III SA/GL 788/25

III SA/Gl 788/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta /sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.; art. 43 u.s.g.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 30 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki wkładu pieniężnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Skargą z 12 marca 2024 r. Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru; Wojewoda; skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z 30 września 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki pod firmą Z. Spółka z o.o. z siedzibą w P. wkładu pieniężnego w kwocie [...] zł, w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jedn. z 5 sierpnia 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: u.s.g.).
W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż brak było podstaw do podjęcia przez Radę Miasta P. uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wniesienie wkładu pieniężnego do spółki pod firmą Z. Spółka z o.o. z siedzibą w P. wkładu pieniężnego w kwocie [...] zł. Zdaniem organu nadzoru decyzja w tym przypadku pozostawiona została przez ustawodawcę organowi wykonawczemu (tu: Prezydentowi Miasta P.), jako czynności dokonywanej w ramach gospodarowaniem mieniem komunalnym. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw, o czym stanowi art. 43 u.s.g.
W odpowiedzi na skargę Gmina P. (dalej: Gmina) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika argumentowała, że skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona uchwała Rady Miasta P. – wbrew wywodom skarżącego i pomimo istniejących wątpliwości co do bezwzględnej konieczności podejmowania przez radę gminy uchwał w tego typu sprawach – "nie narusza w rażącym stopniu przepisów wskazanych w treści skargi, choć sama podstawa prawna podjętej uchwały może budzić wątpliwości". Istotną kwestią w sprawie jest także i to, jak dalej naprowadzano, że w podstawie prawnej uchwały powołano również art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g.
Jak wynika z akt administracyjnych aktualnie zaskarżoną do WSA w Gliwicach uchwałą z 30 września 2021 r. Nr [...] Rada Miasta P. (dalej również: Rada) postanowiła o wyrażeniu zgody na objęcie przez Gminę P. [...] udziałów o wartości nominalnej [...] zł ([...]) każdy udział, o łącznej wartości [...] zł ([...]) w podwyższonym kapitale zakładowym spółki pod firmą Z. Spółka z o.o. z siedzibą w P., wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców KRS pod numerem [...] i pokrycie tych udziałów wkładem pieniężnym (§1). Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta P. (§2). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§3).
W pisemnych motywach ww. uchwały wskazano, że podstawę prawną jej podjęcia stanowią przepisy powołane w jej treści, w tym w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Zdaniem Rady w pojęciu "określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta", o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., mieści się także określenie zasad wnoszenia udziałów do spółek komunalnych w taki sposób, że zgody rady gminy wymaga każdorazowe objęcie przez gminę udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki komunalnej i pokrycie tych udziałów wkładem pieniężnym (tj. "zwiększenie udziałów następujące w formie wkładu pieniężnego"). Pogląd ten jest uprawniony w świetle aktualnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Dalej wskazano, że podstawę prawną podejmowanej uchwały stanowi nadto przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jst i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga "w granicach danej sprawy" nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Definicję sprawy sądowadministracyjnej zawiera art. 1 p.p.s.a. Z kolei treść zaskarżonej uchwały, w tym jej podstawa prawna, ale również pisemne uzasadnienie motywów w zakresie w jakim tworzy sytuację prawną podmiotów, wyznacza rzeczywiste granice niniejszej sprawy sprawy.
Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g, w stosunku do gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).
Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swoje kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest przy tym krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Legalis nr 609205). Wojewoda nie był również obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06; Legalis nr 83317).
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to, czy Rada Miasta P. miała podstawę prawną do podjęcia kontrolowanej uchwały. W ocenie organu nadzoru żaden z przywołanych w uchwale przepisów, ani też żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zawiera upoważniania dla rady miasta do podjęcia uchwały o wskazanej wyżej treści.
Zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu m.in. o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Na taką podstawę wskazuje również wyraźnie uzasadnienie uchwały, które stanowi jej integralną część, mającą służyć przedstawieniu intencji prawodawcy, stanowi jego dopełnienie.
Z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że Rada, na zasadzie wyłączności, uprawniona jest do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu o generalnym charakterze. Jest to konsekwencją użytego w przepisie tym sfomułowania: "określania zasad". Innymi słowy, na podstawie tej normy rada gminy może ustalać ogólne zasady, na podstawie których może następować wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez wójta. W związku z tym uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. powinna być procedowana jako akt prawa miejscowego z konsekwencją jej promulgacji na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461).
Zatem ww. przepis upoważnia Radę do określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako dotyczących spraw majątkowych gminy przekraczających zwykły zarząd. Chodzi przy tym wyłącznie o zasady, a więc o ustalanie ogólnych reguł postępowania przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów. Przy czym przez pojęcie "zasady" należy rozumieć zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2016 r., I OSK 3307/15, Legalis nr 1511783).
Wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych należy bezspornie do sfery majątkowej jednostki samorządu terytorialnego, a więc wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2024 r., III SA/Gl 235/24, Legalis nr 3076098).
Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego, w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem rada gminy (miasta) jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów, kapitał zakładowy i jego podział na poszczególne udziały o określonej wartości, jak też sposób jego pokrycia należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).
Reasumując przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na powyższe w drodze indywidualnych uchwał (por. także: wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2716/00, Legalis nr 100600; wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA Wr 2716/00, LEX nr 55881; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2007 r., III SA/Wr 457/07, Legalis nr 165100; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2024 r., II SA/Rz 1864/23, LEX nr 3734686).
Skoro przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. dokonuje podziału kompetencji dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, jak też określania przez wójta zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów, to jakiekolwiek materialne odstępstwa od nich muszą być traktowane jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2020 r., I SA/Wa 1397/20, Legalis nr 2620702). Rada nie może zatem podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, lub też wskazywać organowi właściwemu sposobu ich wykonywania, gdyż jest to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (argument z art. 169 Konstytucji RP).
Po drugie zaś, nie budzi żadnych wątpliwości, iż na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. gmina jest uprawniona do utworzenia m.in. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie w wyroku z 10 września 2020 r., I SA/Wa 1397/20 , Legalis nr 2620702 według którego kwestie odnoszące się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów lub akcji w spółkach reguluje w u.s.g. wskazany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego, w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów, kapitał zakładowy i jego podział na poszczególne udziały o określonej wartości, jak też sposób jego pokrycia należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).
Mając na uwadze powyższe nie ma racji pełnomocnik organu twierdząc w odpowiedzi na skargę, że powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. jest wystarczające do podjęcia przedmiotowej uchwały. Z treści uchwały, zwłaszcza jej § 1 nie wynika bowiem, że jej przedmiotem jest "przystąpienie do spółki" działającej pod firmą Z. Spółka z o.o., lecz inna kwestia, a mianowicie wyrażenie zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki (komunalnej). W ocenie Sądu "przystąpienie do spółki" oznacza wejście nowej osoby/nowego podmiotu do grona jej wspólników, co prowadzi do zmiany jej składu osobowego/podmiotowego. Nowy wspólnik uzyskuje prawa, ale też przejmuje obowiązki związane z posiadaniem udziałów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie nastąpiła. Jedynym udziałowcem Z. Spółka z o.o. w P. – co wynika z KRS - jest Gmina P., a w takiej sytuacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. również nie znajduje zastosowania. Nie można zatem tu mówić o "przystępowaniu" do spółki już w 100% należącej do Gminy i tym bardziej o "tworzeniu" takiej istniejącej spółki.
W rozpoznawanej sprawie, w świetle przedstawionych powyżej wywodów zdaniem Sądu, Rada Miasta w P. podejmując kwestionowaną uchwałę działała bez podstawy prawnej. Nie mógł jej stanowić ani przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., ani też eksponowany w odpowiedzi na skargę art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g.
Kompetencja Rady do podjęcia przedmiotowej uchwały nie wynikała również, z treści uchwały nr [...] z 27 października 2011 r., która expressis verbis nie zawiera wymogu uzyskiwania przez Prezydenta Miasta P. zgody Rady na objęcie udziałów w kapitale zakładowym spółki, ani też nie zawiera upoważnienia dla Rady do wyrażania zgody na dokonanie takiej czynności (okoliczność podnoszona w uzasadnieniu skargi). W szczególności podstawy prawnej nie mógł stanowić przepis § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...] z 27 października 2011 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P. (opublikowano w: Dz. Urz. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]; zm.: Dz. Urz. [...] z 2012 r. poz. [...]). Przepis ten nie zawiera upoważnienia do podejmowania przez Radę Miasta P. indywidualnych uchwał w przedmiocie obejmowania udziałów w spółkach prawa handlowego.
Niezależnie od powyższego ww. uchwała nr [...] z 27 października 2011 r. jako akt podustawowy nie może modyfikować skutecznie zasad wynikających z aktów wyższego rzędu. Przepisy ustawowe z kolei nie zawierają upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny kwestii zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta (burmistrza, prezydenta). Oznacza to, że Rada nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju uprawnienia, jeżeli przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. W badanej uchwale doszło więc do naruszenia przez Radę Miasta kompetencji organu wykonawczego gminy, przewidzianych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 2 lutego 2022 r., II SA/Gl 1560/21, Legalis nr 2673364; z 19 stycznia 2022 r., II SA/Gl 1468/21, Legalis nr 2687141; z 15 października 2021 r., II SA/Gl 1050/21, Legalis nr 2630355; z 27 listopada 2023 r., III SA/Gl 624/23, Legalis nr 3014662; z 22 listopada 2023 r., III SA/Gl 625/23, Legalis nr 3011895).
Nie jest dopuszczalne podjęcie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. uchwały, w której rozstrzygana jest konkretna, jednostkowa sprawa, a taki charakter ma zaskarżona uchwała (por. stanowisko zaprezentowane w: wyroku WSA w Rzeszowie z 7 marca 2024 r., II SA/Rz 1864/23 i w wyroku WSA w Kielcach z 21 grudnia 2023 r., II SA/Ke 623/23, Legalis nr 3034918). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje zaprezentowane wyżej poglądy i przyjmuje je jako własne. Dodatkowym potwierdzeniem ich zasadności jest treść art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (vide: uzasadnienie zaskarżonej uchwały, gdzie argumentowano, że w pojęciu "określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta", o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., mieści się także określenie zasad wnoszenia udziałów do spółek komunalnych). Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są niewątpliwie składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem uregulowania zaskarżonej uchwały dotyczą sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Tymczasem takie właśnie zasady określa uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g.
Także na gruncie orzecznictwa sformułowano pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie wnoszenia, cofania zbywania udziałów i akcji przez zarząd należy do kategorii aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2006 r., III SA/Wr 25/06, Legalis nr 161436; wyrok NSA we Wrocławiu z 6 września 2002 r., II SA/Wr 797/02, Legalis nr 73928).
Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana również z istotnym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkującym jej nieważnością w całości.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego nie mógł zostać uwzględniony wniosek pełnomocnika organu, złożony w treści skargi, o stwierdzenie jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 1 u.s.g.).