską dnia 22 czerwca 2022r., i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, co zdecydowanie podważa słuszność zarzutów Wojewody, skoro zarówno przepisy Konstytucji RP jak i ustaw których naruszenie zarzuca Wojewoda, są jednobrzmiące zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały jak i w dacie skargi Wojewody".
Dalej zwrócono uwagę, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę zachowała konstytucyjną zasadę praworządnością zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Poza tym, jak dalej dostrzeżono, ustawodawca jednoznacznie określił mocą art. 22 ust. 1 u.s.g., iż organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Dlatego też wprowadzenie przepisów o trybie zdalnym nie jest sprzeczne z ww. regulacjami prawnymi.
Następnie pełnomocnik organu dostrzegł, że zaskarżona uchwała w ogóle nie powołuje w podstawie prawnej ustawy antycovidowej, w tym art.15zzx ust.1 ustawy. Błędnie zatem, w ocenie organu, Wojewoda zarzuca Radzie Miejskiej naruszenie również przepisu prawa, który w tej konkretnej sprawie nie był w ogóle stosowany.
Istotnym jest, jak dalej dostrzegał pełnomocnik organu, że współcześnie dostępne środki komunikacji elektronicznej umożliwiają zapewnienie nie tylko jawności obrad i posiedzeń rady gminy i jej komisji, ale przykładowo są obecne w sądownictwie gdzie standardem staje się odbywanie posiedzeń w formule zdalnej czy wdrażane są w codziennym życiu obywateli formule e-doręczeń (pełnomocnik organu powołał się na wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r. III OSK 986/22, gdzie wskazano, że do realizacji zasady jawności wystarczy samo umożliwienie obejrzenia sesji w formie online bez prawa dostępu do systemu takiego jak mają radni).
Wojewoda, w ocenie organu, błędnie również dokonuje wykładni pojęcia "wstęp na sesję" oraz zasady jawności. Głosowanie jak i całe obrady sesji prowadzonej w trybie zdalnym są prowadzone przy użyciu urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk oraz urządzeń umożliwiających utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Powoduje to, w ocenie pełnomocnika organu, że zarzut naruszenia art. 14 ust 3 u.s.g. jest nietrafny.
Następnie wskazano, że organ zapewnił techniczna możliwość udziału w sesjach prowadzonych w trybie zdalnym w specjalnym stanowisku w ogólnodostępnej części budynku Urzędu Miasta. Stanowisko Multimedialne znajduje się w ogólnodostępnej części budynku Urzędu Miasta i posiada zaplecze techniczne pozwalające na udział obywatela w sesji zarówno jako biernego obserwatora sesji oraz (w przypadku dopuszczenie przez przewodniczącego) w sposób czynny pozwalając na zabranie głosu. Praktycznie wtedy tylko, jak dalej wskazywano w odpowiedzi na skargę, "Radni znajdują się online".
Końcowo pełnomocnik organu wskazał, że: "Obecnie rozwój technologii sprawił, że udział zdalne w sesji realizuje zasadę jawności w taki samo sposób jak udział osobisty i jest przy tym po prostu łatwiejszy do zrealizowania. W związku z tym nie został naruszony żaden zakaz ustawowy, a uchwała obejmuje materię zgodną z zakresem regulowanym w statutach".
Następnie pismem pełnomocnika organu opatrzonego datą "27 maja 2024 r." (powinno być: 27 maja 2025 r. – dop. Sądu) stanowiącego odpowiedź Rady Miejskiej na pismo Wojewody z 5 marca 2025 r. podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie przekonując, że "rozszerzenie stanowiło odpowiedź na argumentację organu wykazaną w odpowiedzi na skargę dotyczącą zakresu zaskarżenia co dodatkowo osłabia stanowisko Wojewody".
Na rozprawie 23 lipca 2025 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze oraz w jej rozszerzeniu z 5 marca 2025 r., a także powołał się na art. 14 ust. 1 u.s.g., który wprost odwołuje się "do obecności radnych". Natomiast w ocenie pełnomocnika organu, który wnosił jak w odpowiedzi na skargę, "zasada jawności i kolegialności jest zachowana w trybie obrad zdalnych". Wskazano, że strona społeczna ma możliwość uczestniczenia w nich nie tylko za pośrednictwem stanowiska komputerowego w Urzędzie Gminy, ale także poprzez skorzystanie z linku wygenerowanego dla osoby, która zgłosiła taki wniosek. Poza tym pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że z art. 14 ust. 1 u.s.g. wynika, że poprzez termin "obecność" można rozumieć nie tylko obecność fizyczną, ale właśnie jako uczestnictwo zdalne (radni uczestniczący w sesji i zabierający głos są bowiem weryfikowalni). Następnie pełnomocnik organu argumentował, że "bywają uchwały wymagające podjęcia w ściśle określonym terminie i tryb zdalny umożliwia odbycie takiej nieplanowanej sesji" (karta nr 104 i 104 verte akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jst i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g, w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).
Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swoje kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest przy tym krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Legalis nr 609205). Wojewoda nie był również obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06; Legalis nr 83317).
Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi przez organ nadzoru. Przedmiotową uchwałę Rada Miejska podjęła 22 czerwca 2022 r. Została ona następnie doręczona Wojewodzie 27 czerwca 2022 r. W ustawowym 30-dniowym terminie nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały, co zresztą zauważono w odpowiedzi na skargę. Następnie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 29 czerwca 2022 r. pod pozycją 4252. W związku z czym Wojewoda był uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Zaznaczenia wymaga także, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie zaś do treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2023 r., II SA/Gl 1821/22, Legalis nr 3017500).
Istota sporu w tej sprawie dotyczy możliwości przeprowadzenia przez organ stanowiący gminy (tu: Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej) i jej komisje, sesji oraz podejmowania uchwał przy użyciu elektronicznych środków porozumienia na odległość (tzw. "trybu obradowania zdalnego").
Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie: art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g., art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i art. 42 u.s.g., po przeprowadzeniu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm.).
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. W świetle art. 3 ust. 1 u.s.g., statut gminy stanowi o ustroju gminy. Zdaniem Sądu ww. uprawnienie rady gminy do normowania w drodze statutu kwestii związanych z organizacją wewnętrzną oraz trybem pracy organów gminy nie oznacza jednocześnie pełnej i nieograniczonej dowolności (swobody) organu stanowiącego w tym zakresie. Uprawnienie to należy bowiem rozumieć jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej oraz trybu prac rady, która nie jest sprzeczna z – obowiązującymi – przepisami ustawowymi (samodzielność ustrojowa sensu largo).
Podobnie w doktrynie, jak również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Oznacza to, że samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, ale pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi (zob. A. Wierzbica (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 3.; wyrok NSA z 14 października 2021 r., III OSK 3979/21, Legalis nr 2655668; wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., III OSK 4400/21, Legalis nr 2711178; wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2024 r., IV SA/Po 138/24, Legalis nr 3069184).
Poza tym określone zadanie (publiczne), uprawnienie lub obowiązek j.s.t. lub jej organu musi wynikać wyraźnie z ustawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a ich interpretacja nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, ani do zmiany (modyfikacji) zadań gminy wprost w u.s.g. nieuregulowanym. Zakazane jest zatem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Nie można, zdaniem Sądu, domniemywać tych kompetencji, jak również posługiwać się analogią (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., III OSK 2066/24, Legalis nr 3179209; wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2023 r., III SA/Łd 295/23, Legalis nr 2959881).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż Rada Miejska obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała bowiem rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (argument z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Ponadto, na podstawie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji RP stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej czyli zasadę praworządności.
Natomiast przekroczenie kompetencji lub niewypełnienie upoważnienia przez Radę Miejską przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały powinno być traktowane, jako istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością w zakresie, w którym przekroczono lub nie wypełniono przyznanych kompetencji.
W ocenie Sądu, treść badanej uchwały w zakresie objętym zaskarżeniem (tj. skarga z 24 grudnia 2024 r. oraz pismo organu nadzoru z 5 marca 2025 r.) jest sprzeczna z art. 11b u.s.g., art. 14 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 zzx ust. 1 ustawy antycovidowej. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1118), z dniem 1 lipca 2023 r. odwołany został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Tym samym, w obecnym stanie prawnym, przepis art. 15 zzx ustawy o COVID-19 nie obowiązuje. W skardze zaznaczono, że art. 15zzx ustawy o COVID-19 był przepisem szczególnym wobec art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. Zastosowanie art. 15zzx ustawy COVID-19 ograniczało bowiem przewidzianą w art. 11b ust. 2 u.s.g. jawność działania rady w zakresie wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji. Rada gminy nie może zastosować konstrukcji podobnej do tej, której użył ustawodawca w art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19, ponieważ nie może uchwalić w statucie jako akcie niższego rzędu wobec ustawy normy sprzecznej z art. 11 b ust. 2 u.s.g, tym bardziej, że w art. 11b ust. 1 zdanie drugie u.s.g. wprost wskazano, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Z powyższego wynika, że rada gminy nie może samodzielnie określić okoliczności, w których dopuszczalne jest prowadzenie obrad w trybie zdalnym, na które z natury rzeczy obywatele wstępu nie mają.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w zakresie w jakim wprowadza tzw. "tryb obradowania zdalnego" nie znajduje uzasadnienia prawnego i w sposób istotny narusza art. 14 ust. 1 u.s.g. Rada Miejska nie posiada bowiem kompetencji do określenia w statucie, że sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji (tryb obradowania zdalnego). Z przepisu art. 20 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, iż rada gminy obraduje na sesjach. Z kolei, uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art. 14 ust. 1 u.s.g.). Głosowania jawne na sesjach rady (art. 14 ust. 2 u.s.g.) odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Odstępstwo od tej zasady jest możliwe ale wyłącznie z przyczyn technicznych (art. 14 ust. 3 u.s.g.). Wobec powyższego prawidłowe procedowanie możliwe jest tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu. Tak określony tryb podejmowania uchwał, opierający się na jawnym głosowaniu reprezentantów lokalnej społeczności, stanowi również zdaniem Sądu, jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy strony sporu, jako podstawowy punkt odniesienia, uczyniły treść art. 11b ust. 1 u.s.g. (rozumianego w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP) zgodnie z którym: "Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw". Natomiast jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo wstępu obywateli na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Zdaniem Wojewody sama transmisja obrad rady gminy (rady miejskiej, rady miasta) i ich nagrywanie, nie są wystarczające dla zachowania zasady jawności, w szczególności o ile rozważy się w tym zakresie treść § § 51 ust. 2 Statutu, w którym postanowiono, że jawność działania Rady oraz jej komisji będzie realizowana poprzez dostęp do stanowiska multimedialnego, znajdującego się w budynku Urzędu Miejskiego – nawet w przypadku obradowania stacjonarnego. Uniemożliwienie w tej sytuacji wstępu mieszkańców na posiedzenia Rady i jej komisji w sposób istotny narusza zasadę jawności działania organów gminy, która została wyrażona w art. 11b u.s.g.
W ocenie Sądu, żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady gminy – w istocie – do redefiniowania zasady jawności działania organów Miasta w ten sposób, jaki proponuje się w zaskarżonej uchwale, a mianowicie że jawność "zapewniana jest przy użyciu stanowiska multimedialnego, znajdującego się w ogólnodostępnej części budynku Urzędu Miejskiego i wyposażonego w urządzenia elektroniczne, zapewniające możliwość obserwowania obrad sesji Rady i posiedzeń Komisji, a także aktywnego w nich uczestnictwa, po uprzednim uzyskaniu prawa głosu ze strony Przewodniczącego obrad". Realizacja konstytucyjnej i ustawowej zasady jawności działania organów władzy publicznej wymaga bowiem fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu (por. m.in. wyrok NSA z 14 października 2021 r., III OSK 3979/21, Legalis nr 2655668; wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 7569/21, Legalis nr 3178696).
Zdaniem Sądu, Rada Miejska nie ma zatem kompetencji do wprowadzania unormowań ograniczających zasadę jawności w podejmowanych przez siebie uchwałach, nawet tych mających charakter aktów prawa miejscowego, takich jak statut. Natomiast tryb zdalny przeprowadzania sesji jest dopuszczalny - na zasadzie wyjątku, wprowadzonego przepisem ustawowym (tj. art. 15 zzx ustawy COVID-19), ale wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Nie ma zatem możliwości, by w treści statutu gminy zawarty był przepis dopuszczający taki tryb obradowania zdalnego po ustaniu zagrożenia epidemiologicznego. Ponadto należy stwierdzić, że skoro w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej wprowadzono ograniczenie jawności obrad organów stanowiących, to przepis ten stosowany bezpośrednio nie wymagał zresztą jakiegokolwiek wprowadzania do statutów jednostek samorządu terytorialnego. Jego obowiązywanie wynikało bowiem wprost z ustawy antycovidowej (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 7569/21, Legalis nr 3178696).
Istotne znaczenie ma również fakt, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują wprost możliwości zdalnego obradowania organów stanowiących gmin. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym należy uznać, że praktyka zwoływania i odbywania sesji rad gmin w trybie zdalnym (czy łączonym-hybrydowym), poza stanem epidemii i zagrożenia epidemicznego, jest niezgodna z prawem. O ile podstawą do zdalnego (czy hybrydowego) obradowania były przepisy ustawy COVID-19, tym samym po 1 lipca 2023 r., organy stanowiące nie mają już kompetencji do wprowadzenia możliwości przeprowadzania sesji z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej umożliwiających porozumiewanie się na odległość.
W ocenie Sądu dla realizacji zasady jawności niewystarczające również jest samo transmitowanie obrad Rady Miejskiej, ich utrwalanie za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udostępnianie nagrań w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty, jak również w sposób określony w zaskarżonej uchwale, a mianowicie poprzez ustanowienie "stanowiska multimedialnego, znajdującego się w budynku Urzędu Miejskiego". Przewidziane bowiem art. 20 ust. 1b u.s.g. jawność i transparentność działania rady gminy powinna przejawiać się również w umożliwieniu zainteresowanym osobom osobistego udziału w posiedzeniu rady gminy/miejskiej - przysłuchiwaniu się dyskusji, czy nawet (za zgodą przewodniczącego) zabrania głosu. Ponadto wskazane instrumenty ograniczają możliwość udziału części obywateli w procesie kontrolowania działań organów gminy, jak np. przez osoby wykluczone cyfrowo, czy osoby starsze.
Odnosząc się natomiast do argumentacji pełnomocnika organu przedstawionego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę oraz powtórzonego na rozprawie 23 lipca 2025 r., że współcześnie dostępne środki komunikacji elektronicznej umożliwiają zapewnienie nie tylko jawności obrad i posiedzeń rady gminy i jej komisji, trzeba zwrócić uwagę, że z art. 1 § 2 u.s.a. wynika, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w jej ramach sąd administracyjny nie dokonuje oceny kontrolowanego aktu z perspektywy jego funkcjonalności, celowości, czy słuszności. Sąd administracyjny jako sąd prawa publicznego w ramach sprawowanej kontroli nad szeroko rozumianą administracją publiczną nie stosuje również klauzul generalnych (np. zasad współżycia społecznego).
Podobnie należy ocenić argument pełnomocnika organu, że zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską 22 czerwca 2022 r. i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego co – cyt. "zdecydowanie podważa słuszność zarzutów Wojewody, skoro zarówno przepisy Konstytucji RP jak i ustaw których naruszenie zarzuca Wojewoda, są jednobrzmiące zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały jak i w dacie skargi Wojewody". Jeżeli organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do jakiejś uchwały to jeszcze nie oznacza, że definitywnie rozstrzygnął o jej legalności w konkretnym stanie faktycznym i prawnym, o czym przekonuje instrument objęty m.in. dyspozycją art. 93 ust. 1 u.s.g. Słusznie jednak zwraca uwagę pełnomocnik organu w końcowej części odpowiedzi na skargę argumentując, że na skutek powyższego zaniedbania/zaniechania organu nadzoru uchwała ta funkcjonowała również z uwzględnieniem przepisów związanych z tzw. trybem obradowania zdalnego (tj. na 28 sesjach, w tym, 7 zdalnych/nadzwyczajnych, zwołanych w trybie art. 20 ust. 3 u.s.g.). Sąd zwraca przy tym uwagę na ciągle aktualny problem braku jednolitości stosowania prawa przez Wojewodę, jak również wybiórczego kwestionowania w trybie nadzorczym aktów jednostek samorządu terytorialnego, co stanowi źródło istotnych trudności dla funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, na co zasadnie zwrócono zresztą uwagę w odpowiedzi na skargę (por. także: wyrok WSA w Gliwicach z 9 kwietnia 2025 r., III SA/Gl 232/25, LEX nr 3859502).
W tym stanie rzeczy orzeczono na mocy art 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części.