III SA/Gl 80/23

III SA/Gl 80/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1878/23 - Wyrok NSA z 2025-03-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 i  art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant referent - stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia 1 grudnia 2022 r. nr 5/12/2022/IP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 października 2022 r. S. D. - dalej Skarżący- zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie świadczeniodawców, którzy w związku z czasowym zaprzestaniem działalności nie udzielają świadczeń medycznych w listopadzie 2022 r., z uwzględnieniem kodu resortowego identyfikującego komórkę organizacyjną stanowiącą część VII .systemu resortowych kodów identyfikujących oraz kodu resortowego charakteryzującego specjalności komórki organizacyjnej, stanowiącą część VIII systemu resortowych kodów identyfikacyjnych VIII części kodu resortowego.
Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. - dalej Dyrektor - odmówił Skarżącemu udostępnienia żądanej informacji. W podstawie prawnej wskazał art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - dalej u.d.i.p.- (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 902), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity; Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z póżn. zm.) oraz art. 98 ust. 1 pkt 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity; Dz.U. 2021 poz. 1285 z póżn. zm.).
W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że Informacja o udostępnienie, której wystąpił Wnioskodawca oraz zakres, dla którego dane są wymagane, jest informacją przetworzoną. [...] OW NFZ nie gromadzi informacji w sposób wskazany we wniosku i musi ją wytworzyć. Przygotowanie tych danych wymaga przeprowadzenia szeregu czynności przygotowawczych i analitycznych tj. przygotowanie wytycznych do analizy, zlecenie jej, przeprowadzenie odpowiedniej analizy, obróbka przygotowanych danych i przedstawienie ich w formie, w jakiej są żądane. Proces ten jest pracochłonny, czasochłonny i wymaga zaangażowania pracowników poniższych komórek [...]OW NFZ tj: 1.Działu Kontraktowania Świadczeń w Lecznictwie Szpitalnym, 2. Działu Kontraktowania Świadczeń w Ambulatoryjnej Opiece Specjalistycznej i Opiece Długoterminowej, 3. Działu Kontraktowania Świadczeń w Stomatologii i Opiece Transgranicznej, 4. Działu Kontraktowania Świadczeń w Psychiatrii, Rehabilitacji i Świadczeniach Odrębnie Kontraktowanych, 5. Działu Kontraktowania Świadczeń w Podstawowej Opiece Zdrowotnej i Profilaktycznych Programach Zdrowotnych.
Dyrektor wskazał, iż wnioskowana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, zaś Skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowej informacji. Skarżący bowiem w odpowiedzi na pismo organu, nie przedstawił argumentacji potwierdzającej szczególny interes publiczny, który uzasadniałby udzielenie wnioskowanej informacji. W ocenie organu brak jest zatem przesłanek do uznania, że wnioskowane przez skarżącego dane realnie wpłyną na funkcjonowanie określonych instytucji państwa, co przemawia za przyjęciem stanowiska, iż po stronie Wnioskodawcy nie występuje szczególnie istotny interes publiczny, uzasadniający ich udzielenie.
Dyrektor dodał, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może prowadzić do dezorganizacji organów władzy publicznej czy do istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu tych organów czy zaspokajania ciekawości indywidualnych osób. Taki skutek może wywołać w konkretnych okolicznościach, konieczność analizowania, selekcjonowania dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu danej instytucji publicznej, jeśli wniosek o udostępnienie informacji nie ogranicza się do jednego czy kilku konkretnie wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów (por. wyrok NSA z 18.06.2020 r. sygn. I OSK 2306/19, z 10.04.2019 r., I OSK 1920/18). Materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym interesom, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności. W konsekwencji powyższego, w ocenie Dyrektora nie sposób stwierdzić, że uzyskanie wnioskowej przez Skarżącego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. W sytuacji zatem braku istotnego interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji - co też w sprawie uczyniono .
W skardze do WSA w Gliwicach skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia Skarżącemu przez Dyrektora wnioskowanej wskazanej we wniosku z dnia 31 października informacji publicznej 2022 r., w sytuacji gdy żądania informacja stanowi informację publiczną prostą, która winna zostać udostępniona bez konieczności wykazywania przez Skarżącego szczególnego interesu publicznego w jej pozyskaniu; 2) art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie przez Dyrektora, że żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy udostępnienie przez Dyrektora wnioskowanej informacji wiąże się jedynie z wyodrębnieniem poszczególnych informacji z posiadanego już przez Dyrektora zbioru i nie wymaga wytworzenia nowych informacji, którymi Dyrektor nie dysponował w chwili złożenia wniosku przez Skarżącego i w konsekwencji nieprawidłowe wydanie przez Organ decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; 3) Przepisów postępowania administracyjnego tj. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a., art. 11 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. podstaw, w oparciu o które Organ stwierdził, że wnioskowana przez Skarżącego informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną.
W konsekwencji postawionych zarzutów wniesiono; o 1) zobowiązanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. do udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 31 października 2022 r., ewentualnie; uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. 2) zasądzenie od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz Skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej p.p.s.a.), wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.
Badając zaskarżoną decyzję w zakreślonych wyżej ramach stwierdzić przyjdzie, że nie doszło do naruszenia prawa przy jej wydaniu.
Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez organ, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a skarżący nie wskazał powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś wnioskowane przez skarżącego informacje odnoszą się do publicznej działalności organu, jak i do gospodarowania mieniem publicznym. Brak jest zatem wątpliwości, że powinny zostać przez organ udostępnienie. W tym zakresie brak jest sporu pomiędzy stronami.
Organ zakwalifikował informację, której zażądał skarżący jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji odmówił jej udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego".
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, wszystkie przywołane wyroki publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok NSA z; 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14). W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14).
Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że Dyrektor prawidłowo uzasadnił w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W tym zakresie wskazał, że: informacja o udostępnienie, której wystąpił Wnioskodawca oraz zakres, dla którego dane są wymagane, jest informacją przetworzoną. [...] OW NFZ nie gromadzi bowiem informacji w sposób wskazany we wniosku i musi ją wytworzyć. Przygotowanie tych danych wymaga przeprowadzenia szeregu czynności przygotowawczych i analitycznych tj. przygotowanie wytycznych do analizy, zlecenie jej, przeprowadzenie odpowiedniej analizy, obróbki przygotowanych danych i przedstawienie ich w formie, w jakiej są żądane. Proces ten jest pracochłonny, czasochłonny i wymaga zaangażowania pracowników komórek [...]OW NFZ tj: Działu Kontraktowania Świadczeń w Lecznictwie Szpitalnym, Działu Kontraktowania Świadczeń w Stomatologii i Opiece Transgranicznej, Działu Kontraktowania Świadczeń w Psychiatrii, Rehabilitacji i Świadczeniach Odrębnie Kontraktowanych, Działu Kontraktowania Świadczeń w Podstawowej Opiece Zdrowotnej i Profilaktycznych Programach Zdrowotnych. W ocenie Sądu, w wydanej decyzji organ wykazał w sposób wystarczający powody dla niewadliwego uznania, że żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Niewątpliwie bowiem zakres żądanych informacji, a więc dot. świadczeniodawców, którzy w listopadzie 2022r. czasowo zaprzestali udzielania świadczeń medycznych wskazania ich komórek organizacyjnych z uwzględnieniem kodu identyfikacyjnego i resortowego uwzględniającego specjalność komórki organizacyjnej i sporządzenia tej informacji w formie arkusza kalkulacyjnego świadczy o tym, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W tej sytuacji zasadnie wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, czemu skarżący jednak nie sprostał, albowiem na wezwanie organu odpowiedzi w tym zakresie nie udzielił.
W tym miejscu przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie także do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że udostępnienie informacji przetworzonej zależy od tego, czy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w sytuacji uznania przez organ administracji publicznej, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ jako dysponent tejże informacji powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić po wykazaniu, w zakreślonym terminie, powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej sprawie z powyższych obowiązków organ się wywiązał, natomiast skarżący na etapie postępowania nie wykazał, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Sąd orzekający podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 969/20, że: "Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej". W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała natomiast miejsca.
Przyjęcie stanowiska skarżącego umożliwiałoby łatwe obejście ograniczenia w dostępie do informacji publicznej zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i niweczyłoby cel jakiemu służyć ma regulacja zawarta w tym przepisie, tj. ograniczenie nałożonych na organy administracji wielu pracochłonnych czynności służących udostępnieniu informacji przetworzonych tylko do sytuacji, gdy jest to uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Ustawodawca, ustanawiając prawo do informacji publicznej, miał również na względzie potrzebę zapewnienia ładu i porządku publicznego, którego w tym przypadku należy upatrywać w zagwarantowaniu podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej możliwości prawidłowego funkcjonowania w ramach przypisanych im kompetencji, tak, by ich powinności nie zostały zdeterminowane jedynie udzielaniem informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.
-----------------------
Sygn. akt III SA/GL 80/23
Sygn. akt III SA/GL 80/23
Sygn. akt lii SA/GL 80/23