III SA/GL 797/21

III SA/Gl 797/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-10-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Piotr Pyszny /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 128/22 - Wyrok NSA z 2022-12-20
III OSK 1285/22 - Wyrok NSA z 2024-05-24
II SAB/Kr 179/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-11-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 920
art. 79 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu Kłobuckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.465.2021 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie Statutu Powiatu Kłobuckiego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2021 r., znak NPII.4131.1.465.2021, Wojewoda Śląski (dalej jako organ) stwierdził nieważność uchwały Nr 154/XVIII/2021 Rady Powiatu Kłobuckiego (dalej również jako Rada Powiatu) z dnia 30 marca 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Statutu Powiatu Kłobuckiego, w całości, jako sprzecznej z art. 8a, art. 13 ust. 1 i ust. 1 a, art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 920 – dalej jako u.s.p.) w związku z art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia
2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19), oraz z art. 7 i art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP) oraz art. 32 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.
Przedmiotową uchwałą podjętą na sesji w dniu 30 marca 2021 r. Rada Powiatu Kłobuckiego dokonała zmiany Statutu Powiatu Kłobuckiego. Uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu 31 marca 2021 r. Jako podstawę prawną do podjęcia niniejszej uchwały Rada wskazała art. 2 ust. 4, art. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, iż uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały w Statucie Powiatu Kłobuckiego stanowiącym załącznik do uchwały Nr 150/XX/2016 Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie Statutu Powiatu Kłobuckiego (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2016 r. poz. 5884, 2018 r. poz. 6648, z 2020 r. poz. 6706) wprowadza się następujące zmiany: w § 39. ust. 3 otrzymuje brzmienie: "3. W przypadku obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość.
W takim przypadku radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego
i potwierdzenie jego obecności następuje w ten sposób, że radny loguje się do programu obsługującego sesje rady".
W ocenie organu nadzoru regulacja uchwały jest wadliwa z wielu przyczyn wskazanych poniżej. Zgodnie z art. 40 ustawy, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu (ust. 1). Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach wymagających uregulowania w statucie (ust. 2 pkt 1). Z art. 2 ust. 4 ustawy wynika, że o ustroju powiatu stanowi jego statut. Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 5 u.s.p., statut powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada powiatu obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji. W tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady powiatu, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danego powiatu, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, na podstawie art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej czyli zasadę praworządności. W ocenie organu nadzoru Rada Powiatu dopuściła się przekroczenia kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa.
W oparciu o przepis art. 13 ust. 1 u.s.p. oraz art. 15 ust. 1 zd. 1 u.s.p. organ wywiódł, że prawidłowe procedowanie przez Radę jest możliwe tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu. Określony wyżej tryb podejmowania uchwał przez organy powiatu opierający się na jawnym głosowaniu reprezentantów lokalnej społeczności, stanowi jeden
z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stanowisko to potwierdza także ustanowiona w art. 8a ustawy zasada jawności, zgodnie z którą działalność organów powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów powiatu obejmuje
w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających
z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu
i komisji rady powiatu (ust. 2). Procedowanie Rady Powiatu w sposób zdalny naruszyłoby zasadę jawności działalności organów władzy publicznej.
Zdaniem organu nadzoru prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej wynikające z art. 61 Konstytucji RP obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji
o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących
z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
W konsekwencji Rada Powiatu nie była upoważniona do wprowadzania unormowań ograniczających ww. zasadę jawności na podstawie uchwalanych przez siebie uchwał, w tym aktów prawa miejscowego, takich jak statut powiatu. Regulacje zawarte w kwestionowanej uchwale stanowią ograniczenie jawności działania Rady Powiatu Kłobuckiego, które to ograniczenie nie znajduje umocowania w przepisach rangi ustawowej. Rada Powiatu Kłobuckiego nie była uprawniona do wprowadzenia do statutu regulacji, zgodnie z którą radni będą: zabierać głos i głosować zdalnie czy też potwierdzać obecność na sesji za pomocą elektronicznych środków komunikacji.
Organ nadzoru podkreślił także, że samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego powiatu stanowi art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze
w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Wskazany wyżej przepis ustawy COVID-19 ma charakter regulacji szczególnej. Wprowadzony przepis nie został dodany do przepisów ustawy ustrojowej samorządu powiatowego (również do ustaw ustrojowych samorządu gminy i województwa), lecz do ustawy regulującej zagadnienia związane
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Szczególny charakter tych regulacji wynika także z tego, że mogą być one stosowane wyłącznie w okresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej.
Zdaniem organu nadzoru za niezgodny z prawem należy uznać również § 1 ust. 2 uchwały wprowadzający w Statucie Powiatu Kłobuckiego stanowiącym załącznik do uchwały Nr 150/XX/2016 Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie Statutu Powiatu Kłobuckiego zmianę załącznika Nr 5 do Statutu Powiatu Kłobuckiego, a zatem nowy wykaz powiatowych jednostek organizacyjnych. Wprowadzenie wykazu powiatowych jednostek organizacyjnych nie stanowi materii statutowej. Nie określa przede wszystkim organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy zarządu, o czym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy
o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i ustawy
o samorządzie powiatowym może tworzyć jednostki organizacyjne w drodze odrębnej uchwały. W konsekwencji wspomniany Załącznik Nr 5 ma charakter wyłącznie informacyjny, co jest sprzeczne z prawem. Statut powiatu powinien bowiem zawierać wyłącznie przepisy o charakterze normatywnym, a nie informować o innych sprawach i uchwałach podejmowanych przez Radę Powiatu Kłobuckiego.
W skardze na to rozstrzygnięcie Powiat Kłobucki (dalej jako skarżący, Powiat) wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej § 1 ust. 2 uchwały dotyczącej załącznika nr 5 "Wykaz powiatowych jednostek organizacyjnych". Zarzucił naruszenie art. 2 ust. 4 u.s.p. poprzez przyjęcie, że Rada Powiatu nie może w statucie wymieniać powiatowych jednostek organizacyjnych, bo taki wykaz ma jedynie charakter informacyjny i nie mieści się w ramach delegacji ustawowej do określania ustroju powiatu i organizacji wewnętrznej tej jednostki samorządu terytorialnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że do uchwały Rady Powiatu wprowadzono postanowienia dotyczące możliwości odbywania sesji z pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość przewidziane art. 15 zzx ustawy COVID-19. W tej części Powiat uznał za zasadne rozstrzygnięcie nadzorcze.
Natomiast nie zgodził się z tym, że uchybieniem powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej statut Powiatu jest zmiana
w załączniku do tej uchwały, który wymienia powiatowe jednostki organizacyjne. Wykaz powiatowych jednostek organizacyjnych stanowi załącznik do statutu Powiatu już od 1998 r., a uchwałą, której nieważność stwierdzono Powiat dokonał wyłącznie jego modyfikacji. Statut jest aktem prawnym, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, zasady tworzenia klubów radnych, organizacje wewnętrzną i tryb pracy zarządu powiatu. Mieszkaniec zapoznając się ze statutem powinien znaleźć w nim także jednostki, które znajdują się w jego strukturze, ustalić szkoły, które prowadzi powiat, czy domy pomocy lub ośrodki wsparcia. Dołączanie do statutu wykazu jednostek organizacyjnych stanowi powszechną praktykę i nie może stanowić istotnego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru przedstawił szczegółową argumentację przemawiającą za słusznością swojego stanowiska co do niedopuszczalności dołączenia do Statutu Powiatu wykazu powiatowych jednostek organizacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako ppsa). W tym przypadku Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 ppsa).
Na wstępie rozważań prawnych przywołać przyjdzie również art. 134 § 1 ppsa, w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 57a ppsa dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego, zatem w sprawie nie znajdzie zastosowania.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawarte w cytowanym wyżej przepisie art. 134 § 1 ppsa niezwiązanie granicami (zarzutami i wnioskami) skargi oznacza, że dla sądu zasadnicze znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść wszczynającej to postępowanie skargi i jej granice oznaczone zarzutami i wnioskami. Wynika to z ustrojowej funkcji sądu, który po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego przez stronę skarżącą jest zobligowany do przeprowadzenia pełnego badania zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Sąd nie jest związany przy tym badaniu sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a przede wszystkim zarzutami
i wnioskami skargi. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawda materialnego i prawa procesowego (tak B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 380). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności
z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1848/18).
W uchwale z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami
i żądaniami (tak również A. Kabat (w.) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, dostępny w systemie LEX).
Powyższe rozważania mają w sprawie istotne znaczenie z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia nadzorczego i złożonej skargi. Organ nadzoru bowiem stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Kłobuckiego kwestionując dwie kwestie w niej uregulowane, a dotyczące możliwości obrad zdalnych oraz wykazu powiatowych jednostek organizacyjnych. Skarżący Powiat zaś stwierdził w skardze, że zgadza się z argumentami Wojewody co do niedopuszczalności regulowania w uchwale kwestii obrad zdalnych, lecz nie zgadza się z zakwestionowaniem wprowadzenia do statutu Powiatu wykazu powiatowych jednostek organizacyjnych.
Po myśli powołanego art. 134 ppsa obowiązkiem Sądu jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, niezależnie od granic wyznaczonych wnioskami skargi Powiatu. Badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga odniesienia również do treści zaskarżonej uchwały. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna
z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano
z naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów powiatu (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.
Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub
z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide
Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r.,
P 9/02).
W wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności
z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt
II GSK 1650/16, (wydanym na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, lecz podniesione argumenty znajdują zastosowanie również na gruncie ustawy
o samorządzie powiatowym), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności powiatu jako jednej
z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie
z art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś
z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność powiatu jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie
w postępowaniu nadzorczym.
Odnosząc się do pierwszej podniesionej w rozstrzygnięciu nadzorczym kwestii obrad zdalnych podnieść należy, że kwestia ta była już przedmiotem oceny tutejszego Sądu w wyroku III SA/Gl 398/21, którym to Sąd oddalił skargę Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały Powiatu Kłobuckiego z 11 września 2020 r., nr 122/XIV/2020 w przedmiocie zmiany statutu powiatu. Uchwałą będącą przedmiotem oceny w tamtym postępowaniu Rada Powiatu również wprowadziła możliwość obrad zdalnych stanowiąc, iż "W przypadkach zagrożenia życia lub zdrowia radnych lub mienia znacznej wartości, sesje mogą odbywać się w ten sposób, że obecność radnych na sesji potwierdzana jest za pomocą elektronicznych środków komunikacji. W takim przypadku radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego
i potwierdzenie jego obecności następuje w ten sposób, że radny loguje się do programu obsługującego sesje rady".
W niniejszej sprawie zaś uchwała zmieniająca Statut Powiatu stanowi, że "W przypadku obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. W takim przypadku radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje w en sposób, że radny loguje się do programu obsługującego sesje rady". Postanowienie uchwały zmieniającej jest w istocie tożsame z tym już ocenionym przez tutejszy Sąd, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że Rada zawęziła przypadki, w których możliwe jest obradowanie zdalne do okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowisko zawarte w wyroku III SA/Gl 398/21 zachowuje swoją aktualność również w niniejszej sprawie, a to stanowisko Sąd w pełni podziela.
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.s.p., uchwały rady powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady,
w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 8a ust. 1 i 2 u.s.p. działalność organów powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów powiatu obejmuje
w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających
z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu
i komisji rady powiatu (ust. 2). Zgodnie zaś art. 61 Konstytucji:
1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego
i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie,
w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących
z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób
i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że w marcu 2020 r. obszar kraju został dotknięty pandemią COVID-19 wraz z towarzyszącymi ograniczeniami funkcjonowania życia społecznego i gospodarczego, a regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarto w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono 14 marca 2020 r., rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a stan epidemii obwiązuje od 20 marca 2020 r., zgodnie z rozporządzeniem MZ z 20 marca 2020 r.
Zgodnie z art. 15zzx dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) do ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego,
w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów,
a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. Obradowanie zdalne ma również zastosowanie do kolegialnych organów wewnętrznych tych jednostek.
W uchwale zmieniającej statut Rada Powiatu przewidziała możliwość odbycia obrad zdalnych wyłącznie w czasie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Ukształtowała brzmienie Statutu w sposób odpowiadający regulacji ustawowej. Zawęziła niejako poprzednie brzmienie dopuszczając obradowanie zdalne nie z powodu zagrożenia zdrowia i życia radnych, leczy wyłącznie z powodu stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego. Nie jest zatem zasadne stanowisko Wojewody, że Rada dopuściła zdalne obradowanie w przypadkach innych, niż to wynika z ustawy COVID-19. Rada powtórzyła raczej uregulowanie ustawowe, a nie wprowadziła dodatkową podstawę do zdalnego obradowania.
Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji stanowi, iż ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Jest to jeden z aspektów samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Owa samodzielność ustrojowa, często utożsamiana z samodzielnością organizacyjną lub statutową, polega na ograniczonej ustawowo swobodzie kształtowania wewnętrznej organizacji jednostki samorządu terytorialnego w drodze działalności prawotwórczej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że samodzielność w aspekcie ustrojowym (organizacyjnym) jest ważnym rodzajem samodzielności i jej formą podstawową,
a pozbawienie samorządu możliwości swobodnego stanowienia o jego ustroju wewnętrznym wyklucza założenie prawdziwej samodzielności samorządu. Konstytucyjna konstrukcja samodzielności ustrojowej gwarantuje jednostce samorządu terytorialnego możliwość samodzielnego podejmowania istotnych rozstrzygnięć dotyczących jej ustroju. Użycie takich określeń jak "ustrój wewnętrzny" oraz "w granicach ustaw" pozwala na regulację w statucie jednostki samorządu terytorialnego wszystkich, a nie tylko obligatoryjnie albo fakultatywnie określonych
w ustawie, elementów ustroju tej jednostki, pod warunkiem niesprzeczności rozwiązań statutowych z ustawą (tak m.in. B. Dolnicki (red.) Komentarz do ustawy
o samorządzie powiatowym, dostępny w systemie LEX). W tym kontekście należy dokonywać wykładni art. 19 u.s.p., który poddaje regulacji statutu powiatu kwestię organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady. Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy zaś stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu (art. 12 pkt 1 u.s.p.).
Rada Powiatu zatem poddając regulacji statutowej kwestię zdalnego obradowania i głosowania działała w granicach ustawy. Nie doszło ani do przekroczenia normy kompetencyjnej, ani też do modyfikacji regulacji ustawowej bądź jej wypaczenia. Należy mieć na uwadze i to, że skoro racjonalny ustawodawca przewidział w art. 15zzx ustawy COVID-19 możliwość odbywania sesji
i podejmowania uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to uznać należy, że przepis art. 15zzx jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 13 ust. 1 i art. 8a u.s.p., zaś reguły wykładni prawa wskazują, że przepis szczególny deroguje przepis ogólny. Co więcej, stwierdzić należy, że cała ta ustawa jest szczególnym aktem prawnym, którego wprowadzenie jest podyktowane szczególną sytuacją epidemiczną i koniecznością zapewnienia ciągłości działania organów jednostek samorządu terytorialnego w tym czasie. Nadzwyczajny charakter tej ustawy i jej rozwiązań przyjętych w celu zapobiegania sytuacjom kryzysowym wywołanym przez COVID-19 nakazuje w sposób oczywisty przyjąć, że jest to przepis szczególny dla rozwiązań przyjętych ustawie
o samorządzie powiatowym. Jeśli zatem z art. 8a u.s.p. wynika, że ograniczenia jawności działania organów powiatu mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest właśnie ustawa COVID-19. W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości możliwość prowadzenia obrad w trybie zdalnym w okresie stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego uznać należy za prawidłowe.
Ustawodawca określił dwie formy zdalnego trybu obradowania, w tym obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Nie określono wprost, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Zgodnie z ustawą z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną "środki komunikacji elektronicznej" to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną".
W ocenie Sądu w użytym w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sformułowaniu "środki porozumiewania się na odległość" mieszczą się środki komunikacji elektronicznej, pod warunkiem możliwości identyfikacji komunikujących się osób. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony, co wynika treści § 39 ust. 3 Statutu, zgodnie z którym "identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje w ten sposób, że radny loguje się do programu obsługującego sesje rady".
Również wykładnia celowościowa przepisów przewidujących zasadę jawności prowadzi do analogicznych wniosków. Zdaniem Sądu zasada ta służy zapewnieniu uzyskania przez obywateli informacji o działaniach Państwa i jego organów oraz innych organów władzy publicznej. Ma na celu zapewnienie transparentności życia publicznego i gospodarowania mieniem publicznym i stanowi jeden z elementów demokratycznego państwa. Tak określone cele zasady jawności również zostały przez Radę Powiatu zrealizowane.
Ustawodawca nie ograniczył wprost stosowania przepisów gwarantujących jawność w sytuacji przeprowadzenia sesji w trybie zdalnym. W przypadku sesji przeprowadzanej wyłącznie w trybie zdalnym mieszkańcy winni mieć zapewniony dostępu do obrad również w trybie komunikacji elektronicznej, na co wskazał Powiat równocześnie określając możliwości techniczne. Nie ulega wątpliwości, że w tym celu wprowadzono w art. 15zzx ust. 1 możliwość przeprowadzenia sesji i głosowania w trybie zdalnym, aby ograniczyć ryzyko zarażenia się nawzajem przez radnych
i mieszkańców, gdyby sesja miała się odbyć w sposób tradycyjny. Nie ulega też wątpliwości, że z dwóch dóbr chronionych konstytucyjnie - jawności życia publicznego i prawa do ochrony zdrowia, w sytuacji gdy obu tych dóbr nie można chronić jednocześnie, to drugie dobro winno być chronione na pierwszym miejscu.
Odnosząc się zaś do drugiej kwestii stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego podnieść należy, że zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcenia i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Na gruncie tego przepisu organ nadzoru zarzucił Radzie, że wprowadzając do Statutu Powiatu wykaz powiatowych jednostek organizacyjnych naruszyła cytowany przepis, wprowadziła przepis o charakterze informacyjnym, przy czym akty prawa miejscowego winny mieć charakter normatywny a nie informacyjny. Nadto Wojewoda wskazał, że wspominany przepis nie określa organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy zarządu, o czym mowa w art. 32 ust. 4 u.s.p. Jednostki organizacyjne winny zaś być tworzone w drodze odrębnej uchwały.
Przede wszystkim wskazać należy, że art. 32 ust. 4 u.s.p. stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu określa statut powiatu. W ocenie Sądu chodzi o zarząd powiatu, a nie o zarząd powiatowej jednostki organizacyjnej. Trudno zatem dociec z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego przyczyn, dla których wprowadzenie wykazu jednostek organizacyjnych miałoby naruszać przepis art. 32 ust. 4 u.s.p. Wojewoda zresztą tej kwestii szerzej nie omawia.
Sąd nie podziela stanowiska Wojewody co do tego, że aktualizacja wykazu powiatowych jednostek organizacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność wyeliminowania uchwały z porządku prawnego. Wskazać należy, że argumentacja Wojewody ogranicza się wyłącznie do tego, że w tym zakresie Statut powiatu ma charakter informacyjny, a nie normatywny. Co prawda szerszą argumentację Wojewoda zawarł w odpowiedzi na skargę, jednak ocenie Sądu podlega rozstrzygnięcie nadzorcze, które z myśl art. 79 ust. 3 u.s.p. winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Skoro z treści uzasadnienia winien wynikać tok rozumowania organu nadzoru co do przyczyn stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, to Sąd w niniejszej sprawie ocenił argumenty podniesione w tymże uzasadnieniu, a nie powoływane dodatkowo w odpowiedzi na skargę.
Sąd zbadał jednak pod kątem zgodności z prawem uchwałę rady powiatu aktualizującą statut w tym zakresie. Stosowny wykaz jednostek stanowił załącznik do statutu już wcześniej, przed nowelizacją dokonaną uchwałą z 30 marca 2021 r. Samo wprowadzenie wykazu nie narusza żadnego z przepisów prawa. Nie koliduje też z regulacją art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p., która przyznaje radzie kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich
w majątek. Poprzez wprowadzenie wykazu nie doszło ani do utworzenia nowych jednostek, ani do ich likwidacji, albowiem te kwestie podlegają regulacji w odrębnej uchwale. Sam wykaz nie kreuje w żaden sposób rzeczywistości. Owszem Rada winna pamiętać o tym, by tworząc bądź likwidując jednostkę organizacyjną aktualizowała wykaz dołączony do statutu, jednak sam wykaz nie narusza prawa
w żadnym stopniu. Owszem ma charakter informacyjny, a nie prawotwórczy, jednak w statucie wiele jest postanowień o charakterze informacyjnym, jak chociażby § 3 ust. 1 dotyczący położenia powiatu i jego powierzchni, § 5 informujący o posiadaniu herbu, flagi, banera, zespołu pieczęci, § 8 ust. 1 wskazujący, iż Zarząd Powiatu jest organem wykonawczym, co przecież wprost wynika z regulacji ustawowej. Wbrew twierdzeniom Wojewody w takim akcie, jakim jest Statut nie sposób uciec od postanowień czysto informacyjnych, które czynią ten akt kompletnym i zarazem czytelnym dla każdego obywatela Powiatu. Postanowienia te, jeśli nie są sprzeczne z materią ustawową, nie modyfikują jej, nie wypaczają jej sensu ani nie wpływają na sposób jej interpretacji, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności.
W konsekwencji Sąd uznał, że podejmując uchwałę Rada Powiatu nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 148 ppsa.