III SA/Gl 782/24

III SA/Gl 782/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Żory z dnia 6 czerwca 2024 r. nr OR.0050.788.2024 w przedmiocie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, skarżący, organ nadzoru) zaskarżył
zarządzenie Prezydenta Miasta Żory (dalej: Prezydent Miasta) nr OR.0050.788.2024 z dnia 6 czerwca 2024 r. w sprawie; cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, świadczone przez Zakłady Techniki Komunalnej Sp. z o.o. w Żorach oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej pozostających w posiadaniu Spółki w całości.
Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609), dalej "u.s.g.", oraz art. 54 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), wniósł o:
- stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr OR.0050.788.2024 Prezydenta Miasta Żory (zwanego dalej w skrócie: "zarządzeniem"), w sprawie: cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, świadczone przez Zakłady Techniki Komunalnej Sp. z o.o. w Żorach oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej pozostających w posiadaniu Spółki, w całości, jako sprzecznego z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej "u.g.k." w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576), dalej "u.c.c.p.", i art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Prezydent Miasta zaskarżonym zarządzeniem ustalił dla Zakładów Techniki Komunalnej Sp. z o.o. w Żorach ceny i opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej świadczone przez Spółkę oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej pozostających w posiadaniu Spółki, określonych w załączniku nr 1. ("Załącznik nr 1 do zarządzenia Nr OR.0050.788.2024 Prezydenta Miasta Żory z dnia 6.06.2024 r.", dalej jako "załącznik") stanowi "CENNIK dotyczący opłat cmentarnych pobieranych przez administrację cmentarzy komunalnych w Żorach."
Dalej Wojewoda wskazał, że przepisami ww. załącznika Prezydent Miasta wyszczególnił dwanaście zasadniczych rodzajów opłat:
1. za miejsce na cmentarzu na 20 lat (na mogiłę pojedynczą lub głębinową, na mogiłę dwuosobową, na mogiłę dziecięcą); zastrzeżono, iż po upływie 20 lat użytkowania miejsca na cmentarzu kolejna opłata może być w wyjątkowych przypadkach losowych wniesiona na dalszy okres użytkowania wynoszący 10 lat,
2. za rezerwację miejsca do czasu pochówku bez prawa zabudowy w sektorze grobów ziemnych pojedynczych na 20 lat,
3. uzupełniająca za miejsce na cmentarzu na wykupionej wcześniej rezerwacji lub dochowanie do istniejącego grobu - 1 rok,
4. uzupełniająca za miejsce na cmentarzu na mogile dwuosobowej - dochowanie do istniejącego grobu -1 rok,
5. uzupełniająca za miejsce na cmentarzu na mogile dziecięcej - 1 rok,
6. eksploatacyjna na utrzymanie cmentarzy,
a) w związku z urządzaniem mogiły bez prawa wybudowania nagrobka (z podziałem na opłaty dla mogiły pojedynczej lub głębinowej, dla mogiły dwuosobowej, dla mogiły dziecięcej, dla kasety na dwie urny, dla kasety na cztery urny),
b) w związku z urządzaniem mogiły z prawem wybudowania nagrobka (z podziałem na opłaty dla mogiły pojedynczej lub głębinowej, dla mogiły dwuosobowej, dla mogiły dziecięcej, dla grobowca jednomiejscowego, dla grobowca dwumiejscowego, dla kasety na dwie urny, dla kasety na cztery urny),
7. za miejsce dla kasety urnowej (z podziałem na opłatę za kasetę na dwie urny i za kasetę na cztery urny),
8. za miejsce pod grobowiec (jednomiejscowy i dwumiejscowy),
9. za wyjazd i postój samochodu na terenie cmentarza w celu prowadzenia prac kamieniarskich, renowacyjnych lub porządkowych,
10. za wjazd i postój autokarawanu na terenie cmentarza,
11. związana z ustawieniem ławki obok grobu,
12. związana z nadzorem przy przeprowadzeniu ekshumacji.
Zaskarżone zarządzenie zostało doręczone Wojewodzie Śląskiemu w dniu 24 czerwca 2024 r.
W ocenie organu nadzoru zarządzenie zostało wydane z istotnymi naruszeniami prawa z następujących względów:
Nakładanie obowiązków na mieszkańców bądź inne podmioty, w tym ustalanie wysokości opłat za świadczone przez gminę usługi, musi zawsze znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Każde działanie organu władzy, w tym Prezydenta Miasta, musi mieć wyraźne oparcie w obowiązującym prawie. Przedmiotowe Zarządzenie wymogów tych nie spełnia.
Cmentarze komunalne przynależą do kategorii obiektów użyteczności publicznej. Kwestionowane zarządzenie zawiera katalog opłat, które miałyby być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarza komunalnego. Prezydent Miasta uregulował jednostronnie materię dotyczącą rodzaju i wysokości opłat, co oznacza obciążenie mieszkańców określonymi obowiązkami. Uwzględniając skutki, jakie wywołuje przedmiotowy akt, ma on charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego, na jego podstawie dochodzi bowiem do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, a wykonanie zadań przez organy gminy jest uzależnione od poniesienia stosownej opłaty.
Wojewoda wskazał, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej.
Zgodnie z art. 7 ust. 1-4 u.c.c.z.:
1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20.
2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione.
3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.
4. Dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania.
Zawarte w zarządzeniu zastrzeżenie, iż po upływie 20 lat użytkowania miejsca na cmentarzu kolejna opłata może być w wyjątkowych wypadkach losowych wniesiona na dalszy okres użytkowania wynoszący 10 lat jest sprzeczne z przepisem art. 7 ust. 2 u.c.c.z. zarówno co do ograniczenia okresu, na który wnoszona byłaby ewentualna kolejna opłata (art. 7 ust. 2 zd. 2 ustawy) jak i ograniczenia możliwości jej wniesienia do wyjątkowych wypadków losowych, którego to ograniczenia ustawa również nie zawiera.
Zdaniem Wojewody wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust, 2 u.g.k prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta był uprawniony do określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w ramach wykonywanego przez Miasto zadania własnego określonego ogólnie jako "sprawy cmentarzy komunalnych" (art. 7 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże biorąc pod uwagę treść art. 7 ust. 2 u.c.c.z. należy stwierdzić, że zasadniczą opłatą, do ustalenia której był zobowiązany, jest "opłata przewidziana za pochowanie zwłok". Ustalenie tej opłaty i jej wysokości jest niezbędne chociażby do zrealizowania dyspozycji art. 7 ust. 2 u.c.c.z., tj. do uiszczenia opłaty przez jakąkolwiek osobę, która po upływie 20 lat od pochówku zgłosi zastrzeżenie przeciwko ponownemu użyciu grobu do chowania. Tymczasem w załączniku do zarządzenia nie wyszczególniono opłaty za pochowanie zwłok, żadna z wymienionych tam usług nie jest tożsama z usługą "pochowania zwłok". W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że omawiane zarządzenie nie posiada elementu obligatoryjnego, co przesądza o niezrealizowaniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 2 u.c.c.z., jak również prowadzi do uniemożliwienia wykonania dyspozycji przepisu art. 7 ust. 2 u.c.c.z.
W ocenie organu uchybienie polegające na niepełnym zrealizowaniu upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, w szczególności w kontekście art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji, który stanowi, że "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa."
Ponadto organ wskazał, że z przepisu art. 7 ust. 3 u.c.c.z., wynika, iż ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu nie mają zastosowania do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Tym samym uprawnieni do takiego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W takim wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje uprawnienie do dysponowania miejscami ani przed ani po upływie 20 lat od daty pochówku, ani do pobierania kolejnej opłaty.
Nadto istotne zastrzeżenia organu nadzoru budzi fakt, że Prezydent Miasta ustalił opłaty za miejsca "na mogiłę" (pkt 1), "na mogile" (pkt 4 i 5), za "dochowanie do istniejącego grobu" (pkt 3 i 4.,) etc. z pominięciem legalnych definicji miejsc służących do chowania zwłok, zawartych w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48 poz. 284), w którym zdefiniowano "grób ziemny", "grób murowany", "grób rodzinny", "katakumby" i "kolumbarium". Rozporządzenie to nie zawiera pojęcia "mogiła" (w tym "mogiła głębinowa"), "grobowiec", "kaseta urnowa" itd., a Prezydent Miasta nie wyjaśnia w zarządzeniu, jakie znaczenie nadaje tym pojęciom.
Zdaniem Wojewody nie można z zarządzenia wywnioskować, czy "mogiła" i "grobowiec" stanowią grób ziemny, czy murowany, co ma bardzo istotne znaczenie w świetle przepisu art. 7 ust. 3 u.c.c.z. Regulacje zawarte w pkt 1, 4 - 8 zarządzenia naruszają standardy prawidłowej legislacji, a tym samym w istotnym stopniu naruszają art. 2 Konstytucji RP. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań tym bardziej, że kwestionowane zarządzenie jest aktem prawa miejscowego,
Zdaniem organu opłata za udostępnienie miejsca do pochówku powinna być tak skalkulowana, aby obejmowała zarówno miejsce pod określony rodzaj grobu jak i koszty ponoszone przez administratora w związku z jego utrzymaniem jako części składowej cmentarza komunalnego, np. pobór wody, wywóz śmieci itp. W ocenie organu nadzoru za niezgodne z prawem należy uznać postanowienia: pkt 6 zarządzenia, ustalającego "opłatę eksploatacyjną na utrzymanie cmentarzy (...)" w związku z urządzaniem mogiły bez prawa wybudowania nagrobka lub z prawem nagrobka; pkt 4 i 5 ustalających opłaty za "dochowanie (...)"; pkt 11 ustalającego opłatę związaną z ustawieniem ławki obok grobu; pkt 12 ustalającego opłatę związaną z nadzorem przy przeprowadzeniu ekshumacji. Przepisy ustawowe nie przyznają radzie gminy, a tym samym również organowi wykonawczemu, uprawnienia do ustalania opłat za wszelkie czynności mogące podlegać kwalifikacji jako wynikające z zarządzania (administrowania) gminnym miejscem użyteczności publicznej - cmentarzem komunalnym. Uprawnienie to ograniczone jest do ustalania opłat za usługi komunalne związane z korzystaniem z miejsca pochówku. Organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek czy wszelkie opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Zdaniem organu nadzoru opłaty za korzystanie z miejsca pochówku, w tym za miejsce grzebalne i jego odnowienie na następne 20 lat, powinny uwzględniać planowane roczne koszty utrzymania cmentarza i ich rzeczywistą kalkulację; opłata powinna być zatem tak skalkulowana, by obejmowała zarówno miejsce (z uwzględnieniem jego wielkości) pod określony rodzaj grobu, jak i koszty ponoszone przez administratora w związku z jego utrzymaniem jako części składowej cmentarza komunalnego. Niekwestionowany jest pogląd, że prawo do grobu obejmuje również urządzenie jego wystroju oraz ustawienie nagrobka. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mimo że wiążą się z wydatkami, mają charakter osobisty. Prawo do wzniesienia nagrobka i utrzymania grobu, w tym prawo do wykonywania związanych z tym robót, stanowi element prawa do grobu. Wraz z udostępnieniem określonej osobie fizycznej miejsca na grób osoba ta uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także, zwyczajowo, szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, jego utrzymywania w odpowiednim stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. Skutkiem dysponowania prawem do grobu jest więc uprawnienie do wykonywania w jego obrębie robót, zatem już samo wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku uprawnia nie tylko do korzystania z tej części mienia komunalnego w celu samego pochowania zwłok osoby zmarłej, ale także do realizowania przy nim prac grabarskich i kamieniarskich. Niepodobna bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na już opłaconym miejscu grzebalnym stanowią jakieś inne, dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej. Wobec tego ustalenie opłaty eksploatacyjnej na utrzymanie cmentarzy w związku z urządzaniem "mogiły", jak również pozostałych wskazanych wyżej opłaty nastąpiło bez podstawy prawnej.
W konsekwencji Wojewoda podkreślił, że wskazane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, że po dokonanej analizie skargi jednostka samorządu terytorialnego wniesionej skargi nie kwestionuje i oświadcza, iż podejmie niezwłoczne działania mające na celu realizację wskazań zawartych w skardze. Nadto Prezydent Miasta wskazał, że ma na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 348/14 o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie trybu tzw. autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
"Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku zdaniem Prezydenta Miasta organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego ponieważ jedynie organ nadzoru oraz sąd administracyjny mają kompetencje w zakresie stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy, natomiast kompetencji takiej nie posiada organ gminy. Organom jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, w przypadku uwzględnienia skargi w całości, gdy skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, więc możliwość korzystania z instytucji autokontroli w tym przypadku jest wyłączona."
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Przedmiotem sporu jest kwestia ustalenia cen i opłat za usługi komunalne za korzystanie z usług cmentarza komunalnego Gminy Żory ustalonego zaskarżonym zarządzeniem Prezydenta Miasta nr OR.0050.788.2024 z dnia 6 czerwca 2024 r.
W związku z czym na wstępie należy ocenić charakter prawny ww. zaskarżonego zarządzenia.
Z przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust, 2 u.g.k wynika, że Prezydent Miasta Żory był uprawniony do określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w ramach wykonywanego przez Gminę Żory zadania własnego określonego ogólnie jako "sprawy cmentarzy komunalnych" (art. 7 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym).
Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów.
Z kolei art. 4 ust. 2 u.g.k. stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ww. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Zaznaczyć należy, że istnieją niejednolite poglądy co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Według wcześniejszych zapatrywań uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu zaliczano do aktów kierownictwa wewnętrznego, zawierających wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych.
Aktualnie dominuje pogląd, zgodnie z którym akty podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążą wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej.
Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. C. Banasiński, M. Kulesza, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, System Informacji Prawnej (SIP) Lex; M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, SIP Lex; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
Warto w tym miejscu dodać, że także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, iż na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (por. D. Dąbek w: Materiały z konferencji NSA "Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny", ZNSA 2013, nr 3, s. 87-88).
Ponadto nie można pominąć w konkretnej sprawie, że kwalifikacja danego aktu zdeterminowana jest jego cechami materialnymi i formalnymi. Dlatego należy wskazać, że adresaci zaskarżonego zarządzenia są określeni generalnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, obejmujących wszystkie podmioty chcące korzystać z określonych urządzeń cmentarnych, a zatem ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie wprowadzające opłaty jest aktem prawa miejscowego. Jego adresatem są osoby korzystające z cmentarzy komunalnych, zobowiązane do ponoszenia określonych opłat za pochowanie zwłok. Nie są to adresaci imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Tego rodzaju zarządzenie obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe.
Zaskarżone zarządzenie dotyczy cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i za usługi świadczone na terenie cmentarza komunalnego. Wymienia ono szereg czynności, z których przynajmniej część należy zakwalifikować jako usługi komunalne, które są świadczone przez zarządzającego cmentarzem w imieniu gminy. Cennik ten ma charakter powszechnie obowiązujący, gdyż jego adresatami są wszystkie osoby, które są zobowiązane lub uprawnione do realizacji usług cmentarnych.
Charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika również z mocy wiążącej regulacji zarządzenia. Zarządzeniem tym związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., akt I OSK 1901/13, CBOSA).
Jako akt prawa miejscowego zaskarżone zarządzenie podlegało publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 u.a.o.n.).
Zaskarżonym przez Wojewodę zarządzeniem Prezydent Miasta dokonał zmiany ceny za korzystanie z cmentarza komunalnego na terenie Gminy oraz za usługi świadczone na tym cmentarzu, które miały być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarza komunalnego. Prezydent uregulował zatem jednostronnie rodzaj i wysokość opłat, obciążając w ten sposób podmioty korzystające z cmentarza
obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływało zaskarżone zarządzenie, należy ocenić, że ma ono charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego. Na jej podstawie można wiążąco obciążyć podmioty zewnętrzne wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Nie była to tylko swoista oferta skierowana do zainteresowanych osób, lecz w istocie zobligowanie podmiotów korzystających z cmentarza do finansowej partycypacji, wykonanie zadań przez organ gminy było bowiem uzależnione od poniesienia przez nich stosownej opłaty. Nie można uznać, że ta partycypacja finansowa była dobrowolna. Ustalając jednolitą dla wszystkich osób korzystających z cmentarza wysokość tych opłat, w praktyce zarządzenie uzależniało realizację świadczeń od poniesienia opłat. Zaskarżone zarządzenie określając opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego, od których uzależniona była możliwość korzystania z cmentarza, nakładało zatem w istocie na każdego obowiązek uiszczenia tych opłat w wysokości określonej w zarządzeniu. Adresatem tego zarządzenia były wszystkie podmioty chcące korzystać z cmentarza komunalnego i urządzeń cmentarnych, a zarządzenie nakazywało im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w zarządzeniu uchwale opłaty. Adresaci zarządzenia określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone zarządzenie ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego.
Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu zarządzenia do kategorii aktów prawa miejscowego jest sporne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, jednakże w części orzecznictwa przyjmowany jest pogląd, że mają one charakter aktów prawa miejscowego (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. Akt I OSK 1901/13; również w wyroku z dnia 11 czerwca 2015, sygn. Akt IOSK 662/15.
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, że tego rodzaju akt, wprowadzający obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ma charakter powszechnie obowiązujący. Jego adresatem nie jest sama administracja, lecz obejmuje on swoją regulacją postępowanie wszystkich kategorii podmiotów prawa, zewnętrznych wobec administracji: osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, nakładając na nie obowiązki. Zawarcie w zaskarżonym zarządzeniu
administracyjnoprawnej reglamentacji obowiązującej podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu, czyni to zarządzenie aktem prawa miejscowego.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowe zarządzenie
w załączniku nie wyszczególniło opłaty za pochowanie zwłok, żadna z wymienionych tam usług nie jest tożsama z usługą "pochowania zwłok". W konsekwencji powyższego zarządzenie nie posiada elementu obligatoryjnego, co przesądza o niezrealizowaniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 2 u.c.c.z., jak również prowadzi do uniemożliwienia wykonania dyspozycji przepisu art. 7 ust. 2 u.c.c.z. Zasadniczą opłatą, do ustalenia której był zobowiązany podmiot, jest "opłata przewidziana za pochowanie zwłok". Ustalenie tej opłaty i jej wysokości jest niezbędne chociażby do zrealizowania dyspozycji art. 7 ust. 2 u.c.c.z., tj. do uiszczenia opłaty przez jakąkolwiek osobę, która po upływie 20 lat od pochówku zgłosi zastrzeżenie przeciwko ponownemu użyciu grobu do chowania
W związku z czym Sąd podziela stanowisko organu, iż niepełne zrealizowanie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, w szczególności w kontekście art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Ponadto Sąd podzielił zarzuty organu, iż Prezydent Miasta ustalając treść zarządzenia przekroczył delegację ustawową zawartą wart. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ust. 1-3 u.c.c.z., a tym samym w sposób istotny naruszył prawo.
Sąd zauważył, że Prezydent (autor zaskarżonego zarządzenia) w odpowiedzi na skargę przychylił się do skargi Wojewody, wnosząc aby Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania, a orzeczenie o stwierdzeniu nieważności działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołało zakwestionowane zarządzenie.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.